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  Félix Peña

 Universidad Católica de Louvain | Facultad de Derecho | Año 1965

Participación del Parlamento Europeo en la conclusión de Acuerdos de Asociación

Índice | Introducción | Cap. I | Cap. II | Cap. III | Cap. IV | Conclusión | Bibliografía


CAPÍTULO III


1. REFERENCIA AL PROCEDIMIENTO DE CONCLUSION DEL ACUERDO DE ASOCIACION DE GRAN BRETAÑA CON LA CECA; LA CONVENCION DE ASOCIACION DE LA CEE CON LOS ESTADOS AFRICANOS Y MADAGASCAR; ACUERDOS COMERCIALES DE LA CEE CON IRAN E ISRAEL.

A.
Aunque como lo hemos visto, la Convención de Asociación de Gran Bretaña a la CECA (firmada el 21 de diciembre de 1954) ha tenido una influencia en cuanto a la naturaleza y a los caracteres del régimen de asociación del artículo 238 de la CEE, ella no presenta gran interés en cuanto al procedimiento empleado en su conclusión. En efecto, el procedimiento de conclusión fue basado sobre las disposiciones del párrafo 14 de la Convención sobre las Disposiciones Transitorias, que sostiene: "Desde la entrada en función de la Alta Autoridad, los Estados miembro entablarán negociaciones con los gobiernos de los terceros países, y en particular con el gobierno británico, sobre el conjunto de relaciones económicas y comerciales que conciernen al carbón y al acero entre la Comunidad y estos países. En estas negociaciones, la Alta Autoridad, actuando según las instrucciones deliberadas por el Consejo unánimemente, será el mandatario común de los gobiernos de los Estados miembro. Representantes de los Estados miembros podrán asistir a dichas negociaciones". A partir de esta disposición, por tanto, la Alta Autoridad actúa en tanto que mandatario común de los Estados miembro, y siguiendo las instrucciones deliberadas por el Consejo por unanimidad. La voluntad de los Estados miembro es determinante y la Alta Autoridad se transforma en un simple mandatario de ésta. Como lo afirma Monaco, podemos afirmar que la Alta Autoridad se limita a ser el instrumento técnico mediante el cual son elaboradas las cláusulas del acuerdo [99]. En cuanto a la conclusión de la Convención, si bien el párrafo 14 no prevé la participación de la Alta Autoridad, ésta ha sido decidida desde el momento en que resulta lógico que si la Convención instaura obligaciones válidas no sólo en referencia a los Estados sino también en referencia a la Comunidad, la Alta Autoridad debería necesariamente tomar parte formalmente del compromiso. Así, la Comunidad figura al lado de los Estados miembro y de Gran Bretaña a la cabeza del acuerdo; el artículo 13 de la Convención de Asociación, al establecer las disposiciones sobre la ratificación, las formula de la siguiente manera: "el presente acuerdo será ratificado por el Reino Unido y por los Estados miembros de la Comunidad, conforme a sus normas constitucionales respectivas, y es aceptado por la Alta Autoridad, por el efecto de su firma".

Es necesario realizar dos precisiones en cuanto a este procedimiento. En principio, debido a la estructura institucional de la CECA, en la cual la Asamblea Parlamentaria no tiene más que un poder limitado de control, podemos observar que ninguna participación está prevista para ella en el procedimiento de conclusión. En segundo lugar, conforme al artículo 13 ya citado de la Convención, la Comunidad deviene parte del acuerdo, por el hecho mismo de la firma. Es decir, que el artículo citado establece una diferencia entre el compromiso para los Estados miembro y para Gran Bretaña -que sería definitivo luego de completada la ratificación conforme a sus normas constitucionales-; y el compromiso para la CECA -que deviene definitivo por el solo hecho de la firma del acuerdo.

B.
La nueva Convención de asociación entre la Comunidad Económica Europea y los Estados africanos y Madagascar asociados, ha sido negociada a nivel ministerial entre el Consejo de Ministros y los representantes de los Estados africanos, y con la participación de la Comisión. El acuerdo ha sido rubricado en Bruselas el 20 de diciembre de 1962, y solemnemente firmado el 20 de julio de 1963 en Yaunde (Camerún). El acuerdo ha sido sometido al Parlamento europeo en su sesión plenaria del 16 de septiembre de 1963, en la cual extiende un dictamen favorable y "aprueba el texto de la Convención de Asociación y de los documentos anexados". Seguidamente a este dictamen, el Consejo aplicando el artículo 56, inciso 1, de la Convención, durante su sesión del 4 y 5 de noviembre de 1963, toma la decisión de concluir la Convención y encarga a su Presidente la notificación de esta decisión, conforme al artículo 56 citado. Luego de completado el procedimiento de ratificación por los países participantes, la Convención entra en vigor el 1 de junio de 1964. En grandes líneas, las diferentes fases del procedimiento empleado para la conclusión de esta Convención que reemplaza a las disposiciones sobre la asociación de los países de ultramar de la IV Parte del Tratado de Roma.

De los diferentes problemas jurídicos que han suscitado la elaboración y la conclusión de esta Convención, vamos a mencionar solamente aquel acerca de la determinación de las bases jurídicas del nuevo régimen. En efecto, por el hecho del acceso a la independencia de la mayor parte de los antiguos territorios mencionados por el anexo IV del Tratado, el problema consiste en saber si el nuevo régimen de asociación estará basado sobre el segundo inciso del artículo 136 o sobre el artículo 238. El Parlamento europeo ha sostenido que si bien se encuentra basada sobre las disposiciones de la IV Parte del Tratado, la nueva Convención debería ser concluida conforme al procedimiento del artículo 238, y al solicitar esto, ha reafirmado su derecho a ser consultado antes de la firma de esta Convención.

En realidad, el procedimiento empleado es similar en su fase de conclusión a aquel que veremos seguidamente empleado para la conclusión de los acuerdos de asociación con Grecia y Turquía. El Parlamento europeo ha sido consultado solamente luego del acto de la firma [100].

C.
Debemos asimismo, hacer una breve referencia a los dos acuerdos comerciales concluidos por la CEE en virtud de los artículos 111 y 114 de la CEE. Uno de ellos ha sido concluido con Irán, y el otro con el Estado de Israel. En los dos casos, el procedimiento empleado ha sido el mismo. Este ha comprendido dos fases, la primera, la negociación concluye por la inserción de una rúbrica; y la segunda, la conclusión del acuerdo por la firma (compromiso por procedimiento simple). Aunque el Tratado no prevé la participación del Parlamento europeo en este procedimiento, éste ha sido considerado a partir de un informe presentado por van der Goers van Naters, que busca justificar jurídicamente el derecho de la institución a ser consultada sobre la conclusión de estos acuerdos. Aunque los argumentos que defienden esta tesis ameritan un estudio especial, debemos limitarnos aquí al análisis de nuestro objeto de estudio [101].

2. PROCESO SEGUIDO EN LA CONCLUSION DE ACUERDOS DE ASOCIACION ENTRE LA CEE, GRECIA Y TURQUIA.

Hasta el presente, la Comunidad Económica Europea ha concluido dos acuerdos de asociación en el marco del artículo 238: uno con Grecia y el otro con Turquía. Examinaremos ahora, el procedimiento aplicado a la conclusión de estos acuerdos, y los principales problemas suscitados por la participación de cada institución comunitaria en la formación de la decisión de concluir dichos acuerdos.

A.
En los dos casos, es necesario primeramente distinguir una fase preparatoria, que comienza con la solicitud de asociación presentada por el tercer Estado, fase que concluye con la decisión del Consejo de Ministros de autorizar a la Comisión a entablar las negociaciones. El gobierno griego, en una carta dirigida al presidente de la Comisión de la CEE, el 8 de julio de 1959, solicita la asociación de Grecia a la Comunidad. El 31 de julio de 1959, el gobierno turco solicita también la apertura de las negociaciones tendientes a la asociación de Turquía a la CEE. En los dos casos, el Consejo de Ministros toma en cuenta dichas demandas y encarga a la Comisión entablar conversaciones exploratorias con los respectivos gobiernos (el 25 de julio con Grecia; y el 11 de septiembre de 1959 con Turquía). Las dos partes se reúnen inmediatamente y esta primera fase finaliza con la decisión del Consejo, que considera a los portavoces como claves y autoriza a la Comisión a abordar las negociaciones propiamente dichas (el 23 de noviembre de 1959 con Grecia; y el 11 de mayo de 1960 con Turquía).

A partir de ese momento, se ingresa en la fase de negociación. Estas son conducidas en nombre de la Comunidad por la Comisión, que trabaja en colaboración estrecha con el Consejo de Ministros, al que rinde cuentas mes a mes de los resultados alcanzados. El Consejo elabora las directivas sobre las cuales la Comisión negocia. Antes de abordar la fase final, los negociadores realizan proposiciones concretas bajo la forma de "esquemas de acuerdo". En el caso del acuerdo con Grecia, las negociaciones culminan el 17 de febrero de 1961 con la redacción del texto del acuerdo y su puesta en forma jurídica [102]. Las negociaciones con Turquía, por el contrario, sufren una larga interrupción dada la situación política interna de este país durante el año 1960. Ellas culminan, finalmente, a fines de 1962.

En los dos casos, el texto final del acuerdo es autentificado por la inclusión de una rúbrica por parte de los negociadores. El texto del acuerdo de asociación con Grecia es rubricado en Bruselas el 30 de marzo de 1961. Es sumamente interesante consultar el texto del comunicado publicado en esta ocasión. En efecto, éste sostiene: "las negociaciones que se mantenían después de un poco más de un año entre la Comisión de la Comunidad Económica Europea y el gobierno griego, en vistas de la asociación al Mercado Común, vienen de ser concluidas … el jueves 30 de marzo, en la sede de la Comisión en Bruselas … (siguen los nombres de los negociadores) … han firmado el proyecto del acuerdo". Seguidamente, este comunicado señala que el acuerdo prevé la asociación de Grecia a la CEE en vistas de permitirle devenir ulteriormente miembro de la Comunidad; este comunicado explica también cuáles son las condiciones y modalidades del acuerdo. Finalmente, concluye: "procedimientos ulteriores deben aún ser seguidos antes de que el tratado entre en vigencia. Por parte de Grecia, debe ser aprobado por el gobierno real de Grecia y ratificado luego por el Parlamento griego. Por parte de la Comunidad, debe ser objeto de un dictamen de la Asamblea Parlamentaria Europea, de una decisión definitiva por parte del Consejo de Ministros y, ulteriormente, de una ratificación por los seis Parlamentos de los Estados miembro, en razón de lo que el Acuerdo comporta independientemente de las obligaciones de la Comunidad, de los compromisos que incumben individualmente a los Estados miembro. Las dos delegaciones se han vivamente alegrado por el feliz resultado de sus esfuerzos. Ellas han expresado con esperanza que los procedimientos ulteriores puedan ser llevados a término en los próximos meses y que en consecuencia el acuerdo de Asociación pueda rápidamente entrar en vigencia" [103]. Volveremos a este comunicado más adelante. En cuanto al acuerdo de asociación con Turquía, es rubricado por los negociadores en Bruselas el 25 de junio de 1963 [104].

El Consejo de Ministros examina el proyecto del acuerdo de asociación con Grecia, ya rubricado por la Comisión, durante sus sesiones de mayo de 1961 (2, 3 y 19 de mayo de 1961). Se trataba, sobre todo, de "definir los artículos y protocolos a propósito de los cuales deberían intervenir las declaraciones interpretativas y otras precisiones" [105]. Resulta claramente del debate parlamentario sobre el procedimiento empleado en ocasión de este acuerdo de asociación, que no hay ninguna modificación al texto del tratado durante esta fase [106]. Durante su 48ª sesión, el 12 de junio de 1961, el Consejo decide aprobar el texto del proyecto de acuerdo, como los documentos que le son anexados. Decide, particularmente, a) proponer a los Estados miembro y a Grecia de proceder, bajo reserva de completar los procedimientos previstos para asegurar la validez del compromiso definitivo de cada parte y precisamente del dictamen de la Asamblea Parlamentaria Europea, a la firma del Acuerdo sin retrasos; y b) transmitir por dictamen a la Asamblea Parlamentaria Europea, desde su firma, los textos del Acuerdo y del conjunto de los documentos que se le adjuntan [107]. Finalmente, el acuerdo de asociación es firmado en Atenas el 9 de julio de 1961. Es necesario subrayar la solemnidad del acto de la firma, y la enorme repercusión pública que tuvo. El acuerdo de asociación con Turquía fue firmado a continuación del procedimiento de aprobación por el Consejo, en Ankara el 12 de septiembre de 1963. Se trató también del acto más solemne de todo el procedimiento de conclusión.

La fase del compromiso definitivo de las partes comienza luego de la firma de los acuerdos. El Parlamento europeo expide su dictamen en el primer caso durante la sesión del 18 y 19 de septiembre de 1961, y en el segundo caso el 25 de noviembre de 1963. Analizaremos en detalle este aspecto del procedimiento interno.

Teniendo en cuenta el dictamen favorable del Parlamento europeo, el Consejo de Ministros en su 52ª sesión (25-26-27 de septiembre de 1961), procede en nombre de la Comunidad, a concluir definitivamente el acuerdo de asociación con Grecia [108]. Mientras que la conclusión definitiva del acuerdo con Turquía tiene lugar durante la 119ª sesión del Consejo (del 16 al 23 de diciembre de 1963) [109].

El 24 de agosto de 1962, tiene lugar en Bruselas el intercambio de instrumentos de ratificación y el acto de notificación de la conclusión definitiva del acuerdo con Grecia. Este entra en vigencia el 1º de noviembre de 1962, según las disposiciones del artículo 76 del Acuerdo [110]. El acuerdo con Turquía entra en vigencia el 1º de diciembre de 1964 (artículo 32 del Acuerdo) [111].

¿Qué conclusiones podemos extraer de este análisis de los hechos? Una primera precisión es que el procedimiento ha sido el mismo en los dos casos. La Comisión ha negociado sobre la base de la autorización del Consejo, y dentro de los límites asignados por éste. El Consejo ha también fijado las líneas generales de acuerdo a las cuales las negociaciones debían ser conducidas. En esta fase del procedimiento, el mecanismo institucional interno ha funcionado normalmente. Este hecho ha sido señalado por el principal responsable de la negociación, encargado del Grupo de Relaciones exteriores de la Comisión, Rey, al cabo del debate del Parlamento europeo [112]. En los dos casos, el acuerdo ha sido rubricado por los mismos negociadores, que han interpretado este acto como fijando definitivamente el texto del acuerdo. Luego de la inserción de la rúbrica, ninguna modificación fue introducida al texto firmado, y es entonces cuando se preparan las declaraciones y los protocolos. Antes de firmar, el Consejo de Ministros estudia y analiza el acuerdo y toma la decisión de firmarlo. Los acuerdos son firmados por el Presidente del Consejo en nombre del Consejo de Ministros. Luego de la firma, el Parlamento es consultado, y una vez que éste da su opinión, el Consejo toma la decisión de concluir definitivamente el acuerdo. Sin embargo, entre la primera y la segunda decisión del Consejo, nada es adjuntado a los textos de los acuerdos. El verdadero estudio de su contenido y de todas las condiciones en las cuales la Comunidad va a comprometerse, es culminado antes de la firma.

Este procedimiento que acabamos de analizar, no ha sido admitido por el Parlamento europeo. En efecto, el Parlamento ha sostenido que la aplicación correcta del artículo 238, exigía la solicitud de consulta del Parlamento, luego de la fijación del texto del acuerdo y antes de la firma del mismo. Mientras que el Consejo ha estimado correcto firmar en principio y luego consultar al Parlamento europeo. Creemos necesario, antes de ingresar en el análisis de fondo de este conflicto de competencias y de una interpretación diferente del artículo 238, recordar los diversos antecedentes de éste.

B.
Posteriormente a su reunión del 9 de mayo de 1961, la comisión temporaria especial del Parlamento europeo para la asociación de Grecia a la CEE, transmite a Spaak -presidente en ejercicio del Consejo- una moción interna votada unánimemente, por la cual solicita la consulta del Parlamento europeo, antes de la firma del acuerdo. Esta recuerda que la "no observancia de dicho procedimiento podría poner en cuestión la validez del tratado de asociación" [113]. Una delegación del Parlamento es recibida el 17 de mayo por el Presidente del Consejo, al que expone la posición del Parlamento. Luego de haber analizado las preocupaciones y reservas formuladas por la Comisión temporaria, el Consejo de Ministros en su sesión del 19 de mayo, fija su criterio en una carta remitida por su Presidente al Presidente de la Asamblea [114]. Esta carta es examinada por la Comisión parlamentaria durante su reunión del 26 de mayo de 1961 en Turín; luego de este examen la Comisión parlamentaria reafirma su posición y la comunica al Presidente de la Asamblea, que la transmite por carta el mismo día al Presidente del Consejo. Sin embargo, el Consejo decide firmar el acuerdo de asociación, y sólo después de la firma, el 13 de julio, solicita el dictamen de la Asamblea. Esta analiza el procedimiento de conclusión en su sesión del 18 y 19 de septiembre de 1961, sobre la base del informe presentado por Battista en nombre de la Comisión temporaria. En el curso de este debate, además de Battista que presenta el informe, la Asamblea escucha la exposición de Müller-Armack que en tanto que representante del Consejo de Ministros, justifica la tesis de esta institución. Luego de la reunión, la Asamblea da un dictamen favorable al acuerdo, y aprueba una resolución a través de la cual ella afirma que: "habiendo examinado el procedimiento adoptado por el Consejo de Ministros para la conclusión del acuerdo de asociación del reino de Grecia a la CEE; reafirma que ella permanece ligada a la conclusión definitiva de este acuerdo y a su entrada en vigencia lo antes posible; constata que la consulta solicitada a la Asamblea sobre la base del artículo 238 del tratado de Roma habría conservado todo su sentido y todo su interés en la medida en que ella hubiera intervenido antes de la firma del acuerdo por el Consejo de Ministros; se erige, en consecuencia, en contra de dicha violación del tratado y no espera ser dejada de lado, en el futuro, en una situación parecida: sino que se reserva desde ahora su completa libertad de acción" [115]. Durante el acuerdo de asociación con Turquía, y puesto que el Consejo aplica el mismo criterio que en el caso de Grecia, el Parlamento europeo aprueba una resolución en la cual dice, al referirse al procedimiento de conclusión, que él "lamenta que en detrimento de las disposiciones del artículo 238 del tratado que instituye la CEE, el Consejo de Ministros no haya consultado al Parlamento europeo sino luego de la firma del acuerdo; constata que así, una vez más, el dictamen del Parlamento pierde toda eficacia, puesto que éste no podrá prácticamente influenciar sobre el resultado de las negociaciones; declara que él no se encuentra dispuesto a aceptar este procedimiento para los futuros acuerdos de asociación y esto, a pesar de las consecuencias lamentables que podría acarrear, para la otra parte tal acuerdo, la eventualidad de una larga controversia de orden institucional; encarga a su presidente y a su sección realizar los trámites apropiados para llegar a un acuerdo con el Consejo de Ministros, lo antes posible y, en todo caso, antes de toda nueva aplicación del artículo 238, sobre los medios para dar al artículo 238 una interpretación común que garantice el carácter eficaz de la consulta del Parlamento" [116].

3. ARGUMENTOS DE LAS INSTITUCIONES COMUNITARIAS EN EL CONFLICTO DE COMPETENCIAS ANALIZADO.

A. Argumento del Parlamento europeo

La tesis del Parlamento europeo está basada sobre dos argumentos esenciales, en principio considera a la consulta como un acto interno y necesario del proceso de formación de la voluntad comunitaria. Seguidamente, estima que a partir del acto de la firma del acuerdo, ya existe un principio de compromiso internacional de la Comunidad; pero lamenta sobre todo que antes de la firma, el Consejo de Ministros ya haya tomado una decisión que no se encuentra en adelante sujeta a modificaciones en la práctica. Para el Parlamento, el término "consulta" empleado en el artículo 238 se refiere a un procedimiento que se desarrolla en el marco de la estructura institucional de la Comunidad. La consulta es un acto necesario en el procedimiento de formación de la decisión comunitaria. Todo acto comunitario es, en efecto, un acto complejo, es decir, "un acto por la determinación del cual deben concurrir las voluntades de los diversos órganos". El dictamen del Parlamento se dirige al Consejo, y éste "está obligado a tenerlo en cuenta en el momento en el que define su voluntad de dar nacimiento a un acto jurídico que comprometa a la Comunidad". Lógicamente, si el dictamen debe tener influencia sobre la voluntad del Consejo y debe concurrir a su determinación, debe ser anterior. "La característica de la consulta, para que tenga valor, es la de ser anterior, dicho de otra manera la de intervenir antes de la decisión misma, puesto que la consulta no puede influir sobre la decisión, contribuyendo solamente a determinarla".

El dictamen del Parlamento, por tanto, tiene el carácter de un consejo, y un consejo no tiene "utilidad sino contribuye a la formación de un acto; sin lo cual, no tiene ningún valor…" [117]. En adición, no hay ninguna razón para distinguir los diferentes casos en los que el Tratado de la CEE prevé la participación del Parlamento en la formación del acto comunitario. Ninguna disposición del tratado permite, en efecto, interpretar la consulta del artículo 238, de una manera diferente a aquella de los otros artículos en los que la consulta del Parlamento está prevista. "Evidentemente, aunque se trate en el caso del artículo 238 de un campo de actividad especial de las Comunidades europeas en el cual están interesadas las actividades de los terceros Estados, no parece posible sostener la tesis de que el tratado recurre a la misma expresión, "luego de consultar a la Asamblea" para indicar los modos de intervención diferentes del Parlamento en el proceso de formación de un acto comunitario, según el cual se encuentra concernida exclusivamente la Comunidad o, además de ella, igualmente la voluntad de los Estados". Si la consulta es considerada como un momento de la formación interna del acto comunitario, no puede ser asimilada a la "aprobación" de los tratados internacionales por los Parlamentos nacionales. "Las dos funciones, por una parte la ratificación y por la otra la consulta, son actos netamente distintos tanto en el plano lógico como en el jurídico". En efecto, la ratificación o más propiamente, la aprobación por los Parlamentos nacionales, interviene al término del procedimiento de formación del tratado. Se refiere al tratado ya formado, y culmina con la aceptación o el rechazo de éste, considerado en bloque. La diferencia está justificada por la naturaleza de la estructura institucional comunitaria que es esencialmente diferente de aquella de los Estados. Si aceptamos el conjunto de esta argumentación del Parlamento, es evidente que la clave de su interpretación está dada por la determinación del momento en el que la decisión comunitaria se forma; es decir, en el momento en el que el Consejo toma la decisión de comprometer a la Comunidad [118].

Llegamos ahora, al segundo argumento. Para el Parlamento, un tratado debe ser considerado como concluido cuando ha pasado por las dos fases siguientes: la primera fase, comienza por la "negociación" y culmina por la inserción de la rúbrica. La segunda fase, comienza por la "firma del poder ejecutivo" (estipulación) y se termina con el intercambio y el depósito de los "instrumentos de ratificación". Este procedimiento "clásico", es justificado por la estructura institucional de los Estados, pero no es necesariamente aplicable a la Comunidad. De su aplicación se deriva, sin embargo, el hecho de una doble intervención del Consejo de Ministros: "una primera vez, habiendo sido firmado el acuerdo…y una segunda vez para decidir la anulación o el mantenimiento de la reserva insertada en este acuerdo" (del informe Battista). Por este procedimiento, la Asamblea interviene, en realidad, una vez que la decisión formal ha sido tomada y es conocida fuera de la Comunidad. En adición, aunque teóricamente sujeta a modificaciones, esta decisión no lo está en la práctica. Para el Parlamento, el término "conclusión" del artículo 238 se refiere al proceso de formación del acto al interior de la Comunidad. Esto quiere decir que en lo que concierne a la Comunidad "la conclusión del acuerdo interviene por consecuencia por el efecto de la decisión del Consejo de Ministros, decisión que debe ser precedida por el dictamen de la Asamblea". En la práctica, la decisión ha sido tomada por el Consejo de Ministros antes de la firma. Y es lo que importa para determinar el momento de la intervención del Parlamento.

La argumentación del Parlamento es completada por consideraciones de orden político, tales como la necesidad de una participación activa de la Asamblea en las decisiones comunitarias. Y precisamente, el dictamen que el Parlamento puede expresar representa el único medio del cual dispone para participar en los actos políticos comunitarios. La interpretación dada por el Consejo de Ministros del artículo 238 reduce "los poderes y el prestigio de la Asamblea Parlamentaria" e impide en el plano político, el mantenimiento del "equilibrio necesario entre las diversas instituciones de la Comunidad".El informe de Dehousse arriba a la conclusión de que todo este problema es esencial porque afecta al carácter democrático de la Comunidad" [119].

B. Argumentación del Consejo de Ministros

La argumentación del Consejo de Ministros se basa fundamentalmente sobre su criterio de interpretación de los artículos 228 y 238 de la CEE. Para el Consejo, en efecto, los artículos que fijan el procedimiento de conclusión de los acuerdos internacionales deben ser interpretados conforme a los principios del derecho internacional clásico. Lo que quiere decir que se deben aislar estos artículos del resto del texto comunitario e interpretarlos de una manera particular. Los artículos que reglamentan los actos internacionales de la Comunidad, no son susceptibles -según el Consejo- de una interpretación similar a aquella de los artículos que reglamentan la formación de los actos comunitarios internos. La distinción se encuentra justificada por la naturaleza de los dos tipos de actos. Para el Consejo, "no es verdaderamente posible pretender que no haya ninguna diferencia entre un acuerdo internacional y un acto de carácter interno de la Comunidad y, por tanto, entre los procedimientos según los cuales son elaborados. Un acuerdo internacional es un acto bilateral; dado este carácter bilateral, las normas de formación de un acto interno a la Comunidad no pueden aplicarse" [120].

A partir de este criterio de interpretación de los artículos 228 y 238 de la CEE -criterio que Dehousse califica de "tradicionalista" en oposición a una interpretación "comunitaria"- el Consejo de Ministros justifica jurídicamente todo el procedimiento empleado para los acuerdos de asociación con Grecia y Turquía. La primera fase de éste es la firma del acuerdo por un plenipotenciario de la Comunidad. ¿Cuál es el efecto jurídico de esta firma? Ella "tiene como único fin y efecto cerrar las negociaciones y firmar el texto sobre el cual el procedimiento de conclusión del acuerdo deberá comprometerse" [121]. La base de la interpretación realizada por el Consejo se encuentra precisamente en no considerar al acto de la firma, como un principio de compromiso de la Comunidad. Esto está claramente subrayado por Müller-Armack cuando afirma que "el sentido del acto de la firma consiste no en asumir compromisos en nombre de la Comunidad, sino, como lo decía anteriormente, en fijar el texto del tratado y, por lo mismo, su contenido. Aquellos en nombre de los cuales la firma es incluida se comprometen además a implementar este procedimiento de conclusión del tratado, sin garantizar el tema, puesto que éste no depende únicamente de la voluntad del firmante, por ejemplo mientras que la aprobación del Parlamento es requerida". En adición, los acuerdos de asociación han sido firmados con una reserva: la reserva de completar los procedimientos prescriptos por el Tratado de Roma y particularmente de la consulta de la Asamblea Parlamentaria europea. Para el Consejo esta reserva tiene el mismo efecto que una reserva de ratificación en los acuerdos internacionales. La segunda fase, es aquella de la consulta de la Asamblea. Esta consulta deber ser asimilada a la participación de los Parlamentos nacionales en el procedimiento de elaboración de los actos internacionales, es decir, al poder de aprobación de los tratados ya firmados. La tercera fase, es aquella de la conclusión del acuerdo, estima el Consejo de Ministros. Ella corresponde a la ratificación de los acuerdos internacionales de tipo clásico en los cuales el poder pertenece al jefe de Estado. El acuerdo final es concluido válidamente luego del intercambio de los instrumentos de ratificación. "Del mismo modo en que el jefe de Estado no establece los instrumentos de ratificación sino después de la aprobación del Parlamento, cuando esto sea necesario, el Consejo no debe, en el procedimiento fijado por la Comunidad, tomar una decisión sobre la conclusión del tratado sino después de haber consultado a la Asamblea, teniendo en cuenta su dictamen y…ha tenido debidamente en cuenta" [122].

En definitiva, no es del todo exacto -para el Consejo- que los acuerdos hayan sido concluidos antes de la consulta de la Asamblea. Por el contrario, el deseo del Consejo de Ministros en la aplicación del procedimiento de conclusión ha sido siempre respetar la letra del texto y el espíritu del Tratado. Más precisamente en este caso, el deseo ha sido el de respetar la integridad de las competencias que el artículo 238 del tratado que instituye a la CEE confiere a la Asamblea. Müller-Armack en el debate parlamentario subraya particularmente que el procedimiento elegido es el que corresponde mejor a la realidad y al rol de la Asamblea". Este asimila el rol de la Asamblea al rol de los Parlamentos nacionales en el derecho interno de los Estados miembro.

Es precisamente sobre estas dos bases de la argumentación del Consejo de Ministros, -a) la interpretación según el derecho internacional clásico que los artículos que fijan el procedimiento de conclusión, y por tanto, la asimilación del rol de la Asamblea Parlamentaria al rol de los Parlamentos nacionales; y b) el hecho de considerar a la firma como un acto de conclusión de las negociaciones y no como un acto de conclusión del acuerdo-, que se produce la divergencia entre el Consejo, y el Parlamento europeo que se inclina por una interpretación comunitaria del procedimiento de conclusión y que considera a la firma como el acto mismo de la conclusión del acuerdo.

C. Posición de la Comisión de la CEE

En este conflicto de competencias, es la posición de la Comisión la más significativa de cada una de las instituciones.

Es una posición de hecho, adoptada antes de la existencia misma de una discusión entre las otras dos instituciones. En efecto, resulta del comunicado ya citado y publicado en ocasión de la inserción de la rúbrica del acuerdo de asociación con Grecia, que la Comisión entiende a la fase de negociación como final, y ya habla de la necesidad de comprometer una nueva fase, aquella de la conclusión. Recordemos que ella dice particularmente, al referirse al procedimiento a seguir después de la rúbrica que..."por parte de la Comunidad, debe ser objeto de un dictamen de la Asamblea Parlamentaria europea, de una decisión definitiva por parte del Consejo de Ministros…". La posición de la Comisión parece ser más clara aún en las afirmaciones hechas por Rey en ocasión del debate parlamentario. En efecto, afirma, "que en el momento en el que el problema se presentó a nosotros por primera vez, es decir, al día siguiente de la firma del acuerdo entre nuestras dos delegaciones, el 31 de marzo, nuestra Comisión sin ninguna duda, creyó que entonces la Asamblea debía ser convocada, según un procedimiento que había sido, yo creo, regularmente seguido en los actos de esta naturaleza, cuando el tratado preveía la consulta de la Asamblea". Es decir, que la Comisión no había pensado nunca que una interpretación distinta a la "comunitaria" pudiera ser hecha del artículo 238. Y continua: "he solicitado al Presidente en ejercicio en la época, el Ministro Wigny, al día siguiente de la firma del acuerdo. Le solicité a los representantes permanentes, el 13 de abril, mientras que por primera vez, al día siguiente de Pascuas, me reuní con ellos para examinar la situación resultante del fin de nuestras negociaciones. El Presidente, el profesor Hallstein y yo mismo, lo solicitamos al Consejo. Uds. Conocen, las razones por las cuales el Consejo no ha estimado correcto seguir este dictamen. No tengo más comentarios que hacer por el momento" [123]. Una vez, su posición claramente determinada, la Comisión ha rechazado -con razón- entre un debate jurídico y político, que le era extraño y que oponía a dos instituciones.

En el capítulo IV, tendremos la ocasión de comentar el conjunto de los argumentos que acabamos de exponer.



NOTAS

[99] cf. MONACO Riccardo, "Les Rélations Extérieures de la CECA", en Anuario Europeo, IV, 1958, p. 83. Ver también nota 8 del Cap. I.

[100] cf. Boletín CEE, nº 2/1963, ps. 20 y siguientes; nº 9/10/1963, ps. 7 y siguientes; nº 11/1963, ps. 43 y siguientes; nº 12/1963, p. 44; Parlamento europeo, Documentos de las sesiones, nº 77 y 91, 1962-63, informe de Fernand Dehousse sobre "la interpretación del artículo 136 del tratado que instituye a la CEE y a los poderes del Parlamento europeo en materia de renovación de la convención de aplicación prevista por el citado artículo".

[101] cf. Boletín CEE, nº 11/1963, sobre la firma del 14 de octubre de 1963 en Bruselas del acuerdo comercial entre la CEE e Irán (p. 10), nº 7/1964, sobre la firma del 4 de junio de 1964 en Bruselas del acuerdo comercial entre la CEE y el Estado de Israel (ps. 14 a 17); Parlamento Europeo, Documentos de las sesiones, documento nº 119, informe presentado por van der Goers van Naters, sobre "las modalidades de la participación del P. E. en el procedimiento de conclusión de los acuerdos comerciales".

[102] cf. CEE. Comisión. "Bulletin de la CEE", nº 4, 1961.

[103] cf. CEE. Comisión. Boletín de la CEE, nº 4, 1961, ps. 27 y 28.

[104] cf. idem, nº 3, 1963.

[105] cf. idem, nº 5, 1961, ps. 23 y 52.

[106] cf. A.P.E. Debates. Resúmenes in-extenso de las sesiones, II/63, nº 44. Sesión 1961-62, del 18 al 19 de septiembre de 1961, ps. 53 a 54. Especialmente la intervención de Eryasig y la respuesta de Müller-Armack.

[107] cf. Boletín de la CEE, nº 6, 1961, ps. 7-8.

[108] cf. idem, nº 12, 1961.

[109] cf. idem, nº 2, 1964.

[110] cf. idem, nº 12, 1962.

[111] cf. idem, nº 1, 1965.

[112] cf. A.P.E., op. cit., ps. 22 a 24.

[113] cf. A.P.E. "Document de Séance", nº 61, 1961-62, anexo I.

[114] cf. idem, anexo II.

[115] cf. Parlamento europeo. Annuaire-Manuel du Parlement Européen, 1961-62, Luxemburgo 1962.

[116] cf. Parlamento europeo. idem, 1963-64, Luxemburgo 1964.

[117] cf. A.P.E., op. cit. en la nota 8, intervención del informante Battista, ps. 10 a 12.

[118] cf. por el conjunto de la argumentación del Parlamento europeo hasta aquí citado: A.P.E., op. cit. (nota 8), ps. 10 a 12; ps. 36-37; 40-42; y 52 a 24. También los informes de Battista, op. cit. (nota 14); y el informe de Dehousse en el documento nº 94, 1963-64.

[119] cf. informe Dehousse ya citado, p.l.

[120] cf. para el conjunto de la argumentación del Consejo, sobre todo la intervención de Müller-Armack en el debate de la Asamblea Parlamentaria, op. cit. ps. 25 a 29; 50-52 y 53.

[121] cf. carta del 9 de mayo de 1961, ya citada.

[122] cf. intervención de Müller-Armack, citado, p. 27.

[123] cf. intervención de Rey, citado, ps. 22 a 24.



Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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