1. REFERENCIA AL PROCEDIMIENTO DE CONCLUSION DEL ACUERDO
DE ASOCIACION DE GRAN BRETAÑA CON LA CECA; LA CONVENCION DE ASOCIACION
DE LA CEE CON LOS ESTADOS AFRICANOS Y MADAGASCAR; ACUERDOS COMERCIALES
DE LA CEE CON IRAN E ISRAEL.
A.
Aunque como lo hemos visto, la Convención de Asociación
de Gran Bretaña a la CECA (firmada el 21 de diciembre de 1954)
ha tenido una influencia en cuanto a la naturaleza y a los caracteres
del régimen de asociación del artículo 238 de la
CEE, ella no presenta gran interés en cuanto al procedimiento
empleado en su conclusión. En efecto, el procedimiento de conclusión
fue basado sobre las disposiciones del párrafo 14 de la Convención
sobre las Disposiciones Transitorias, que sostiene: "Desde la entrada
en función de la Alta Autoridad, los Estados miembro entablarán
negociaciones con los gobiernos de los terceros países, y en
particular con el gobierno británico, sobre el conjunto de relaciones
económicas y comerciales que conciernen al carbón y al
acero entre la Comunidad y estos países. En estas negociaciones,
la Alta Autoridad, actuando según las instrucciones deliberadas
por el Consejo unánimemente, será el mandatario común
de los gobiernos de los Estados miembro. Representantes de los Estados
miembros podrán asistir a dichas negociaciones". A partir
de esta disposición, por tanto, la Alta Autoridad actúa
en tanto que mandatario común de los Estados miembro, y siguiendo
las instrucciones deliberadas por el Consejo por unanimidad. La voluntad
de los Estados miembro es determinante y la Alta Autoridad se transforma
en un simple mandatario de ésta. Como lo afirma Monaco, podemos
afirmar que la Alta Autoridad se limita a ser el instrumento técnico
mediante el cual son elaboradas las cláusulas del acuerdo [99].
En cuanto a la conclusión de la Convención, si bien el
párrafo 14 no prevé la participación de la Alta
Autoridad, ésta ha sido decidida desde el momento en que resulta
lógico que si la Convención instaura obligaciones válidas
no sólo en referencia a los Estados sino también en referencia
a la Comunidad, la Alta Autoridad debería necesariamente tomar
parte formalmente del compromiso. Así, la Comunidad figura al
lado de los Estados miembro y de Gran Bretaña a la cabeza del
acuerdo; el artículo 13 de la Convención de Asociación,
al establecer las disposiciones sobre la ratificación, las formula
de la siguiente manera: "el presente acuerdo será ratificado
por el Reino Unido y por los Estados miembros de la Comunidad, conforme
a sus normas constitucionales respectivas, y es aceptado por la Alta
Autoridad, por el efecto de su firma".
Es necesario realizar dos precisiones en cuanto a este procedimiento.
En principio, debido a la estructura institucional de la CECA, en la
cual la Asamblea Parlamentaria no tiene más que un poder limitado
de control, podemos observar que ninguna participación está
prevista para ella en el procedimiento de conclusión. En segundo
lugar, conforme al artículo 13 ya citado de la Convención,
la Comunidad deviene parte del acuerdo, por el hecho mismo de la firma.
Es decir, que el artículo citado establece una diferencia entre
el compromiso para los Estados miembro y para Gran Bretaña -que
sería definitivo luego de completada la ratificación conforme
a sus normas constitucionales-; y el compromiso para la CECA -que deviene
definitivo por el solo hecho de la firma del acuerdo.
B.
La nueva Convención de asociación entre la Comunidad Económica
Europea y los Estados africanos y Madagascar asociados, ha sido negociada
a nivel ministerial entre el Consejo de Ministros y los representantes
de los Estados africanos, y con la participación de la Comisión.
El acuerdo ha sido rubricado en Bruselas el 20 de diciembre de 1962,
y solemnemente firmado el 20 de julio de 1963 en Yaunde (Camerún).
El acuerdo ha sido sometido al Parlamento europeo en su sesión
plenaria del 16 de septiembre de 1963, en la cual extiende un dictamen
favorable y "aprueba el texto de la Convención de Asociación
y de los documentos anexados". Seguidamente a este dictamen, el
Consejo aplicando el artículo 56, inciso 1, de la Convención,
durante su sesión del 4 y 5 de noviembre de 1963, toma la decisión
de concluir la Convención y encarga a su Presidente la notificación
de esta decisión, conforme al artículo 56 citado. Luego
de completado el procedimiento de ratificación por los países
participantes, la Convención entra en vigor el 1 de junio de
1964. En grandes líneas, las diferentes fases del procedimiento
empleado para la conclusión de esta Convención que reemplaza
a las disposiciones sobre la asociación de los países
de ultramar de la IV Parte del Tratado de Roma.
De los diferentes problemas jurídicos que han suscitado la elaboración
y la conclusión de esta Convención, vamos a mencionar
solamente aquel acerca de la determinación de las bases jurídicas
del nuevo régimen. En efecto, por el hecho del acceso a la independencia
de la mayor parte de los antiguos territorios mencionados por el anexo
IV del Tratado, el problema consiste en saber si el nuevo régimen
de asociación estará basado sobre el segundo inciso del
artículo 136 o sobre el artículo 238. El Parlamento europeo
ha sostenido que si bien se encuentra basada sobre las disposiciones
de la IV Parte del Tratado, la nueva Convención debería
ser concluida conforme al procedimiento del artículo 238, y al
solicitar esto, ha reafirmado su derecho a ser consultado antes de la
firma de esta Convención.
En realidad, el procedimiento empleado es similar en su fase de conclusión
a aquel que veremos seguidamente empleado para la conclusión
de los acuerdos de asociación con Grecia y Turquía. El
Parlamento europeo ha sido consultado solamente luego del acto de la
firma [100].
C.
Debemos asimismo, hacer una breve referencia a los dos acuerdos comerciales
concluidos por la CEE en virtud de los artículos 111 y 114 de
la CEE. Uno de ellos ha sido concluido con Irán, y el otro con
el Estado de Israel. En los dos casos, el procedimiento empleado ha
sido el mismo. Este ha comprendido dos fases, la primera, la negociación
concluye por la inserción de una rúbrica; y la segunda,
la conclusión del acuerdo por la firma (compromiso por procedimiento
simple). Aunque el Tratado no prevé la participación del
Parlamento europeo en este procedimiento, éste ha sido considerado
a partir de un informe presentado por van der Goers van Naters, que
busca justificar jurídicamente el derecho de la institución
a ser consultada sobre la conclusión de estos acuerdos. Aunque
los argumentos que defienden esta tesis ameritan un estudio especial,
debemos limitarnos aquí al análisis de nuestro objeto
de estudio [101].
2. PROCESO SEGUIDO EN LA CONCLUSION DE ACUERDOS DE ASOCIACION ENTRE
LA CEE, GRECIA Y TURQUIA.
Hasta el presente, la Comunidad Económica Europea ha concluido
dos acuerdos de asociación en el marco del artículo 238:
uno con Grecia y el otro con Turquía. Examinaremos ahora, el
procedimiento aplicado a la conclusión de estos acuerdos, y los
principales problemas suscitados por la participación de cada
institución comunitaria en la formación de la decisión
de concluir dichos acuerdos.
A.
En los dos casos, es necesario primeramente distinguir una fase preparatoria,
que comienza con la solicitud de asociación presentada por el
tercer Estado, fase que concluye con la decisión del Consejo
de Ministros de autorizar a la Comisión a entablar las negociaciones.
El gobierno griego, en una carta dirigida al presidente de la Comisión
de la CEE, el 8 de julio de 1959, solicita la asociación de Grecia
a la Comunidad. El 31 de julio de 1959, el gobierno turco solicita también
la apertura de las negociaciones tendientes a la asociación de
Turquía a la CEE. En los dos casos, el Consejo de Ministros toma
en cuenta dichas demandas y encarga a la Comisión entablar conversaciones
exploratorias con los respectivos gobiernos (el 25 de julio con Grecia;
y el 11 de septiembre de 1959 con Turquía). Las dos partes se
reúnen inmediatamente y esta primera fase finaliza con la decisión
del Consejo, que considera a los portavoces como claves y autoriza a
la Comisión a abordar las negociaciones propiamente dichas (el
23 de noviembre de 1959 con Grecia; y el 11 de mayo de 1960 con Turquía).
A partir de ese momento, se ingresa en la fase de negociación.
Estas son conducidas en nombre de la Comunidad por la Comisión,
que trabaja en colaboración estrecha con el Consejo de Ministros,
al que rinde cuentas mes a mes de los resultados alcanzados. El Consejo
elabora las directivas sobre las cuales la Comisión negocia.
Antes de abordar la fase final, los negociadores realizan proposiciones
concretas bajo la forma de "esquemas de acuerdo". En el caso
del acuerdo con Grecia, las negociaciones culminan el 17 de febrero
de 1961 con la redacción del texto del acuerdo y su puesta en
forma jurídica [102]. Las negociaciones con Turquía, por
el contrario, sufren una larga interrupción dada la situación
política interna de este país durante el año 1960.
Ellas culminan, finalmente, a fines de 1962.
En los dos casos, el texto final del acuerdo es autentificado por la
inclusión de una rúbrica por parte de los negociadores.
El texto del acuerdo de asociación con Grecia es rubricado en
Bruselas el 30 de marzo de 1961. Es sumamente interesante consultar
el texto del comunicado publicado en esta ocasión. En efecto,
éste sostiene: "las negociaciones que se mantenían
después de un poco más de un año entre la Comisión
de la Comunidad Económica Europea y el gobierno griego, en vistas
de la asociación al Mercado Común, vienen de ser concluidas
… el jueves 30 de marzo, en la sede de la Comisión en Bruselas
… (siguen los nombres de los negociadores) … han firmado el
proyecto del acuerdo". Seguidamente, este comunicado señala
que el acuerdo prevé la asociación de Grecia a la CEE
en vistas de permitirle devenir ulteriormente miembro de la Comunidad;
este comunicado explica también cuáles son las condiciones
y modalidades del acuerdo. Finalmente, concluye: "procedimientos
ulteriores deben aún ser seguidos antes de que el tratado entre
en vigencia. Por parte de Grecia, debe ser aprobado por el gobierno
real de Grecia y ratificado luego por el Parlamento griego. Por parte
de la Comunidad, debe ser objeto de un dictamen de la Asamblea Parlamentaria
Europea, de una decisión definitiva por parte del Consejo de
Ministros y, ulteriormente, de una ratificación por los seis
Parlamentos de los Estados miembro, en razón de lo que el Acuerdo
comporta independientemente de las obligaciones de la Comunidad, de
los compromisos que incumben individualmente a los Estados miembro.
Las dos delegaciones se han vivamente alegrado por el feliz resultado
de sus esfuerzos. Ellas han expresado con esperanza que los procedimientos
ulteriores puedan ser llevados a término en los próximos
meses y que en consecuencia el acuerdo de Asociación pueda rápidamente
entrar en vigencia" [103]. Volveremos a este comunicado más
adelante. En cuanto al acuerdo de asociación con Turquía,
es rubricado por los negociadores en Bruselas el 25 de junio de 1963
[104].
El Consejo de Ministros examina el proyecto del acuerdo de asociación
con Grecia, ya rubricado por la Comisión, durante sus sesiones
de mayo de 1961 (2, 3 y 19 de mayo de 1961). Se trataba, sobre todo,
de "definir los artículos y protocolos a propósito
de los cuales deberían intervenir las declaraciones interpretativas
y otras precisiones" [105]. Resulta claramente del debate parlamentario
sobre el procedimiento empleado en ocasión de este acuerdo de
asociación, que no hay ninguna modificación al texto del
tratado durante esta fase [106]. Durante su 48ª sesión,
el 12 de junio de 1961, el Consejo decide aprobar el texto del proyecto
de acuerdo, como los documentos que le son anexados. Decide, particularmente,
a) proponer a los Estados miembro y a Grecia de proceder, bajo reserva
de completar los procedimientos previstos para asegurar la validez del
compromiso definitivo de cada parte y precisamente del dictamen de la
Asamblea Parlamentaria Europea, a la firma del Acuerdo sin retrasos;
y b) transmitir por dictamen a la Asamblea Parlamentaria Europea, desde
su firma, los textos del Acuerdo y del conjunto de los documentos que
se le adjuntan [107]. Finalmente, el acuerdo de asociación es
firmado en Atenas el 9 de julio de 1961. Es necesario subrayar la solemnidad
del acto de la firma, y la enorme repercusión pública
que tuvo. El acuerdo de asociación con Turquía fue firmado
a continuación del procedimiento de aprobación por el
Consejo, en Ankara el 12 de septiembre de 1963. Se trató también
del acto más solemne de todo el procedimiento de conclusión.
La fase del compromiso definitivo de las partes comienza luego de la
firma de los acuerdos. El Parlamento europeo expide su dictamen en el
primer caso durante la sesión del 18 y 19 de septiembre de 1961,
y en el segundo caso el 25 de noviembre de 1963. Analizaremos en detalle
este aspecto del procedimiento interno.
Teniendo en cuenta el dictamen favorable del Parlamento europeo, el
Consejo de Ministros en su 52ª sesión (25-26-27 de septiembre
de 1961), procede en nombre de la Comunidad, a concluir definitivamente
el acuerdo de asociación con Grecia [108]. Mientras que la conclusión
definitiva del acuerdo con Turquía tiene lugar durante la 119ª
sesión del Consejo (del 16 al 23 de diciembre de 1963) [109].
El 24 de agosto de 1962, tiene lugar en Bruselas el intercambio de
instrumentos de ratificación y el acto de notificación
de la conclusión definitiva del acuerdo con Grecia. Este entra
en vigencia el 1º de noviembre de 1962, según las disposiciones
del artículo 76 del Acuerdo [110]. El acuerdo con Turquía
entra en vigencia el 1º de diciembre de 1964 (artículo 32
del Acuerdo) [111].
¿Qué conclusiones podemos extraer de este análisis
de los hechos? Una primera precisión es que el procedimiento
ha sido el mismo en los dos casos. La Comisión ha negociado sobre
la base de la autorización del Consejo, y dentro de los límites
asignados por éste. El Consejo ha también fijado las líneas
generales de acuerdo a las cuales las negociaciones debían ser
conducidas. En esta fase del procedimiento, el mecanismo institucional
interno ha funcionado normalmente. Este hecho ha sido señalado
por el principal responsable de la negociación, encargado del
Grupo de Relaciones exteriores de la Comisión, Rey, al cabo del
debate del Parlamento europeo [112]. En los dos casos, el acuerdo ha
sido rubricado por los mismos negociadores, que han interpretado este
acto como fijando definitivamente el texto del acuerdo. Luego de la
inserción de la rúbrica, ninguna modificación fue
introducida al texto firmado, y es entonces cuando se preparan las declaraciones
y los protocolos. Antes de firmar, el Consejo de Ministros estudia y
analiza el acuerdo y toma la decisión de firmarlo. Los acuerdos
son firmados por el Presidente del Consejo en nombre del Consejo de
Ministros. Luego de la firma, el Parlamento es consultado, y una vez
que éste da su opinión, el Consejo toma la decisión
de concluir definitivamente el acuerdo. Sin embargo, entre la primera
y la segunda decisión del Consejo, nada es adjuntado a los textos
de los acuerdos. El verdadero estudio de su contenido y de todas las
condiciones en las cuales la Comunidad va a comprometerse, es culminado
antes de la firma.
Este procedimiento que acabamos de analizar, no ha sido admitido por
el Parlamento europeo. En efecto, el Parlamento ha sostenido que la
aplicación correcta del artículo 238, exigía la
solicitud de consulta del Parlamento, luego de la fijación del
texto del acuerdo y antes de la firma del mismo. Mientras que el Consejo
ha estimado correcto firmar en principio y luego consultar al Parlamento
europeo. Creemos necesario, antes de ingresar en el análisis
de fondo de este conflicto de competencias y de una interpretación
diferente del artículo 238, recordar los diversos antecedentes
de éste.
B.
Posteriormente a su reunión del 9 de mayo de 1961, la comisión
temporaria especial del Parlamento europeo para la asociación
de Grecia a la CEE, transmite a Spaak -presidente en ejercicio del Consejo-
una moción interna votada unánimemente, por la cual solicita
la consulta del Parlamento europeo, antes de la firma del acuerdo. Esta
recuerda que la "no observancia de dicho procedimiento podría
poner en cuestión la validez del tratado de asociación"
[113]. Una delegación del Parlamento es recibida el 17 de mayo
por el Presidente del Consejo, al que expone la posición del
Parlamento. Luego de haber analizado las preocupaciones y reservas formuladas
por la Comisión temporaria, el Consejo de Ministros en su sesión
del 19 de mayo, fija su criterio en una carta remitida por su Presidente
al Presidente de la Asamblea [114]. Esta carta es examinada por la Comisión
parlamentaria durante su reunión del 26 de mayo de 1961 en Turín;
luego de este examen la Comisión parlamentaria reafirma su posición
y la comunica al Presidente de la Asamblea, que la transmite por carta
el mismo día al Presidente del Consejo. Sin embargo, el Consejo
decide firmar el acuerdo de asociación, y sólo después
de la firma, el 13 de julio, solicita el dictamen de la Asamblea. Esta
analiza el procedimiento de conclusión en su sesión del
18 y 19 de septiembre de 1961, sobre la base del informe presentado
por Battista en nombre de la Comisión temporaria. En el curso
de este debate, además de Battista que presenta el informe, la
Asamblea escucha la exposición de Müller-Armack que en tanto
que representante del Consejo de Ministros, justifica la tesis de esta
institución. Luego de la reunión, la Asamblea da un dictamen
favorable al acuerdo, y aprueba una resolución a través
de la cual ella afirma que: "habiendo examinado el procedimiento
adoptado por el Consejo de Ministros para la conclusión del acuerdo
de asociación del reino de Grecia a la CEE; reafirma que ella
permanece ligada a la conclusión definitiva de este acuerdo y
a su entrada en vigencia lo antes posible; constata que la consulta
solicitada a la Asamblea sobre la base del artículo 238 del tratado
de Roma habría conservado todo su sentido y todo su interés
en la medida en que ella hubiera intervenido antes de la firma del acuerdo
por el Consejo de Ministros; se erige, en consecuencia, en contra de
dicha violación del tratado y no espera ser dejada de lado, en
el futuro, en una situación parecida: sino que se reserva desde
ahora su completa libertad de acción" [115]. Durante el
acuerdo de asociación con Turquía, y puesto que el Consejo
aplica el mismo criterio que en el caso de Grecia, el Parlamento europeo
aprueba una resolución en la cual dice, al referirse al procedimiento
de conclusión, que él "lamenta que en detrimento
de las disposiciones del artículo 238 del tratado que instituye
la CEE, el Consejo de Ministros no haya consultado al Parlamento europeo
sino luego de la firma del acuerdo; constata que así, una vez
más, el dictamen del Parlamento pierde toda eficacia, puesto
que éste no podrá prácticamente influenciar sobre
el resultado de las negociaciones; declara que él no se encuentra
dispuesto a aceptar este procedimiento para los futuros acuerdos de
asociación y esto, a pesar de las consecuencias lamentables que
podría acarrear, para la otra parte tal acuerdo, la eventualidad
de una larga controversia de orden institucional; encarga a su presidente
y a su sección realizar los trámites apropiados para llegar
a un acuerdo con el Consejo de Ministros, lo antes posible y, en todo
caso, antes de toda nueva aplicación del artículo 238,
sobre los medios para dar al artículo 238 una interpretación
común que garantice el carácter eficaz de la consulta
del Parlamento" [116].
3. ARGUMENTOS DE LAS INSTITUCIONES COMUNITARIAS EN EL CONFLICTO
DE COMPETENCIAS ANALIZADO.
A. Argumento del Parlamento europeo
La tesis del Parlamento europeo está basada sobre dos argumentos
esenciales, en principio considera a la consulta como un acto interno
y necesario del proceso de formación de la voluntad comunitaria.
Seguidamente, estima que a partir del acto de la firma del acuerdo,
ya existe un principio de compromiso internacional de la Comunidad;
pero lamenta sobre todo que antes de la firma, el Consejo de Ministros
ya haya tomado una decisión que no se encuentra en adelante sujeta
a modificaciones en la práctica. Para el Parlamento, el término
"consulta" empleado en el artículo 238 se refiere a
un procedimiento que se desarrolla en el marco de la estructura institucional
de la Comunidad. La consulta es un acto necesario en el procedimiento
de formación de la decisión comunitaria. Todo acto comunitario
es, en efecto, un acto complejo, es decir, "un acto por la determinación
del cual deben concurrir las voluntades de los diversos órganos".
El dictamen del Parlamento se dirige al Consejo, y éste "está
obligado a tenerlo en cuenta en el momento en el que define su voluntad
de dar nacimiento a un acto jurídico que comprometa a la Comunidad".
Lógicamente, si el dictamen debe tener influencia sobre la voluntad
del Consejo y debe concurrir a su determinación, debe ser anterior.
"La característica de la consulta, para que tenga valor,
es la de ser anterior, dicho de otra manera la de intervenir antes de
la decisión misma, puesto que la consulta no puede influir sobre
la decisión, contribuyendo solamente a determinarla".
El dictamen del Parlamento, por tanto, tiene el carácter de
un consejo, y un consejo no tiene "utilidad sino contribuye a la
formación de un acto; sin lo cual, no tiene ningún valor…"
[117]. En adición, no hay ninguna razón para distinguir
los diferentes casos en los que el Tratado de la CEE prevé la
participación del Parlamento en la formación del acto
comunitario. Ninguna disposición del tratado permite, en efecto,
interpretar la consulta del artículo 238, de una manera diferente
a aquella de los otros artículos en los que la consulta del Parlamento
está prevista. "Evidentemente, aunque se trate en el caso
del artículo 238 de un campo de actividad especial de las Comunidades
europeas en el cual están interesadas las actividades de los
terceros Estados, no parece posible sostener la tesis de que el tratado
recurre a la misma expresión, "luego de consultar a la Asamblea"
para indicar los modos de intervención diferentes del Parlamento
en el proceso de formación de un acto comunitario, según
el cual se encuentra concernida exclusivamente la Comunidad o, además
de ella, igualmente la voluntad de los Estados". Si la consulta
es considerada como un momento de la formación interna del acto
comunitario, no puede ser asimilada a la "aprobación"
de los tratados internacionales por los Parlamentos nacionales. "Las
dos funciones, por una parte la ratificación y por la otra la
consulta, son actos netamente distintos tanto en el plano lógico
como en el jurídico". En efecto, la ratificación
o más propiamente, la aprobación por los Parlamentos nacionales,
interviene al término del procedimiento de formación del
tratado. Se refiere al tratado ya formado, y culmina con la aceptación
o el rechazo de éste, considerado en bloque. La diferencia está
justificada por la naturaleza de la estructura institucional comunitaria
que es esencialmente diferente de aquella de los Estados. Si aceptamos
el conjunto de esta argumentación del Parlamento, es evidente
que la clave de su interpretación está dada por la determinación
del momento en el que la decisión comunitaria se forma; es decir,
en el momento en el que el Consejo toma la decisión de comprometer
a la Comunidad [118].
Llegamos ahora, al segundo argumento. Para el Parlamento, un tratado
debe ser considerado como concluido cuando ha pasado por las dos fases
siguientes: la primera fase, comienza por la "negociación"
y culmina por la inserción de la rúbrica. La segunda fase,
comienza por la "firma del poder ejecutivo" (estipulación)
y se termina con el intercambio y el depósito de los "instrumentos
de ratificación". Este procedimiento "clásico",
es justificado por la estructura institucional de los Estados, pero
no es necesariamente aplicable a la Comunidad. De su aplicación
se deriva, sin embargo, el hecho de una doble intervención del
Consejo de Ministros: "una primera vez, habiendo sido firmado el
acuerdo…y una segunda vez para decidir la anulación o el
mantenimiento de la reserva insertada en este acuerdo" (del informe
Battista). Por este procedimiento, la Asamblea interviene, en realidad,
una vez que la decisión formal ha sido tomada y es conocida fuera
de la Comunidad. En adición, aunque teóricamente sujeta
a modificaciones, esta decisión no lo está en la práctica.
Para el Parlamento, el término "conclusión"
del artículo 238 se refiere al proceso de formación del
acto al interior de la Comunidad. Esto quiere decir que en lo que concierne
a la Comunidad "la conclusión del acuerdo interviene por
consecuencia por el efecto de la decisión del Consejo de Ministros,
decisión que debe ser precedida por el dictamen de la Asamblea".
En la práctica, la decisión ha sido tomada por el Consejo
de Ministros antes de la firma. Y es lo que importa para determinar
el momento de la intervención del Parlamento.
La argumentación del Parlamento es completada por consideraciones
de orden político, tales como la necesidad de una participación
activa de la Asamblea en las decisiones comunitarias. Y precisamente,
el dictamen que el Parlamento puede expresar representa el único
medio del cual dispone para participar en los actos políticos
comunitarios. La interpretación dada por el Consejo de Ministros
del artículo 238 reduce "los poderes y el prestigio de la
Asamblea Parlamentaria" e impide en el plano político, el
mantenimiento del "equilibrio necesario entre las diversas instituciones
de la Comunidad".El informe de Dehousse arriba a la conclusión
de que todo este problema es esencial porque afecta al carácter
democrático de la Comunidad" [119].
B. Argumentación del Consejo de Ministros
La argumentación del Consejo de Ministros se basa fundamentalmente
sobre su criterio de interpretación de los artículos 228
y 238 de la CEE. Para el Consejo, en efecto, los artículos que
fijan el procedimiento de conclusión de los acuerdos internacionales
deben ser interpretados conforme a los principios del derecho internacional
clásico. Lo que quiere decir que se deben aislar estos artículos
del resto del texto comunitario e interpretarlos de una manera particular.
Los artículos que reglamentan los actos internacionales de la
Comunidad, no son susceptibles -según el Consejo- de una interpretación
similar a aquella de los artículos que reglamentan la formación
de los actos comunitarios internos. La distinción se encuentra
justificada por la naturaleza de los dos tipos de actos. Para el Consejo,
"no es verdaderamente posible pretender que no haya ninguna diferencia
entre un acuerdo internacional y un acto de carácter interno
de la Comunidad y, por tanto, entre los procedimientos según
los cuales son elaborados. Un acuerdo internacional es un acto bilateral;
dado este carácter bilateral, las normas de formación
de un acto interno a la Comunidad no pueden aplicarse" [120].
A partir de este criterio de interpretación de los artículos
228 y 238 de la CEE -criterio que Dehousse califica de "tradicionalista"
en oposición a una interpretación "comunitaria"-
el Consejo de Ministros justifica jurídicamente todo el procedimiento
empleado para los acuerdos de asociación con Grecia y Turquía.
La primera fase de éste es la firma del acuerdo por un plenipotenciario
de la Comunidad. ¿Cuál es el efecto jurídico de
esta firma? Ella "tiene como único fin y efecto cerrar las
negociaciones y firmar el texto sobre el cual el procedimiento de conclusión
del acuerdo deberá comprometerse" [121]. La base de la interpretación
realizada por el Consejo se encuentra precisamente en no considerar
al acto de la firma, como un principio de compromiso de la Comunidad.
Esto está claramente subrayado por Müller-Armack cuando
afirma que "el sentido del acto de la firma consiste no en asumir
compromisos en nombre de la Comunidad, sino, como lo decía anteriormente,
en fijar el texto del tratado y, por lo mismo, su contenido. Aquellos
en nombre de los cuales la firma es incluida se comprometen además
a implementar este procedimiento de conclusión del tratado, sin
garantizar el tema, puesto que éste no depende únicamente
de la voluntad del firmante, por ejemplo mientras que la aprobación
del Parlamento es requerida". En adición, los acuerdos de
asociación han sido firmados con una reserva: la reserva de completar
los procedimientos prescriptos por el Tratado de Roma y particularmente
de la consulta de la Asamblea Parlamentaria europea. Para el Consejo
esta reserva tiene el mismo efecto que una reserva de ratificación
en los acuerdos internacionales. La segunda fase, es aquella de la consulta
de la Asamblea. Esta consulta deber ser asimilada a la participación
de los Parlamentos nacionales en el procedimiento de elaboración
de los actos internacionales, es decir, al poder de aprobación
de los tratados ya firmados. La tercera fase, es aquella de la conclusión
del acuerdo, estima el Consejo de Ministros. Ella corresponde a la ratificación
de los acuerdos internacionales de tipo clásico en los cuales
el poder pertenece al jefe de Estado. El acuerdo final es concluido
válidamente luego del intercambio de los instrumentos de ratificación.
"Del mismo modo en que el jefe de Estado no establece los instrumentos
de ratificación sino después de la aprobación del
Parlamento, cuando esto sea necesario, el Consejo no debe, en el procedimiento
fijado por la Comunidad, tomar una decisión sobre la conclusión
del tratado sino después de haber consultado a la Asamblea, teniendo
en cuenta su dictamen y…ha tenido debidamente en cuenta" [122].
En definitiva, no es del todo exacto -para el Consejo- que los acuerdos
hayan sido concluidos antes de la consulta de la Asamblea. Por el contrario,
el deseo del Consejo de Ministros en la aplicación del procedimiento
de conclusión ha sido siempre respetar la letra del texto y el
espíritu del Tratado. Más precisamente en este caso, el
deseo ha sido el de respetar la integridad de las competencias que el
artículo 238 del tratado que instituye a la CEE confiere a la
Asamblea. Müller-Armack en el debate parlamentario subraya particularmente
que el procedimiento elegido es el que corresponde mejor a la realidad
y al rol de la Asamblea". Este asimila el rol de la Asamblea al
rol de los Parlamentos nacionales en el derecho interno de los Estados
miembro.
Es precisamente sobre estas dos bases de la argumentación del
Consejo de Ministros, -a) la interpretación según el derecho
internacional clásico que los artículos que fijan el procedimiento
de conclusión, y por tanto, la asimilación del rol de
la Asamblea Parlamentaria al rol de los Parlamentos nacionales; y b)
el hecho de considerar a la firma como un acto de conclusión
de las negociaciones y no como un acto de conclusión del acuerdo-,
que se produce la divergencia entre el Consejo, y el Parlamento europeo
que se inclina por una interpretación comunitaria del procedimiento
de conclusión y que considera a la firma como el acto mismo de
la conclusión del acuerdo.
C. Posición de la Comisión de la CEE
En este conflicto de competencias, es la posición de la Comisión
la más significativa de cada una de las instituciones.
Es una posición de hecho, adoptada antes de la existencia misma
de una discusión entre las otras dos instituciones. En efecto,
resulta del comunicado ya citado y publicado en ocasión de la
inserción de la rúbrica del acuerdo de asociación
con Grecia, que la Comisión entiende a la fase de negociación
como final, y ya habla de la necesidad de comprometer una nueva fase,
aquella de la conclusión. Recordemos que ella dice particularmente,
al referirse al procedimiento a seguir después de la rúbrica
que..."por parte de la Comunidad, debe ser objeto de un dictamen
de la Asamblea Parlamentaria europea, de una decisión definitiva
por parte del Consejo de Ministros…". La posición de
la Comisión parece ser más clara aún en las afirmaciones
hechas por Rey en ocasión del debate parlamentario. En efecto,
afirma, "que en el momento en el que el problema se presentó
a nosotros por primera vez, es decir, al día siguiente de la
firma del acuerdo entre nuestras dos delegaciones, el 31 de marzo, nuestra
Comisión sin ninguna duda, creyó que entonces la Asamblea
debía ser convocada, según un procedimiento que había
sido, yo creo, regularmente seguido en los actos de esta naturaleza,
cuando el tratado preveía la consulta de la Asamblea". Es
decir, que la Comisión no había pensado nunca que una
interpretación distinta a la "comunitaria" pudiera
ser hecha del artículo 238. Y continua: "he solicitado al
Presidente en ejercicio en la época, el Ministro Wigny, al día
siguiente de la firma del acuerdo. Le solicité a los representantes
permanentes, el 13 de abril, mientras que por primera vez, al día
siguiente de Pascuas, me reuní con ellos para examinar la situación
resultante del fin de nuestras negociaciones. El Presidente, el profesor
Hallstein y yo mismo, lo solicitamos al Consejo. Uds. Conocen, las razones
por las cuales el Consejo no ha estimado correcto seguir este dictamen.
No tengo más comentarios que hacer por el momento" [123].
Una vez, su posición claramente determinada, la Comisión
ha rechazado -con razón- entre un debate jurídico y político,
que le era extraño y que oponía a dos instituciones.
En el capítulo IV, tendremos la ocasión de comentar el
conjunto de los argumentos que acabamos de exponer.
