ENSAYO DE UNA INTERPRETACION DEL PROCEDIMIENTO ESTABLECIDO
EN EL TRATADO DE ROMA PARA LA CONCLUSION DE LOS ACUERDOS DE ASOCIACION.
CONTRIBUCIONES A UNA SOLUCION JURIDICA Y POLITICA DEL CONFLICTO
DE COMPETENCIAS ENTRE EL PARLAMENTO EUROPEO Y EL CONSEJO DE MINISTROS.
1. Dos preguntas fundamentales pueden ser planteadas a continuación
del análisis que hemos realizado en los capítulos II y
III. En cuanto a la primera, se trata de determinar si el artículo
238 -en tanto que fija el procedimiento interno de formación
de la decisión de concluir los acuerdos de asociación-,
debe ser asimilado al procedimiento complejo y tripartito de decisión
comunitaria, o si por el contrario, debe ser considerado como estableciendo
un procedimiento especial. En esta última eventualidad, el artículo
238 podría ser asimilado a aquel que ha sido llamado el "procedimiento
clásico del derecho internacional" para la conclusión
de los acuerdos internacionales, en el cual el Parlamento europeo debe
jugar un rol similar a aquel reservado al Parlamento en el derecho público
interno de los seis Estados miembro. El segundo interrogante, consiste
en determinar en qué momento del procedimiento debe producirse
la participación del Parlamento europeo -cualquiera que ésta
sea- en la conclusión de los acuerdos de asociación.
En este capítulo, nos proponemos brindar una respuesta a estos
interrogantes, basada sobre los argumentos jurídicos, pero teniendo
en cuenta el contexto político en el cual las disposiciones analizadas
deben aplicarse. Esperamos, así, aportar una contribución
a la interpretación del procedimiento de conclusión de
los acuerdos de asociación a través de un estudio objetivo
de la participación del Parlamento europeo. Lo que nos permitirá
-a partir de esta interpretación del texto- expresar una opinión
sobre las posibles soluciones en la práctica, del conflicto de
competencias que hemos señalado en el capítulo III.
A.
El análisis de la primera pregunta exige en principio, ciertas
aclaraciones sobre los métodos de interpretación de un
texto jurídico de la naturaleza del Tratado de Roma. En esta
materia, deberemos tener en cuenta los criterios expresados por la Corte
de Justicia de las Comunidades.
Toda interpretación jurídica implica el uso de métodos
aptos para determinar el verdadero sentido de la disposición
normativa sometida a interpretación. Estos métodos varían
en relación a la naturaleza jurídica del texto examinado.
Una primera distinción debe ser hecha según se trate de
una disposición o de un conjunto de disposiciones pertenecientes
al orden jurídico interno o al orden jurídico internacional.
Incluso en el derecho internacional, es necesario distinguir entre los
tratados clásicos u ordinarios (también llamados tratados-contratos)
y aquellos que establecen normas de conducta comunes a las partes firmantes,
los tratados normativos (también llamados tratados-leyes o "law-making
treaties"). En esta última categoría -considerada
por algunos autores como una categoría independiente [124] -
se sitúan los tratados que se encuentran en el origen de las
organizaciones internacionales y aquellos que se encuentran en el origen
de un proceso de integración. La doctrina y la jurisprudencia
internacionales han reconocido la necesidad de adaptar los métodos
de interpretación diferentes a cada una de estas categorías
de textos jurídicos [125].
¿Cuál es la característica esencial de un tratado
que crea una organización internacional? Aquella de ser al mismo
tiempo un tratado internacional y la carta constitucional de la organización
por una parte, por su forma y por el hecho de ser el producto de la
voluntad soberana de los sujetos del orden jurídico internacional,
una convención del derecho de gentes y, por otra parte, es también
la carta de la organización, en la cual están fijadas
las bases fundamentales de su acción y reglamentadas todos los
aspectos institucionales de los órganos. En otras palabras, como
tratado internacional, estos textos son la expresión de una asociación
voluntaria de intereses entre Estados soberanos; son la estipulación
escrita de la creación de derechos y obligaciones comunes a las
partes firmantes. Como carta constitucional, estos textos fijan las
bases y los límites de la acción común; crean el
aparato institucional que deberá interpretar y dirigir a la voluntad
de las partes asociadas en vistas de la realización de los fines
comunes; distribuyen las competencias a los órganos creados y
fijan los poderes necesarios para el cumplimiento de sus tareas. Tales
tratados exigen métodos de interpretación propios a su
naturaleza y a sus fines. Incluso en su carácter de instrumentos
constitucionales "no podrían serles aplicadas con todo el
rigor las normas corrientes de la exégesis de los textos sin
correr el riesgo de comprometer al esfuerzo creador sostenido que exige
su implementación o de desagregar las solidaridades que les han
dado nacimiento" [126]. De todo tratado de una organización
internacional que pertenezca al orden jurídico internacional
se desprende, en adición, un orden jurídico interno a
la organización, cuya autonomía y grado de importancia
dependen de la autonomía de la organización en relación
a los Estados miembro y del carácter del objeto propio de la
organización [127]. De los tratados de integración que
pertenecen por su origen al orden jurídico internacional, se
desprende también un orden jurídico interno autónomo
que adquiere una importancia mayor a medida que el proceso de integración
avanza, y que al cabo de la etapa final constituirá el derecho
interno de la nueva comunidad política. Es la autonomía
real del orden jurídico interno -que es el resultado de la transferencia
de las competencias de los Estados miembro a la organización-
lo que precisamente distingue a un tratado que reglamenta un proceso
de integración de uno que crea una organización internacional
de tipo clásico.
El tratado de la Comunidad Económica Europea pertenece a la
categoría de los tratados de integración. Es el elemento
clave de una trilogía de textos jurídicos que enmarcan
un mismo proceso de integración económica y política
en Europa. Es, por tanto, por su forma y origen, un tratado internacional.
Es por su contenido, la carta constitucional de una comunidad de "tipo
federal". De este tratado se desprende un orden jurídico
autónomo, -el orden jurídico comunitario- con características
propias de naturaleza "sui-generis" (Monaco). Se compone de
disposiciones normativas de base, que son al mismo tiempo los principios
sobre los cuales se desarrollará el poder normativo comunitario.
Está compuesto también por disposiciones institucionales
que fijan las estructuras que ejercerán todos los poderes comunitarios
y que establecen los procedimientos de decisión para el ejercicio
de estos poderes. Los primeros fines del tratado consisten en servir
de marco legal al desarrollo del proceso de integración, y en
crear las instituciones destinadas a realizar este proceso. Pero el
fin último es el de obtener la integración total de los
Estados miembro en una única comunidad política y económica
ya sea bajo la forma de un Estado federal o bajo aquella de una Confederación
de Estados. La orientación de todos los artículos hacia
un mismo objetivo otorga al texto una unidad sistemática y lógica
que lo perfecciona. En otras palabras, cada pieza del engranaje jurídico
comunitario se encuentra orientada sistemáticamente hacia el
cumplimiento de los objetivos previstos. Y es sobre esta idea de base
que se realiza la naturaleza misma del Tratado de Roma, idea que el
jurista o el juez que busca la interpretación correcta de una
norma comunitaria, deberá ser siempre guardar en su memoria.
De los objetivos del Tratado de Roma y de la unidad sistemática
de sus disposiciones, resulta claramente que un método de interpretación
que aísle cada disposición o que una interpretación
literal que tenga efectos restrictivos no pueden adaptarse a la naturaleza
del Tratado. Con más razón, cuando se trata de disposiciones
institucionales, no puede aplicarse más que un método
de interpretación sistemática y dinámica, que tenga
en cuenta asimismo el conjunto del mecanismo institucional y su rol
motor indispensable para realizar el proceso de integración europea.
Es por ello, que cada norma comunitaria debe ser interpretada a partir
de la idea de que ha sido establecida para favorecer y no para impedir
la evolución hacia una integración final de Europa. Por
otra parte, estos criterios de interpretación han predominado
hasta ahora en la jurisprudencia de la Corte de las Comunidades. Podemos
leer en las conclusiones del abogado general, Lagrange, en el caso nº
8/55 y 9/55 [128] que "en las decisiones interpretativas de su
tratado, la Corte obedece menos a las normas tradicionales de interpretación
de las convenciones internacionales que al prescripto particular de
un orden federal, menos a las consideraciones doctrinarias de disposición
general que a la exigencia de soluciones concretas inspiradas en vistas
del conjunto sobre la articulación de las diversas disposiciones
del Tratado". La interpretación sistemática ha sido
utilizada desde el inicio por la Corte. Podemos citar particularmente
los casos 14/59; 15/60; 19-22/62; y fundamentalmente el caso 1/54 (ver
las conclusiones del abogado general Lagrange en la página 53
del vol. I de la compilación). De Visscher concluye su análisis
sobre los criterios seguidos por la Corte en materia de interpretación
señalando "…la vemos guiada…no por un dogmatismo
cualquiera en materia de integración, sino, de manera a la vez
más directa y más concreta, por la preocupación
de objetivos a alcanzar, teniendo en cuenta todas las disposiciones
del Tratado percibidas como un todo coherente. Si podemos hablar de
método, parece, ser aquel de la integración lógica
que tienen sus preferencias" [129].
El intérprete que busca determinar el verdadero sentido de las
disposiciones comunitarias al utilizar como criterios de interpretación
el método de integración por la vía lógica,
o la interpretación sistemática, o dinámica, deberá
sin embargo tener en cuenta el hecho de que encontrará siempre
una limitación en la carta misma del texto, más allá
de la cual, o más precisamente, contra la cual no podrá
ir en su interpretación. Señalemos que un empleo excesivo
del método de interpretación dinámica "no
serviría más que para vaciar al texto de todo sentido
posible y razonable y para crear dificultades a la buena voluntad de
los Estados, en lo que concierne a una aplicación apropiada de
las cláusulas convenidas" [130]. Esto es principalmente
aplicable cuando el intérprete es un juez comunitario [131].
Luego de estas aclaraciones preliminares sobre el método de
interpretación apropiado al Tratado de Roma, abordaremos los
interrogantes propiamente dichos.
Hemos visto que para el Consejo de Ministros, el artículo 238
debe ser interpretado conforme a los principios del derecho internacional
clásico [132]. Para aislar de esta manera al artículo
del resto del contenido del Tratado de Roma, el Consejo se basa en el
argumento de que un artículo que reglamenta la formación
de un acto internacional, como un acuerdo de asociación, no es
susceptible de una interpretación similar a aquella de los artículos
que reglamentan los actos comunitarios internos. Más precisamente,
el Consejo estima que las normas de formación de un acto interno
no pueden aplicarse a la formación de un acto exterior, dado
el carácter bilateral de éste. A actos de naturaleza diferente
corresponden procedimientos de formación diferentes.
Creemos poder sostener, que el criterio de interpretación aplicado
por el Consejo de Ministros al artículo 238 no encuentra una
base jurídica sólida en el texto del Tratado de Roma,
y que, en adición, es contrario a los principios de interpretación
que, como hemos visto anteriormente, deben aplicarse a este Tratado.
Según los principios de interpretación que hemos propuesto,
es necesario comenzar por integrar las disposiciones de este artículo
238 en el contexto de las disposiciones del Tratado que hacen referencia
a la formación de la decisión comunitaria. Es decir, que
el análisis interpretativo debe tomar como punto de partida el
hecho de que el artículo 238 establece un procedimiento de formación
de la decisión comunitaria interno. Si realizamos el análisis
desde este punto de vista, constataremos en dónde reside el error
de base de la interpretación del Consejo.
En efecto, uno de los aportes más interesantes del Tratado de
la CEE es el de haber creado mecanismos de "decision-making"
que permiten llegar, en ciertas áreas, a la formación
de una voluntad común entre los seis Estados miembro [133]. Esta
voluntad común puede expresarse en los actos jurídicos
con efectos exclusivamente internos a la Comunidad y que adquieren la
forma de reglamentos, decisiones o directivas (artículo 189 de
la CEE). Pero ella se puede traducir también, en actos jurídicos
exteriores, concluidos con la participación de otro sujeto del
derecho internacional. En este caso, es fundamental distinguir la formación
de la voluntad interna de la Comunidad, que le permite presentarse como
una unidad sobre el plano internacional, del procedimiento que reglamenta
la formación del acto internacional propiamente dicho. El primero
-es decir, el procedimiento de formación interna de la decisión
comunitaria- es reglamentado exclusivamente por el derecho interno de
la Comunidad. El segundo, el procedimiento de formación del acto
internacional del cual la Comunidad es parte, será reglamentado
como lo hemos visto en el capítulo II por los principios del
derecho internacional adaptados en cada caso concreto a las prescripciones
del derecho público interno de las partes contrayentes. Esta
distinción, que consideramos esencial, se encuentra ausente en
la interpretación dada por el Consejo.
Nada autoriza, por tanto, a aplicar los principios del derecho internacional
público a la interpretación de una disposición
del Tratado de Roma que establece un procedimiento de formación
interno de la decisión comunitaria. Como el artículo no
es suficientemente claro, es necesario buscar en el resto del Tratado
la luz necesaria para su interpretación correcta.
En nuestra opinión, los autores del Tratado de Roma han querido
establecer en el artículo 238 -siempre en combinación
con el artículo 228- el mismo procedimiento que hemos llamado
"procedimiento tripartito de decision-making comunitario".
En efecto, ¿Cuál es el rasgo característico de
este procedimiento? La participación necesaria de las tres instituciones
comunitarias en la elaboración y en la aprobación de la
decisión final: a) la Comisión elabora la decisión,
aportando su experiencia técnica, y jugando, por el hecho de
su independencia, un rol de árbitro entre los intereses divergentes
de los Estados miembro; b) el Parlamento da su opinión sobre
la proposición de la Comisión, aportando su criterio y
su experiencia políticos, y permitiendo la formación de
un consenso comunitario; c) el Consejo al fin da su aprobación
final a la decisión, luego de los debates en los cuales se esfuerza
por conciliar las exigencias de los intereses comunes con las exigencias
de los intereses de cada Estado miembro. ¿Cómo se manifiesta
esta triple participación en el procedimiento del artículo
238? Debemos partir del hecho de que las fases de la formación
interna de la voluntad comunitaria de comprometerse internacionalmente
coinciden en ciertos momentos con las fases de la formación del
acto externo. Esta idea, nos permitirá asimilar el resultado
de la negociación con la proposición que la Comisión
presenta al Consejo en los casos de "procedimiento tripartito".
En efecto, en la etapa de negociación, la Comisión actúa
como representante de la Comunidad, y procede con los representantes
de la otra parte, a la elaboración de un texto que será
la formalización escrita del compromiso internacional concebido.
Pero al mismo tiempo, la Comisión busca conciliar los intereses
divergentes de los seis Estados miembro, de la misma manera en que prepara
una proposición para la adopción de una decisión
interna. En un caso como en el otro, la Comisión trabaja con
la preocupación de obtener un texto que puede ser aceptado y
aprobado finalmente por el Consejo de Ministros. Este doble trabajo
-interno en tanto institución comunitaria, y externo en tanto
representante de la Comunidad- ha sido visible durante la negociación
de los acuerdos de asociación con Grecia y Turquía, durante
la cual la Comisión ha estado en estrecho contacto con el Consejo
de Ministros. El proceso de negociación interior -entre el Consejo
y la Comisión; entre ésta y los Estados miembro; y algunas
veces con la participación de ciertos sectores no oficiales de
la Comunidad- procede cada vez que se intenta lograr un acuerdo para
actuar hacia el exterior. Cuando decimos que el mecanismo institucional
es uno de los factores motores más importantes del proceso de
integración europea, pensamos sobre todo en la existencia de
este procedimiento tripartito que es el más perfeccionado de
todos los procedimientos de "decision-making" establecidos
por el Tratado de Roma. Este procedimiento tripartito ha siempre permitido
encontrar un compromiso final de manera tal de dar cada vez un paso
adelante hacia la integración final [134].
Cuando finaliza la etapa de la negociación, la Comisión
presenta al Consejo de Ministros un proyecto de acuerdo ya rubricado,
sobre la base del cual la decisión interna de comprometerse internacionalmente
será adoptada y el procedimiento externo del compromiso será
entablado. Este proyecto de acuerdo presentado por la Comisión
al Consejo y que es el resultado del doble trabajo -interno de preparación
de la decisión comunitaria, y externo de preparación del
acuerdo internacional- puede ser asimilado por sus efectos institucionales
a la proposición que la Comisión presenta en los otros
casos de la formación de una decisión interna de la Comunidad.
En cuanto a las otras dos participaciones necesarias del "procedimiento
tripartito", la consulta del Parlamento y la decisión final
del Consejo de Ministros, están claramente establecidas en el
texto del artículo 238. Dentro de la lógica de nuestro
análisis, que parte de la base de que el artículo 238
ha establecido un procedimiento interno de formación de la voluntad
comunitaria que deberá manifestarse al exterior, y que llega
a asimilar este procedimiento al "procedimiento tripartito de decision-making
comunitario", debemos concluir diciendo que la participación
del Parlamento europeo debe ser hecha de forma tal de tener la posibilidad
de influir efectivamente en la formación de la voluntad comunitaria
[135]. La consulta del Parlamento europeo es un momento necesario en
el procedimiento real de la decisión de la Comunidad de concluir
los acuerdos de asociación.
De esta manera, creemos haber dado una respuesta a la primera pregunta
planteada.
B.
Pasemos ahora al análisis de la segunda pregunta planteada. Recordemos
que se trataba de determinar en qué momento del procedimiento
de conclusión de los acuerdos de asociación, debe producirse
la participación del Parlamento europeo. La respuesta parece
en principio clara: el Parlamento europeo debe ser consultado antes
de la conclusión del acuerdo de asociación. Sin embargo,
como ya lo hemos señalado, en la práctica las cosas se
presentan de una manera un poco más confusa.
Veamos en principio, cuáles son los comentarios que ameritan
los argumentos ya expuestos del Consejo de Ministros. Hemos dicho, que
la clave de esta parte de la argumentación del Consejo reside
en el hecho de que éste considera al acto de la firma del acuerdo
como el cierre de la negociación y no como un principio de compromiso.
A partir de nuestro razonamiento de la primera parte del capítulo
II, hemos refutado este argumento, y hemos afirmado que la firma constituye
ya un acto de la fase de la conclusión del acuerdo. Por el contrario,
si aceptamos el criterio del Consejo, sería difícil explicar
el sentido de la rúbrica incluida por la Comisión a los
dos acuerdos antes de la firma, y que ella misma ha considerado como
constituyendo el acto de cierre de la negociación. En su exposición
ante el Parlamento europeo, el representante del Consejo pasa por alto
la existencia del acto de la rúbrica. Evidentemente, la presencia
de lo que hemos denominado la "cláusula de reserva de la
ratificación" adjuntada en la última parte de los
dos acuerdos de asociación es una prueba en favor de la tesis
del Consejo -conforme al argumento del propio Consejo- que demuestra
que los acuerdos no habían sido concluidos de una manera definitiva
en el momento de la firma. Pero si leemos el texto de esta cláusula,
constatamos la debilidad de esta argumentación. En efecto, ella
dice: "bajo reserva de que la Comunidad no se encuentre definitivamente
comprometida sino luego de la notificación a la otra Parte Contrayente
del cumplimiento de los procedimientos requeridos por el Tratado que
instituye la Comunidad Económica Europea y particularmente la
consulta de la Asamblea Parlamentaria Europea". Esto parece indicar
que esta cláusula reconoce ya un principio de compromiso y que
no queda más que concluir definitivamente el acuerdo. Esto se
encuentra evidentemente en contradicción con lo que el Consejo
sostiene en relación a la ausencia de compromiso en este estadio.
Por otra parte, señalaremos en el texto de cada acuerdo - tal
como ha sido rubricado por la Comisión- que ya existía
un artículo que hacía referencia a los procedimientos
de conclusión definitiva. Podemos concluir que la "cláusula
de reserva" fue adjuntada solamente por la preocupación
del Consejo de dar una satisfacción al Parlamento Europeo. Es
muy interesante leer el artículo 75 del acuerdo con Grecia (artículo
31 del acuerdo con Turquía) porque fue redactado antes de que
la cuestión de las competencias comunitarias se presentara. Este
dice: "el presente Acuerdo será ratificado por los Estados
firmantes en conformidad a sus normas constitucionales respectivas,
y válidamente concluido, en lo que concierne a la Comunidad,
por una decisión del Consejo tomada en conformidad a las disposiciones
del Tratado que instituye la Comunidad y notificada a las Partes del
Acuerdo. Los instrumentos de ratificación y el acto de notificación
de la conclusión, concebida a continuación serán
intercambiados en Bruselas". Como podemos observar, este texto
reconoce la diferencia existente entre el procedimiento constitucional
interno de cada Estado parte del acuerdo, y el procedimiento interno
de la Comunidad. Esta diferencia no es claramente reconocida en la argumentación
del Consejo. En efecto, en la lógica de su criterio interpretativo,
el Consejo pretende asimilar la participación del Parlamento
europeo a la aprobación que el Parlamento debe dar a los acuerdos
internacionales según el derecho público interno de ciertos
países. Según el Consejo de Ministros, la decisión
final debe ser asimilada a la ratificación dada por el ejecutivo
a estos acuerdos. A este argumento del Consejo, debemos realizar la
misma crítica de base que hemos realizado anteriormente, es decir
que pretende aislar una disposición del Tratado de su contexto
y llegar a una asimilación con los procedimientos del derecho
público interno de ciertos países. Tal argumentación
no tiene un fundamento jurídico sólido en el texto de
la CEE.
De acuerdo a nuestra opinión, por el contrario -y ya lo hemos
sostenido en la primera parte del capítulo II-, la conclusión
de un acuerdo debe ser considerada como el acto o los actos que expresan
el compromiso internacional, y el acto de la firma de un acuerdo constituye
un acto de esta fase del compromiso o de conclusión. Cuando el
compromiso o la conclusión, se dan por "procedimiento simple",
la firma tendrá el efecto de concluir definitivamente el acuerdo;
mientras que cuando el compromiso, o la conclusión, se dan por
"procedimiento complejo", la firma será solamente el
primer acto de esta etapa compleja de conclusión. En adición,
nada impide que la firma pueda tener al mismo tiempo el efecto de cerrar
las negociaciones por medio de la autentificación del texto,
cuando no hay inclusión anterior de una rúbrica. Hemos
dicho también que la adopción de un procedimiento de compromiso
complejo o simple podría depender también tanto de exigencias
prácticas como de disposiciones del derecho público interno
de una de las partes o de todas las partes. Pero no existe ninguna norma
positiva o costumbre internacional que imponga uno de los dos tipos
de procedimientos. Una disposición del derecho público
interno que impondría, por ejemplo, un procedimiento complejo
de compromiso podría ser la exigencia de una aprobación
parlamentaria para ciertos acuerdos internacionales. Una exigencia práctica
podría ser la necesidad de darse el tiempo -entre la firma y
la conclusión definitiva- de reflexionar acerca de las consecuencias
políticas o económicas del acuerdo, y de su influencia
sobre la opinión pública nacional o internacional. En
cuanto a la Comunidad, hemos concluido en el segundo capítulo
que ninguna disposición exigía la adopción de un
procedimiento complejo desde el momento en que el procedimiento de decisión
interno debía ser concluido antes del primer acto del compromiso.
Es decir que nada impide a la Comunidad comprometerse definitivamente
por el solo acto de la firma. Si en los acuerdos de asociación
con Grecia y Turquía, se ha adoptado un procedimiento complejo
de conclusión, es por dos razones fundamentales: a) las disposiciones
del derecho constitucional de Grecia y de Turquía; b) la necesidad
de someter los acuerdos a la aprobación de los Parlamentos de
los seis Estados miembro, que dado el carácter de "acuerdos
mixtos" de estos acuerdos de asociación han sido también
partes.
En nuestro análisis del capítulo II, hemos distinguido
en el artículo 238 la parte de la disposición que hace
referencia a la formación interna de la voluntad de comprometerse,
de aquella que hace referencia al órgano autorizado para exteriorizar
esta voluntad y por tanto a concluir el acuerdo. Hemos situado a la
consulta del Parlamento como un acto de la formación interna
de la voluntad, y hemos concluido que debía ser efectuada antes
de que la firma -primer acto que exterioriza esta voluntad- tuviera
lugar. Sin embargo, hemos creído necesario reforzar este argumento
a través de la determinación del sentido exacto del término
"consulta", y para ello, hemos hecho en la segunda parte del
capítulo II un análisis más profundo del mecanismo
institucional y del procedimiento de "decision-making" comunitario.
Es decir que hemos integrado la disposición del artículo
238 en el contexto de las disposiciones institucionales del Tratado
de Roma y ello nos ha permitido afirmar que por su misma naturaleza,
la consulta del Parlamento europeo debe ser hecha antes de que una decisión
real sea adoptada. Del análisis de la práctica comunitaria
efectuado en el capítulo III, resulta claramente que la decisión
real de comprometer la Comunidad por un acuerdo de asociación
ha sido adoptada por el Consejo de Ministros, en los dos casos, antes
del acto de la firma. A causa de la solemnidad de este acto y de la
publicidad dada, podemos afirmar que luego de éste no existía
ninguna posibilidad práctica de cambiar o de adjuntar ningún
elemento importante a los dos acuerdos; quedaba solamente cumplir con
las exigencias formales por las cuales estos acuerdos podían
devenir definitivos. Por la parte comunitaria, era solamente necesario
tener una confirmación de la conclusión por una decisión
del Consejo de Ministros. Pero la verdadera decisión comunitaria
ya había sido tomada en las reuniones del Consejo anteriores
a los actos de firma. Este es el aspecto importante, según nuestra
opinión. En efecto, si, de acuerdo con lo que hemos concluido
anteriormente, la consulta del Parlamento debe ser un medio para darle
una participación efectiva en la formación de la decisión
comunitaria de manera de permitirle influenciar a esta decisión,
es necesario concluir que esta consulta debe ser efectuada antes de
que el Consejo tome la decisión de firmar el acuerdo de asociación.
Esta decisión del Consejo constituye el momento de la formación
de la voluntad real de la Comunidad de comprometerse. Otra interpretación
sería contraria a la naturaleza jurídica de la "consulta",
y sobre todo contraria al equilibrio que se encuentra en la base misma
del funcionamiento del mecanismo institucional comunitario. La consulta
del Parlamento efectuada "a posteriori" del acto de la firma
reduce su participación a un acto formal y le impide en la práctica
influenciar en la acción comunitaria.
1. Si aceptamos las conclusiones precedentes en cuanto a la interpretación
que conviene hacer de las disposiciones del Tratado de Roma que reglamentan
el ejercicio del "treaty-making power" comunitario para la
conclusión de los acuerdos de asociación previstos por
el artículo 238, es necesario entonces determinar cuáles
son los efectos jurídicos de la adopción de un procedimiento
diferente de aquel que es previsto. Dicho de otro modo, es necesario
determinar cuál será la validez de la decisión
de concluir el acuerdo, adoptada por el Consejo de Ministros, si el
Parlamento europeo no es consultado, o si lo es después de la
adopción de lo que hemos denominado la "decisión
real".
Hemos dicho que en el procedimiento tripartito de "decision-making"
-y tal es el caso del procedimiento del artículo 238- la consulta
del Parlamento europeo es un "momento necesario" para la validez
formal del acto. Si esta intervención necesaria no se produce,
o si se produce de una forma contraria a aquella querida por el Tratado,
el acto jurídico que tiene su origen en esta decisión
comunitaria tendrá -desde un punto de vista comunitario- un vicio
formal. Lo que implica que, a partir de una interpretación estricta
del Tratado de Roma, un Estado miembro, el Consejo o la Comisión
pueden presentar un recurso a la Corte de Justicia Comunitaria, al aplicar
el artículo 173 por la "violación de las formas substanciales".
La Corte de Justicia, en su calidad de Corte constitucional de la Comunidad
sería entonces requerida por un conflicto de competencias entre
las instituciones comunitarias, sobre el cual debería aportar
una solución jurídica. Hasta el presente no ha habido
ningún precedente en el cual la Corte haya sido requerida sobre
un diferendo de esta naturaleza.
Sin embargo, no creemos que esta solución de convocar a la Corte
de Justicia por un conflicto de competencias entre el Parlamento y el
Consejo de Ministros, y que es sobre todo un "conflicto político",
sea el medio más apto para dar una solución efectiva al
problema.
En efecto, en el fondo del conflicto de competencias basado sobre la
interpretación de una disposición del Tratado, existe
una controversia fundamental que incumbe al rol que debe jugar el Parlamento
europeo en el proceso de integración de Europa. Esta controversia
que hemos analizado en el presente trabajo, ha tenido otras manifestaciones
y se presenta prácticamente cada vez que el Parlamento debe ser
requerido sobre un tema de importancia política o económica.
Controversia cuyo origen se remonta al momento de la creación
de la CECA, y que se manifiesta actualmente en la discusión sobre
la extensión de los poderes del Parlamento europeo. Controversia,
en fin, que se basa en las diferentes concepciones de lo que debe ser
la estructura institucional de una Europa Unida, o mejor aún,
de lo que debe ser una Europa Unida.
En el estado actual de la integración europea, un conflicto
de competencias de esta naturaleza, debe encontrar una solución
política. Creemos que el Parlamento europeo debe llegar a un
acuerdo con el Consejo de Ministros antes de que otro acuerdo de asociación
sea encarado, para determinar de una manera precisa el momento de su
participación en el procedimiento interno de la decisión.
El Parlamento debería buscar este acuerdo, fuerte de los argumentos
jurídicos en su favor y que derivan de una interpretación
correcta del Tratado. En el "informe Dehousse" [136] sobre
el procedimiento seguido en la conclusión del acuerdo de asociación
con Turquía, podemos leer particularmente: "5. la Comisión
política, independientemente de la apreciación jurídica
y política del problema, se ha cuestionado de qué manera
sería posible encontrar una solución satisfactoria a éste
último. Ha sido en su opinión que, si las dos partes prueban
su buena voluntad, debería ser posible entenderse con el Consejo
de Ministros sobre las modalidades de la aplicación del procedimiento
de consulta previsto por el artículo 238 del Tratado de la CEE.
El Consejo de Ministros y el Parlamento europeo se comprometerían
a seguir, para los futuros acuerdos de asociación, el procedimiento
convenido. Es evidente que tal acuerdo debería realizarse lo
antes posible, en todo caso antes de que surja otra ocasión de
aplicar el artículo 238…". La resolución aprobada
por el Parlamento permite constatar que la institución reconoce
que ésta es la única forma práctica de encontrar
una solución al conflicto. Ella dice en efecto que: "I.
4. Encargando a su presidente y a su sección de hacer los trámites
apropiados para llegar a un acuerdo con el Consejo de Ministros, lo
antes posible, y en todo caso, antes de toda nueva aplicación
del artículo 238, sobre los medios de dar al artículo
238 una interpretación común que garantice el carácter
eficaz de la consulta del Parlamento".
Sin embargo, es necesario señalar que el informe de Dehousse
va aún más lejos. En efecto, en el párrafo 6, este
informe expone cuáles podrían ser las bases del acuerdo
con el Consejo, y pretende obtener la participación del Parlamento
en la negociación misma de los acuerdos de asociación.
Este dice: "6. El contenido del nuevo acuerdo debería ser
discutido de manera profunda en las conversaciones entre una delegación
del Parlamento europeo y los representantes del Consejo de Ministros.
Podríamos prever que el Parlamento procede, por iniciativa del
Consejo a un debate de orientación antes del inicio de las negociaciones
sobre la asociación. Durante el curso de las negociaciones propiamente
dichas, convendría mantener contactos aún más estrechos
con la Comisión de la CEE que conduce las negociaciones y con
el Consejo de Ministros. Este rol sería confiado a las diversas
comisiones competentes del Parlamento. Cuando las negociaciones hubiesen
dado resultados, el Consejo de Ministros y la Comisión de la
CEE podrían proceder a un intercambio de perspectivas confidencial
con las comisiones competentes para conocer las primeras reacciones
del Parlamento. La consulta seguiría por tanto a toda una serie
de contactos que permitirían al Parlamento ejercer el rol que
le imparten manifiestamente las disposiciones del artículo 238".
Estimamos sin embargo que este programa que busca dar al Parlamento
una participación activa en la negociación misma de un
acuerdo de avocación, no está en principio en conformidad
con el Tratado de Roma. Una participación del Parlamento en la
negociación de un acuerdo de asociación, podría
ser solamente el resultado de una modificación del Tratado en
vistas de una extensión de los poderes de la institución
parlamentaria; o el resultado de una concesión voluntaria de
las otras dos instituciones comunitarias que pretendan hacer participar
al Parlamento en la negociación.
