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  Félix Peña

 Universidad Católica de Louvain | Facultad de Derecho | Año 1965

Participación del Parlamento Europeo en la conclusión de Acuerdos de Asociación

Índice | Introducción | Cap. I | Cap. II | Cap. III | Cap. IV | Conclusión | Bibliografía


CAPÍTULO IV


ENSAYO DE UNA INTERPRETACION DEL PROCEDIMIENTO ESTABLECIDO EN EL TRATADO DE ROMA PARA LA CONCLUSION DE LOS ACUERDOS DE ASOCIACION.

CONTRIBUCIONES A UNA SOLUCION JURIDICA Y POLITICA DEL CONFLICTO DE COMPETENCIAS ENTRE EL PARLAMENTO EUROPEO Y EL CONSEJO DE MINISTROS.

1. Dos preguntas fundamentales pueden ser planteadas a continuación del análisis que hemos realizado en los capítulos II y III. En cuanto a la primera, se trata de determinar si el artículo 238 -en tanto que fija el procedimiento interno de formación de la decisión de concluir los acuerdos de asociación-, debe ser asimilado al procedimiento complejo y tripartito de decisión comunitaria, o si por el contrario, debe ser considerado como estableciendo un procedimiento especial. En esta última eventualidad, el artículo 238 podría ser asimilado a aquel que ha sido llamado el "procedimiento clásico del derecho internacional" para la conclusión de los acuerdos internacionales, en el cual el Parlamento europeo debe jugar un rol similar a aquel reservado al Parlamento en el derecho público interno de los seis Estados miembro. El segundo interrogante, consiste en determinar en qué momento del procedimiento debe producirse la participación del Parlamento europeo -cualquiera que ésta sea- en la conclusión de los acuerdos de asociación.

En este capítulo, nos proponemos brindar una respuesta a estos interrogantes, basada sobre los argumentos jurídicos, pero teniendo en cuenta el contexto político en el cual las disposiciones analizadas deben aplicarse. Esperamos, así, aportar una contribución a la interpretación del procedimiento de conclusión de los acuerdos de asociación a través de un estudio objetivo de la participación del Parlamento europeo. Lo que nos permitirá -a partir de esta interpretación del texto- expresar una opinión sobre las posibles soluciones en la práctica, del conflicto de competencias que hemos señalado en el capítulo III.

A.
El análisis de la primera pregunta exige en principio, ciertas aclaraciones sobre los métodos de interpretación de un texto jurídico de la naturaleza del Tratado de Roma. En esta materia, deberemos tener en cuenta los criterios expresados por la Corte de Justicia de las Comunidades.

Toda interpretación jurídica implica el uso de métodos aptos para determinar el verdadero sentido de la disposición normativa sometida a interpretación. Estos métodos varían en relación a la naturaleza jurídica del texto examinado. Una primera distinción debe ser hecha según se trate de una disposición o de un conjunto de disposiciones pertenecientes al orden jurídico interno o al orden jurídico internacional. Incluso en el derecho internacional, es necesario distinguir entre los tratados clásicos u ordinarios (también llamados tratados-contratos) y aquellos que establecen normas de conducta comunes a las partes firmantes, los tratados normativos (también llamados tratados-leyes o "law-making treaties"). En esta última categoría -considerada por algunos autores como una categoría independiente [124] - se sitúan los tratados que se encuentran en el origen de las organizaciones internacionales y aquellos que se encuentran en el origen de un proceso de integración. La doctrina y la jurisprudencia internacionales han reconocido la necesidad de adaptar los métodos de interpretación diferentes a cada una de estas categorías de textos jurídicos [125].

¿Cuál es la característica esencial de un tratado que crea una organización internacional? Aquella de ser al mismo tiempo un tratado internacional y la carta constitucional de la organización por una parte, por su forma y por el hecho de ser el producto de la voluntad soberana de los sujetos del orden jurídico internacional, una convención del derecho de gentes y, por otra parte, es también la carta de la organización, en la cual están fijadas las bases fundamentales de su acción y reglamentadas todos los aspectos institucionales de los órganos. En otras palabras, como tratado internacional, estos textos son la expresión de una asociación voluntaria de intereses entre Estados soberanos; son la estipulación escrita de la creación de derechos y obligaciones comunes a las partes firmantes. Como carta constitucional, estos textos fijan las bases y los límites de la acción común; crean el aparato institucional que deberá interpretar y dirigir a la voluntad de las partes asociadas en vistas de la realización de los fines comunes; distribuyen las competencias a los órganos creados y fijan los poderes necesarios para el cumplimiento de sus tareas. Tales tratados exigen métodos de interpretación propios a su naturaleza y a sus fines. Incluso en su carácter de instrumentos constitucionales "no podrían serles aplicadas con todo el rigor las normas corrientes de la exégesis de los textos sin correr el riesgo de comprometer al esfuerzo creador sostenido que exige su implementación o de desagregar las solidaridades que les han dado nacimiento" [126]. De todo tratado de una organización internacional que pertenezca al orden jurídico internacional se desprende, en adición, un orden jurídico interno a la organización, cuya autonomía y grado de importancia dependen de la autonomía de la organización en relación a los Estados miembro y del carácter del objeto propio de la organización [127]. De los tratados de integración que pertenecen por su origen al orden jurídico internacional, se desprende también un orden jurídico interno autónomo que adquiere una importancia mayor a medida que el proceso de integración avanza, y que al cabo de la etapa final constituirá el derecho interno de la nueva comunidad política. Es la autonomía real del orden jurídico interno -que es el resultado de la transferencia de las competencias de los Estados miembro a la organización- lo que precisamente distingue a un tratado que reglamenta un proceso de integración de uno que crea una organización internacional de tipo clásico.

El tratado de la Comunidad Económica Europea pertenece a la categoría de los tratados de integración. Es el elemento clave de una trilogía de textos jurídicos que enmarcan un mismo proceso de integración económica y política en Europa. Es, por tanto, por su forma y origen, un tratado internacional. Es por su contenido, la carta constitucional de una comunidad de "tipo federal". De este tratado se desprende un orden jurídico autónomo, -el orden jurídico comunitario- con características propias de naturaleza "sui-generis" (Monaco). Se compone de disposiciones normativas de base, que son al mismo tiempo los principios sobre los cuales se desarrollará el poder normativo comunitario. Está compuesto también por disposiciones institucionales que fijan las estructuras que ejercerán todos los poderes comunitarios y que establecen los procedimientos de decisión para el ejercicio de estos poderes. Los primeros fines del tratado consisten en servir de marco legal al desarrollo del proceso de integración, y en crear las instituciones destinadas a realizar este proceso. Pero el fin último es el de obtener la integración total de los Estados miembro en una única comunidad política y económica ya sea bajo la forma de un Estado federal o bajo aquella de una Confederación de Estados. La orientación de todos los artículos hacia un mismo objetivo otorga al texto una unidad sistemática y lógica que lo perfecciona. En otras palabras, cada pieza del engranaje jurídico comunitario se encuentra orientada sistemáticamente hacia el cumplimiento de los objetivos previstos. Y es sobre esta idea de base que se realiza la naturaleza misma del Tratado de Roma, idea que el jurista o el juez que busca la interpretación correcta de una norma comunitaria, deberá ser siempre guardar en su memoria.

De los objetivos del Tratado de Roma y de la unidad sistemática de sus disposiciones, resulta claramente que un método de interpretación que aísle cada disposición o que una interpretación literal que tenga efectos restrictivos no pueden adaptarse a la naturaleza del Tratado. Con más razón, cuando se trata de disposiciones institucionales, no puede aplicarse más que un método de interpretación sistemática y dinámica, que tenga en cuenta asimismo el conjunto del mecanismo institucional y su rol motor indispensable para realizar el proceso de integración europea. Es por ello, que cada norma comunitaria debe ser interpretada a partir de la idea de que ha sido establecida para favorecer y no para impedir la evolución hacia una integración final de Europa. Por otra parte, estos criterios de interpretación han predominado hasta ahora en la jurisprudencia de la Corte de las Comunidades. Podemos leer en las conclusiones del abogado general, Lagrange, en el caso nº 8/55 y 9/55 [128] que "en las decisiones interpretativas de su tratado, la Corte obedece menos a las normas tradicionales de interpretación de las convenciones internacionales que al prescripto particular de un orden federal, menos a las consideraciones doctrinarias de disposición general que a la exigencia de soluciones concretas inspiradas en vistas del conjunto sobre la articulación de las diversas disposiciones del Tratado". La interpretación sistemática ha sido utilizada desde el inicio por la Corte. Podemos citar particularmente los casos 14/59; 15/60; 19-22/62; y fundamentalmente el caso 1/54 (ver las conclusiones del abogado general Lagrange en la página 53 del vol. I de la compilación). De Visscher concluye su análisis sobre los criterios seguidos por la Corte en materia de interpretación señalando "…la vemos guiada…no por un dogmatismo cualquiera en materia de integración, sino, de manera a la vez más directa y más concreta, por la preocupación de objetivos a alcanzar, teniendo en cuenta todas las disposiciones del Tratado percibidas como un todo coherente. Si podemos hablar de método, parece, ser aquel de la integración lógica que tienen sus preferencias" [129].

El intérprete que busca determinar el verdadero sentido de las disposiciones comunitarias al utilizar como criterios de interpretación el método de integración por la vía lógica, o la interpretación sistemática, o dinámica, deberá sin embargo tener en cuenta el hecho de que encontrará siempre una limitación en la carta misma del texto, más allá de la cual, o más precisamente, contra la cual no podrá ir en su interpretación. Señalemos que un empleo excesivo del método de interpretación dinámica "no serviría más que para vaciar al texto de todo sentido posible y razonable y para crear dificultades a la buena voluntad de los Estados, en lo que concierne a una aplicación apropiada de las cláusulas convenidas" [130]. Esto es principalmente aplicable cuando el intérprete es un juez comunitario [131].

Luego de estas aclaraciones preliminares sobre el método de interpretación apropiado al Tratado de Roma, abordaremos los interrogantes propiamente dichos.

Hemos visto que para el Consejo de Ministros, el artículo 238 debe ser interpretado conforme a los principios del derecho internacional clásico [132]. Para aislar de esta manera al artículo del resto del contenido del Tratado de Roma, el Consejo se basa en el argumento de que un artículo que reglamenta la formación de un acto internacional, como un acuerdo de asociación, no es susceptible de una interpretación similar a aquella de los artículos que reglamentan los actos comunitarios internos. Más precisamente, el Consejo estima que las normas de formación de un acto interno no pueden aplicarse a la formación de un acto exterior, dado el carácter bilateral de éste. A actos de naturaleza diferente corresponden procedimientos de formación diferentes.

Creemos poder sostener, que el criterio de interpretación aplicado por el Consejo de Ministros al artículo 238 no encuentra una base jurídica sólida en el texto del Tratado de Roma, y que, en adición, es contrario a los principios de interpretación que, como hemos visto anteriormente, deben aplicarse a este Tratado.

Según los principios de interpretación que hemos propuesto, es necesario comenzar por integrar las disposiciones de este artículo 238 en el contexto de las disposiciones del Tratado que hacen referencia a la formación de la decisión comunitaria. Es decir, que el análisis interpretativo debe tomar como punto de partida el hecho de que el artículo 238 establece un procedimiento de formación de la decisión comunitaria interno. Si realizamos el análisis desde este punto de vista, constataremos en dónde reside el error de base de la interpretación del Consejo.

En efecto, uno de los aportes más interesantes del Tratado de la CEE es el de haber creado mecanismos de "decision-making" que permiten llegar, en ciertas áreas, a la formación de una voluntad común entre los seis Estados miembro [133]. Esta voluntad común puede expresarse en los actos jurídicos con efectos exclusivamente internos a la Comunidad y que adquieren la forma de reglamentos, decisiones o directivas (artículo 189 de la CEE). Pero ella se puede traducir también, en actos jurídicos exteriores, concluidos con la participación de otro sujeto del derecho internacional. En este caso, es fundamental distinguir la formación de la voluntad interna de la Comunidad, que le permite presentarse como una unidad sobre el plano internacional, del procedimiento que reglamenta la formación del acto internacional propiamente dicho. El primero -es decir, el procedimiento de formación interna de la decisión comunitaria- es reglamentado exclusivamente por el derecho interno de la Comunidad. El segundo, el procedimiento de formación del acto internacional del cual la Comunidad es parte, será reglamentado como lo hemos visto en el capítulo II por los principios del derecho internacional adaptados en cada caso concreto a las prescripciones del derecho público interno de las partes contrayentes. Esta distinción, que consideramos esencial, se encuentra ausente en la interpretación dada por el Consejo.

Nada autoriza, por tanto, a aplicar los principios del derecho internacional público a la interpretación de una disposición del Tratado de Roma que establece un procedimiento de formación interno de la decisión comunitaria. Como el artículo no es suficientemente claro, es necesario buscar en el resto del Tratado la luz necesaria para su interpretación correcta.

En nuestra opinión, los autores del Tratado de Roma han querido establecer en el artículo 238 -siempre en combinación con el artículo 228- el mismo procedimiento que hemos llamado "procedimiento tripartito de decision-making comunitario". En efecto, ¿Cuál es el rasgo característico de este procedimiento? La participación necesaria de las tres instituciones comunitarias en la elaboración y en la aprobación de la decisión final: a) la Comisión elabora la decisión, aportando su experiencia técnica, y jugando, por el hecho de su independencia, un rol de árbitro entre los intereses divergentes de los Estados miembro; b) el Parlamento da su opinión sobre la proposición de la Comisión, aportando su criterio y su experiencia políticos, y permitiendo la formación de un consenso comunitario; c) el Consejo al fin da su aprobación final a la decisión, luego de los debates en los cuales se esfuerza por conciliar las exigencias de los intereses comunes con las exigencias de los intereses de cada Estado miembro. ¿Cómo se manifiesta esta triple participación en el procedimiento del artículo 238? Debemos partir del hecho de que las fases de la formación interna de la voluntad comunitaria de comprometerse internacionalmente coinciden en ciertos momentos con las fases de la formación del acto externo. Esta idea, nos permitirá asimilar el resultado de la negociación con la proposición que la Comisión presenta al Consejo en los casos de "procedimiento tripartito". En efecto, en la etapa de negociación, la Comisión actúa como representante de la Comunidad, y procede con los representantes de la otra parte, a la elaboración de un texto que será la formalización escrita del compromiso internacional concebido. Pero al mismo tiempo, la Comisión busca conciliar los intereses divergentes de los seis Estados miembro, de la misma manera en que prepara una proposición para la adopción de una decisión interna. En un caso como en el otro, la Comisión trabaja con la preocupación de obtener un texto que puede ser aceptado y aprobado finalmente por el Consejo de Ministros. Este doble trabajo -interno en tanto institución comunitaria, y externo en tanto representante de la Comunidad- ha sido visible durante la negociación de los acuerdos de asociación con Grecia y Turquía, durante la cual la Comisión ha estado en estrecho contacto con el Consejo de Ministros. El proceso de negociación interior -entre el Consejo y la Comisión; entre ésta y los Estados miembro; y algunas veces con la participación de ciertos sectores no oficiales de la Comunidad- procede cada vez que se intenta lograr un acuerdo para actuar hacia el exterior. Cuando decimos que el mecanismo institucional es uno de los factores motores más importantes del proceso de integración europea, pensamos sobre todo en la existencia de este procedimiento tripartito que es el más perfeccionado de todos los procedimientos de "decision-making" establecidos por el Tratado de Roma. Este procedimiento tripartito ha siempre permitido encontrar un compromiso final de manera tal de dar cada vez un paso adelante hacia la integración final [134].

Cuando finaliza la etapa de la negociación, la Comisión presenta al Consejo de Ministros un proyecto de acuerdo ya rubricado, sobre la base del cual la decisión interna de comprometerse internacionalmente será adoptada y el procedimiento externo del compromiso será entablado. Este proyecto de acuerdo presentado por la Comisión al Consejo y que es el resultado del doble trabajo -interno de preparación de la decisión comunitaria, y externo de preparación del acuerdo internacional- puede ser asimilado por sus efectos institucionales a la proposición que la Comisión presenta en los otros casos de la formación de una decisión interna de la Comunidad.

En cuanto a las otras dos participaciones necesarias del "procedimiento tripartito", la consulta del Parlamento y la decisión final del Consejo de Ministros, están claramente establecidas en el texto del artículo 238. Dentro de la lógica de nuestro análisis, que parte de la base de que el artículo 238 ha establecido un procedimiento interno de formación de la voluntad comunitaria que deberá manifestarse al exterior, y que llega a asimilar este procedimiento al "procedimiento tripartito de decision-making comunitario", debemos concluir diciendo que la participación del Parlamento europeo debe ser hecha de forma tal de tener la posibilidad de influir efectivamente en la formación de la voluntad comunitaria [135]. La consulta del Parlamento europeo es un momento necesario en el procedimiento real de la decisión de la Comunidad de concluir los acuerdos de asociación.

De esta manera, creemos haber dado una respuesta a la primera pregunta planteada.

B.
Pasemos ahora al análisis de la segunda pregunta planteada. Recordemos que se trataba de determinar en qué momento del procedimiento de conclusión de los acuerdos de asociación, debe producirse la participación del Parlamento europeo. La respuesta parece en principio clara: el Parlamento europeo debe ser consultado antes de la conclusión del acuerdo de asociación. Sin embargo, como ya lo hemos señalado, en la práctica las cosas se presentan de una manera un poco más confusa.

Veamos en principio, cuáles son los comentarios que ameritan los argumentos ya expuestos del Consejo de Ministros. Hemos dicho, que la clave de esta parte de la argumentación del Consejo reside en el hecho de que éste considera al acto de la firma del acuerdo como el cierre de la negociación y no como un principio de compromiso. A partir de nuestro razonamiento de la primera parte del capítulo II, hemos refutado este argumento, y hemos afirmado que la firma constituye ya un acto de la fase de la conclusión del acuerdo. Por el contrario, si aceptamos el criterio del Consejo, sería difícil explicar el sentido de la rúbrica incluida por la Comisión a los dos acuerdos antes de la firma, y que ella misma ha considerado como constituyendo el acto de cierre de la negociación. En su exposición ante el Parlamento europeo, el representante del Consejo pasa por alto la existencia del acto de la rúbrica. Evidentemente, la presencia de lo que hemos denominado la "cláusula de reserva de la ratificación" adjuntada en la última parte de los dos acuerdos de asociación es una prueba en favor de la tesis del Consejo -conforme al argumento del propio Consejo- que demuestra que los acuerdos no habían sido concluidos de una manera definitiva en el momento de la firma. Pero si leemos el texto de esta cláusula, constatamos la debilidad de esta argumentación. En efecto, ella dice: "bajo reserva de que la Comunidad no se encuentre definitivamente comprometida sino luego de la notificación a la otra Parte Contrayente del cumplimiento de los procedimientos requeridos por el Tratado que instituye la Comunidad Económica Europea y particularmente la consulta de la Asamblea Parlamentaria Europea". Esto parece indicar que esta cláusula reconoce ya un principio de compromiso y que no queda más que concluir definitivamente el acuerdo. Esto se encuentra evidentemente en contradicción con lo que el Consejo sostiene en relación a la ausencia de compromiso en este estadio. Por otra parte, señalaremos en el texto de cada acuerdo - tal como ha sido rubricado por la Comisión- que ya existía un artículo que hacía referencia a los procedimientos de conclusión definitiva. Podemos concluir que la "cláusula de reserva" fue adjuntada solamente por la preocupación del Consejo de dar una satisfacción al Parlamento Europeo. Es muy interesante leer el artículo 75 del acuerdo con Grecia (artículo 31 del acuerdo con Turquía) porque fue redactado antes de que la cuestión de las competencias comunitarias se presentara. Este dice: "el presente Acuerdo será ratificado por los Estados firmantes en conformidad a sus normas constitucionales respectivas, y válidamente concluido, en lo que concierne a la Comunidad, por una decisión del Consejo tomada en conformidad a las disposiciones del Tratado que instituye la Comunidad y notificada a las Partes del Acuerdo. Los instrumentos de ratificación y el acto de notificación de la conclusión, concebida a continuación serán intercambiados en Bruselas". Como podemos observar, este texto reconoce la diferencia existente entre el procedimiento constitucional interno de cada Estado parte del acuerdo, y el procedimiento interno de la Comunidad. Esta diferencia no es claramente reconocida en la argumentación del Consejo. En efecto, en la lógica de su criterio interpretativo, el Consejo pretende asimilar la participación del Parlamento europeo a la aprobación que el Parlamento debe dar a los acuerdos internacionales según el derecho público interno de ciertos países. Según el Consejo de Ministros, la decisión final debe ser asimilada a la ratificación dada por el ejecutivo a estos acuerdos. A este argumento del Consejo, debemos realizar la misma crítica de base que hemos realizado anteriormente, es decir que pretende aislar una disposición del Tratado de su contexto y llegar a una asimilación con los procedimientos del derecho público interno de ciertos países. Tal argumentación no tiene un fundamento jurídico sólido en el texto de la CEE.

De acuerdo a nuestra opinión, por el contrario -y ya lo hemos sostenido en la primera parte del capítulo II-, la conclusión de un acuerdo debe ser considerada como el acto o los actos que expresan el compromiso internacional, y el acto de la firma de un acuerdo constituye un acto de esta fase del compromiso o de conclusión. Cuando el compromiso o la conclusión, se dan por "procedimiento simple", la firma tendrá el efecto de concluir definitivamente el acuerdo; mientras que cuando el compromiso, o la conclusión, se dan por "procedimiento complejo", la firma será solamente el primer acto de esta etapa compleja de conclusión. En adición, nada impide que la firma pueda tener al mismo tiempo el efecto de cerrar las negociaciones por medio de la autentificación del texto, cuando no hay inclusión anterior de una rúbrica. Hemos dicho también que la adopción de un procedimiento de compromiso complejo o simple podría depender también tanto de exigencias prácticas como de disposiciones del derecho público interno de una de las partes o de todas las partes. Pero no existe ninguna norma positiva o costumbre internacional que imponga uno de los dos tipos de procedimientos. Una disposición del derecho público interno que impondría, por ejemplo, un procedimiento complejo de compromiso podría ser la exigencia de una aprobación parlamentaria para ciertos acuerdos internacionales. Una exigencia práctica podría ser la necesidad de darse el tiempo -entre la firma y la conclusión definitiva- de reflexionar acerca de las consecuencias políticas o económicas del acuerdo, y de su influencia sobre la opinión pública nacional o internacional. En cuanto a la Comunidad, hemos concluido en el segundo capítulo que ninguna disposición exigía la adopción de un procedimiento complejo desde el momento en que el procedimiento de decisión interno debía ser concluido antes del primer acto del compromiso. Es decir que nada impide a la Comunidad comprometerse definitivamente por el solo acto de la firma. Si en los acuerdos de asociación con Grecia y Turquía, se ha adoptado un procedimiento complejo de conclusión, es por dos razones fundamentales: a) las disposiciones del derecho constitucional de Grecia y de Turquía; b) la necesidad de someter los acuerdos a la aprobación de los Parlamentos de los seis Estados miembro, que dado el carácter de "acuerdos mixtos" de estos acuerdos de asociación han sido también partes.

En nuestro análisis del capítulo II, hemos distinguido en el artículo 238 la parte de la disposición que hace referencia a la formación interna de la voluntad de comprometerse, de aquella que hace referencia al órgano autorizado para exteriorizar esta voluntad y por tanto a concluir el acuerdo. Hemos situado a la consulta del Parlamento como un acto de la formación interna de la voluntad, y hemos concluido que debía ser efectuada antes de que la firma -primer acto que exterioriza esta voluntad- tuviera lugar. Sin embargo, hemos creído necesario reforzar este argumento a través de la determinación del sentido exacto del término "consulta", y para ello, hemos hecho en la segunda parte del capítulo II un análisis más profundo del mecanismo institucional y del procedimiento de "decision-making" comunitario. Es decir que hemos integrado la disposición del artículo 238 en el contexto de las disposiciones institucionales del Tratado de Roma y ello nos ha permitido afirmar que por su misma naturaleza, la consulta del Parlamento europeo debe ser hecha antes de que una decisión real sea adoptada. Del análisis de la práctica comunitaria efectuado en el capítulo III, resulta claramente que la decisión real de comprometer la Comunidad por un acuerdo de asociación ha sido adoptada por el Consejo de Ministros, en los dos casos, antes del acto de la firma. A causa de la solemnidad de este acto y de la publicidad dada, podemos afirmar que luego de éste no existía ninguna posibilidad práctica de cambiar o de adjuntar ningún elemento importante a los dos acuerdos; quedaba solamente cumplir con las exigencias formales por las cuales estos acuerdos podían devenir definitivos. Por la parte comunitaria, era solamente necesario tener una confirmación de la conclusión por una decisión del Consejo de Ministros. Pero la verdadera decisión comunitaria ya había sido tomada en las reuniones del Consejo anteriores a los actos de firma. Este es el aspecto importante, según nuestra opinión. En efecto, si, de acuerdo con lo que hemos concluido anteriormente, la consulta del Parlamento debe ser un medio para darle una participación efectiva en la formación de la decisión comunitaria de manera de permitirle influenciar a esta decisión, es necesario concluir que esta consulta debe ser efectuada antes de que el Consejo tome la decisión de firmar el acuerdo de asociación. Esta decisión del Consejo constituye el momento de la formación de la voluntad real de la Comunidad de comprometerse. Otra interpretación sería contraria a la naturaleza jurídica de la "consulta", y sobre todo contraria al equilibrio que se encuentra en la base misma del funcionamiento del mecanismo institucional comunitario. La consulta del Parlamento efectuada "a posteriori" del acto de la firma reduce su participación a un acto formal y le impide en la práctica influenciar en la acción comunitaria.

1. Si aceptamos las conclusiones precedentes en cuanto a la interpretación que conviene hacer de las disposiciones del Tratado de Roma que reglamentan el ejercicio del "treaty-making power" comunitario para la conclusión de los acuerdos de asociación previstos por el artículo 238, es necesario entonces determinar cuáles son los efectos jurídicos de la adopción de un procedimiento diferente de aquel que es previsto. Dicho de otro modo, es necesario determinar cuál será la validez de la decisión de concluir el acuerdo, adoptada por el Consejo de Ministros, si el Parlamento europeo no es consultado, o si lo es después de la adopción de lo que hemos denominado la "decisión real".

Hemos dicho que en el procedimiento tripartito de "decision-making" -y tal es el caso del procedimiento del artículo 238- la consulta del Parlamento europeo es un "momento necesario" para la validez formal del acto. Si esta intervención necesaria no se produce, o si se produce de una forma contraria a aquella querida por el Tratado, el acto jurídico que tiene su origen en esta decisión comunitaria tendrá -desde un punto de vista comunitario- un vicio formal. Lo que implica que, a partir de una interpretación estricta del Tratado de Roma, un Estado miembro, el Consejo o la Comisión pueden presentar un recurso a la Corte de Justicia Comunitaria, al aplicar el artículo 173 por la "violación de las formas substanciales". La Corte de Justicia, en su calidad de Corte constitucional de la Comunidad sería entonces requerida por un conflicto de competencias entre las instituciones comunitarias, sobre el cual debería aportar una solución jurídica. Hasta el presente no ha habido ningún precedente en el cual la Corte haya sido requerida sobre un diferendo de esta naturaleza.

Sin embargo, no creemos que esta solución de convocar a la Corte de Justicia por un conflicto de competencias entre el Parlamento y el Consejo de Ministros, y que es sobre todo un "conflicto político", sea el medio más apto para dar una solución efectiva al problema.

En efecto, en el fondo del conflicto de competencias basado sobre la interpretación de una disposición del Tratado, existe una controversia fundamental que incumbe al rol que debe jugar el Parlamento europeo en el proceso de integración de Europa. Esta controversia que hemos analizado en el presente trabajo, ha tenido otras manifestaciones y se presenta prácticamente cada vez que el Parlamento debe ser requerido sobre un tema de importancia política o económica. Controversia cuyo origen se remonta al momento de la creación de la CECA, y que se manifiesta actualmente en la discusión sobre la extensión de los poderes del Parlamento europeo. Controversia, en fin, que se basa en las diferentes concepciones de lo que debe ser la estructura institucional de una Europa Unida, o mejor aún, de lo que debe ser una Europa Unida.

En el estado actual de la integración europea, un conflicto de competencias de esta naturaleza, debe encontrar una solución política. Creemos que el Parlamento europeo debe llegar a un acuerdo con el Consejo de Ministros antes de que otro acuerdo de asociación sea encarado, para determinar de una manera precisa el momento de su participación en el procedimiento interno de la decisión. El Parlamento debería buscar este acuerdo, fuerte de los argumentos jurídicos en su favor y que derivan de una interpretación correcta del Tratado. En el "informe Dehousse" [136] sobre el procedimiento seguido en la conclusión del acuerdo de asociación con Turquía, podemos leer particularmente: "5. la Comisión política, independientemente de la apreciación jurídica y política del problema, se ha cuestionado de qué manera sería posible encontrar una solución satisfactoria a éste último. Ha sido en su opinión que, si las dos partes prueban su buena voluntad, debería ser posible entenderse con el Consejo de Ministros sobre las modalidades de la aplicación del procedimiento de consulta previsto por el artículo 238 del Tratado de la CEE. El Consejo de Ministros y el Parlamento europeo se comprometerían a seguir, para los futuros acuerdos de asociación, el procedimiento convenido. Es evidente que tal acuerdo debería realizarse lo antes posible, en todo caso antes de que surja otra ocasión de aplicar el artículo 238…". La resolución aprobada por el Parlamento permite constatar que la institución reconoce que ésta es la única forma práctica de encontrar una solución al conflicto. Ella dice en efecto que: "I. 4. Encargando a su presidente y a su sección de hacer los trámites apropiados para llegar a un acuerdo con el Consejo de Ministros, lo antes posible, y en todo caso, antes de toda nueva aplicación del artículo 238, sobre los medios de dar al artículo 238 una interpretación común que garantice el carácter eficaz de la consulta del Parlamento".

Sin embargo, es necesario señalar que el informe de Dehousse va aún más lejos. En efecto, en el párrafo 6, este informe expone cuáles podrían ser las bases del acuerdo con el Consejo, y pretende obtener la participación del Parlamento en la negociación misma de los acuerdos de asociación. Este dice: "6. El contenido del nuevo acuerdo debería ser discutido de manera profunda en las conversaciones entre una delegación del Parlamento europeo y los representantes del Consejo de Ministros. Podríamos prever que el Parlamento procede, por iniciativa del Consejo a un debate de orientación antes del inicio de las negociaciones sobre la asociación. Durante el curso de las negociaciones propiamente dichas, convendría mantener contactos aún más estrechos con la Comisión de la CEE que conduce las negociaciones y con el Consejo de Ministros. Este rol sería confiado a las diversas comisiones competentes del Parlamento. Cuando las negociaciones hubiesen dado resultados, el Consejo de Ministros y la Comisión de la CEE podrían proceder a un intercambio de perspectivas confidencial con las comisiones competentes para conocer las primeras reacciones del Parlamento. La consulta seguiría por tanto a toda una serie de contactos que permitirían al Parlamento ejercer el rol que le imparten manifiestamente las disposiciones del artículo 238".

Estimamos sin embargo que este programa que busca dar al Parlamento una participación activa en la negociación misma de un acuerdo de avocación, no está en principio en conformidad con el Tratado de Roma. Una participación del Parlamento en la negociación de un acuerdo de asociación, podría ser solamente el resultado de una modificación del Tratado en vistas de una extensión de los poderes de la institución parlamentaria; o el resultado de una concesión voluntaria de las otras dos instituciones comunitarias que pretendan hacer participar al Parlamento en la negociación.



NOTAS

[124] cf. por ejemplo, SINGH Magendra, "Termination of Membership of Internacional Organization", Stevens & Sons, Londres 1957.

[125] cf. DE VISSCHER Charles, "Problèmes d´interprétation judiciaire en Droit International Public", Pedone, Paris 1963, especialmente ps. 128 y siguientes.

[126] cf. idem, p. 141.

[127] cf. SERENI Angelo Piero, "Le Organissasioni Internasionali", Milán 1959, especialmente cap. IV y VIII.

[128] cf. Corte de Justicia de la CECA. Recueil de Jurisprudence., vol. II 1955-56, Luxemburgo, p. 263.

[139] cf. De VISSCHER Charles, op. cit. P. 155.

[130] cf. MONACO Riccardo, "Les principes d´interprétation suivis par la Cour de Justice des Communautés Européennes", en Mélanges Henry Rolin, 1964, p. 218.

[131] Sobre el tema que hemos analizado hasta aquí en este capítulo, ver también la siguiente bibliografía: sobre el doble carácter jurídico del Tratado de Roma: MONACO Riccardo, "Caratteri Institusionali della Comunitá Economica Europea", en Revista di Diritto Internasionale, vol. XLI (1958), ps. 9 a 50, especialmente ps. 10 y 11, también del mismo autor "Natura ed eficacia dei Regolamenti della Comunitá Europea", en la misma revista, 1961, ps. 393 a 408, especialmente p. 394; ver también del mismo autor, "L´autonomia normativa degli enti internasionali", en Scritti di Diritto Internasionale in onore di Tomaso Perassi, Vol. II, ps. 137 a 168, especialmente ps. 152 y 155 y siguientes; ver también MORELLI Gaetano, "Stati e individui della Organissasioni Internasionali", en Revista di Diritto Internasionale, XL (1957) ps. 3 a 25, y especialmente ps. 21 y siguientes; y las conclusiones citadas del abogado general LAGRANGE Maurice, en el caso 8/55, p. 263. Sobre la interpretación jurídica del Tratado de Roma, además de los estudios ya citados; LAGRANGE Maurice, "L´ordre juridique de la CECA vu à travers la jurisprudente de la Cour de Justice", en Revista de Derecho Público, 1958, ps. 841 a 865; Mc MAHON J. B., "The Court of the European Comunities: Judicial Interpretation and Internacional Organization", BYSIL, XXXVII (1961), ps. 320 a 350, especialmente ps. 323 y 328; y CHEVALLIER Roger-Michel, "Methods and Reasoning of the European Court in its Interpretation of Comunita Law", en Common Market Law Review, vol. 2, nº 1, Junio 1964, ps. 21 y siguientes.

[132] Capítulo III.

[133] Capítulo II.

[134] cf. sobre el funcionamiento real del mecanismo institucional comunitario, el trabajo de LINDBERG Leon, "The Political Dynamics of European Economic Integration", Standford University Press, 1963. Este trabajo se encuentra en la misma línea de investigación iniciada ya por el trabajo de HAAS Ernst, "The Uniting of Europe", The London Institute of World Affaires, nº 42, Stevens & Sons, Londres 1958.

[135] Capítulo II, segunda parte.

[136] cf. op. cit. p. 1-2. (ver nota 118 del capítulo III).



Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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