1. PROCEDIMIENTO DE CONCLUSION DE LOS ACUERDOS DE
ASOCIACION (ARTICULO 238 DE LA CEE)
Los Estados miembros han atribuido a la Comunidad el poder de comprometerse
internacionalmente, es decir, que la Comunidad posee el poder de concluir
acuerdos internacionales en ciertos dominios. Dicho poder, es el que
denominamos el "treaty-making power". Como lo veremos después,
el treaty-making power es un aspecto parcial del poder de decisión
o del "decisión-making power" que caracteriza a la
Comunidad. El tratado de base reglamenta los aspectos formales y orgánicos
del ejercicio de este poder. Establece el procedimiento de conclusión
de los acuerdos, y determina la función que corresponde a cada
institución en dicho procedimiento, procediendo así a
una distribución interna de competencias. Cada institución
posee una función propia, y ella es la única que debe
poseer la competencia requerida.
Hemos dicho que los acuerdos de asociación son acuerdos internacionales
y, en consecuencia, que el poder de concluir estos acuerdos es un capítulo
del treaty-making power de la Comunidad. Analizaremos en adelante, cuáles
son las reglas que se aplican al ejercicio del poder de conclusión
de acuerdos de asociación.
El artículo 228 establece la regla general que rige el ejercicio
del treaty-making power comunitario. En efecto, éste sostiene
que "en los casos en que las disposiciones del presente tratado
prevean la conclusión de acuerdos entre la Comunidad y uno o
diversos Estados o una organización internacional, estos acuerdos
son negociados por la Comisión. Bajo reserva de competencias
reconocidas a la Comisión en este dominio, ellos son concluidos
por el Consejo, luego de la consulta a la Asamblea en los casos previstos
por el presente tratado". Este texto no constituye un poder; por
el contrario, supone la existencia de un poder de conclusión.
Pescatore expresa asimismo esta opinión, para él el artículo
228 "no estatuye que en los casos para los que otras disposiciones
han previsto la conclusión de acuerdos; éste no se limita
a reglamentar el procedimiento (…)" [19]. Wohlfart defiende
la misma opinión [20].
Como el artículo 228 es una norma de carácter general
ella se aplica en todos los casos, bajo reserva, sin embargo, de normas
especiales previstas para situaciones determinadas. Así, la norma
particular que se aplica a los acuerdos de asociación es la segunda
parte del artículo 238, que establece: "estos acuerdos son
concluidos por el Consejo procediendo de la unanimidad y luego de la
consulta de la Asamblea".
A partir de estos dos textos, analizaremos los aspectos formales y
orgánicos del ejercicio del "treaty-making power" en
los acuerdos de asociación.
A.
a) El procedimiento de conclusión de los acuerdos internacionales
es generalmente un procedimiento complejo, reglamentado por la práctica
internacional, y por el derecho interno de los Estados que forman parte
del acuerdo. No hay normas positivas del derecho internacional aplicables
al procedimiento de conclusión de los tratados [21]. La complejidad
del procedimiento es un simple hecho, y no el resultado de reglas del
derecho que se imponen a los Estados. Para Basdevant la complejidad
del procedimiento "responde a la importancia de los tratados, a
las precauciones que estamos habituados a tomar en su elaboración
y conclusión, por el hecho de que intervienen los órganos
superiores del Estado, y usualmente, por el mismo Estado, diversos órganos,
siendo imposible en la práctica, en la mayor parte de los casos,
sostener una discusión directa entre los órganos que en
cada Estado son competentes para concluir, en la necesidad, por lo tanto,
de hacer negociar el tratado por los agentes públicos de rango
menos elevado, reservando la libertad de decisión al jefe del
Estado y al Parlamento" [22]. Los Estados fijan el procedimiento
para la conclusión de un acuerdo internacional, de acuerdo a
la práctica internacional y observando, asimismo, las prescripciones
de su derecho público interno.
A partir del hecho de que, normalmente, los acuerdos internacionales
son actos jurídicos escritos, se dedujo la necesidad de dividir
el procedimiento por lo menos en dos etapas: aquella de elaboración
del texto del acuerdo, y aquella del compromiso de las partes contractuales
[23].
En la etapa de elaboración - comúnmente llamada etapa
de "negociación"- el texto, según el cual las
partes se comprometerán, es preparado. La negociación
concluye cuando el texto es definitivamente establecido. Generalmente
se concluye la negociación por al autentificación del
texto [24]. La autentificación permite a los Estados que participaron
en la negociación, contar de manera definitiva, con el texto
sobre el cual se han comprometido. El texto puede ser autentificado
a través de la inserción de un párrafo por los
representantes de los Estados involucrados [25]. El texto puede ser
también automáticamente autentificado por la firma "ad
referendum" o definitiva. El texto autentificado deviene el texto
definitivo del tratado; "ninguna adición o modificación
puede ser introducida al texto si no es por la adopción y la
autentificación de otro texto que prevea dichas adiciones o modificaciones"
[26].
La etapa del compromiso - a la que suele llamarse de la conclusión
- puede ser simple o compleja. Es simple - compromiso por procedimiento
simple cuando, por medio de un único acto las partes se comprometen
definitivamente (por ejemplo, el caso de ciertos acuerdos simplificados).
Es compleja - compromiso por procedimiento complejo - cuando, es necesario
más de un acto para que el compromiso devenga definitivo. En
este último caso, podemos distinguir un primer acto en el que
existe un principio de compromiso o compromiso provisorio. En general,
éste primer acto de compromiso es el de la firma cuando ella
es definitiva (es necesario recordar que la firma puede también
ser "ad referendum"). A partir de la firma, ya existe un principio
de compromiso que produce efectos jurídicos en el derecho internacional:
el Estado signatario, por ejemplo, dice hacer lo necesario para ratificar
el acuerdo firmado, o como lo señala Waldock en el artículo
9 de su informe, es requerido examinar de buena fe la cuestión
de la ratificación y abstenerse de buena fe de no hacer nada
que pueda contrarrestar los objetivos del tratado u obstaculizar su
ejecución futura [27].
Sin embargo, hay autores que consideran a la firma como el acto de
conclusión de la negociación, denominando "conclusión"
solamente al acto de compromiso definitivo. Esta posición es
consecuencia de la imprecisión terminológica del concepto
"conclusión". Como lo afirma Fitmaurice, "el término
conclusión es ambiguo y ha suscitado siempre dificultades"
[28].
Por un lado, llamamos "conclusión" a todo el procedimiento
de elaboración y de compromiso hasta la entrada en vigor del
acuerdo. Así por ejemplo, para Basdevant la conclusión
de un tratado consiste en dos operaciones distintas: una de negociación,
que culmina con la firma, y otra de ratificación, que crea una
unión jurídica entre los Estados o una norma obligatoria
para ellos [29]. También Waldock, en su primer informe, habla
de conclusión y la distingue de la entrada en vigor y del registro
de los tratados. En el capítulo II, sobre las reglas que rigen
la conclusión de los tratados, por parte de los Estados, incluye:
la negociación, la firma, la ratificación y la adhesión
a los acuerdos [30].
Por otro, utilizamos este concepto para señalar un acto determinado
de la fase del compromiso o el acto definitivo del compromiso. Así
por ejemplo, para Fitmaurice - y en el mismo sentido el informe Brierly
- es necesario distinguir dos actos jurídicos diferentes: la
conclusión y la participación en el tratado. Los dos actos
pueden coincidir, pero no se trata de nociones o de actos jurídicos
distintos. Según este autor, la conclusión es "la
operación por la cual los Estados interesados fijan su consentimiento
definitivo en el texto, sin aceptar necesariamente estar unidos por
estas disposiciones. Ella es más que la autentificación,
que no sirve más que para confirmar que un instrumento o un documento
dado contiene un determinado texto, pero que no supone ningún
tipo de aprobación del fondo de ese texto. La conclusión
supone un cierto consentimiento a la luz del fondo pero ningún
compromiso definitivo" [31]. El acto de la conclusión consiste,
por tanto, en la firma definitiva. El compromiso definitivo se concretiza
por la decisión de participar en el tratado y por manifestarse,
de acuerdo al caso, en favor de la ratificación o de la adhesión.
Por esta razón, en su primer informe, Fitmaurice distingue dos
fases, a) aquella de la elaboración, que comprende la negociación,
la redacción y el establecimiento (autentificación) del
texto; y b) aquella de la conclusión del Tratado y de la participación
en el Tratado. Para otros autores, sin embargo, la palabra "conclusión"
designa el acto de compromiso definitivo. Es decir, la ratificación
[32].
Finalmente, podemos utilizar la palabra "conclusión"
para designar no sólo un acto de compromiso cuando se trata del
procedimiento complejo, - ya sea el primer acto (Fitmaurice) o el acto
definitivo (Pescatore) -, sino toda la fase del compromiso. En este
último sentido, la conclusión es el acto o los actos de
expresión del compromiso de las partes hacia el acuerdo. La conclusión
comienza, así, con la firma que crea un cierto compromiso entre
las partes. Sin embargo, es posible que la firma sea a la vez el último
acto de la negociación (cuando no existe un acto precedente de
autentificación) y el primer acto de la conclusión. En
efecto, como lo afirma Fitmaurice, es posible que dos o más actos
del procedimiento puedan darse simultáneamente. En ciertos casos,
la firma puede ser al mismo tiempo la conclusión de la negociación
(autentificación), el compromiso definitivo y, la entrada en
vigor del acuerdo. En este caso, todos los actos coinciden (hemos denominado
a este caso, como el compromiso por procedimiento simple) [33].
La segunda fase de la etapa del compromiso por procedimiento complejo,
es la de la ratificación. En general, la ratificación
es el acto por el cual el compromiso deviene definitivo. Ella supone
la existencia de la firma, puesto que un tratado que no ha sido firmado
no puede ser ratificado [34]. También hay una gran confusión
terminológica en cuanto al concepto de ratificación. Es
necesario distinguir la ratificación como acto internacional,
de la ratificación como acto de derecho doméstico. En
el primer sentido, ella es definida por el informe Waldock como "el
acto internacional por el cual un Estado que ha puesto su firma en un
tratado bajo reserva de ratificación o de aprobación ulterior
confirma y hace definitivo su consentimiento a estar unido por el tratado"
[35]. En el segundo sentido, el acto de aprobación por la legislatura
u otro órgano del Estado, es necesario para concluir el Tratado
[36]. En consecuencia, en el caso de las Organizaciones Internacionales,
en principio, debemos hablar "de aprobación definitiva"
más que de "ratificación" porque el mismo órgano
que firma el acuerdo es el que asume el compromiso definitivo [37].
Una vez que el acto de ratificación o de la aprobación
definitiva es completado, podemos decir que el acuerdo internacional
está concluido. Esto significa que el compromiso deviene definitivo,
y que a partir de su entrada en vigencia, el acuerdo comienza a producir
todos sus efectos jurídicos.
Llegamos así a un punto esencial de nuestro análisis.
Hemos dicho que no hay normas positivas del derecho internacional que
reglamenten el procedimiento de conclusión de los acuerdos, y
que éste es reglamentado en sus aspectos formales por la práctica
internacional. Pero, hemos visto que ésta no es uniforme en la
materia, puesto que hay acuerdos en los que el compromiso puede ser
concluido definitivamente por medio de un solo acto (lo hemos denominado
compromiso por procedimiento simple) o por medio de varios actos sucesivos
(compromiso por procedimiento complejo). Por tanto, el problema que
se nos plantea es el de determinar, cuándo un acuerdo debe ser
concluido por un procedimiento simple y cuándo debe ser concluido
por un procedimiento complejo. Si no encontramos la respuesta en las
normas o en la costumbre internacional, debemos buscarla en el derecho
interno de las partes del acuerdo. En efecto, el derecho interno de
los sujetos del derecho internacional (Estados u Organizaciones Internacionales)
[38], que reglamenta el aspecto orgánico del procedimiento de
conclusión de los acuerdos internacionales, determina el procedimiento
interno por el cual el sujeto internacional llega a la decisión
de comprometerse internacionalmente. Esto quiere decir que, el derecho
interno determina el procedimiento de formación de la voluntad
de comprometerse. Hay casos, en los que un solo órgano puede
comprometer, por su propia decisión, al Estado o al sujeto del
derecho internacional que representa (por ejemplo, los casos de acuerdos
simplificados en ciertos dominios). Por el contrario, hay otros casos
en los que el derecho interno prevé la participación de,
por lo menos, dos órganos en la formación de la decisión
de comprometerse. Por ejemplo, el caso en el que el ejecutivo debe obtener
la aprobación del Parlamento antes de comprometer definitivamente
al Estado. En el primer caso, el Estado puede ser comprometido por un
solo acto (la firma) que hace definitivo el compromiso. En el segundo
caso, el procedimiento es complejo porque el ejecutivo debe, una vez
que el acuerdo es negociado y firmado, pedir la aprobación de
su Parlamento, y sólo posteriormente, comprometer definitivamente
al Estado (por la ratificación). En consecuencia, además
de las razones de orden jurídico que se relevan del derecho interno
de los Estados, hay razones de orden práctico que justifican,
para ciertos tratados importantes, la adopción de un procedimiento
complejo de compromiso. Como por ejemplo, la ventaja de tener el tiempo
necesario para reflexionar o para preparar a la opinión pública
sobre la conveniencia del compromiso [39].
Pero, como para cada acuerdo internacional son necesarias al menos
dos partes, conviene buscar el procedimiento a adoptar para la conclusión
de un acuerdo concreto, en la coordinación de las exigencias
respectivas del derecho interno de cada parte contractual. Desde esta
perspectiva, si el derecho interno de una de las partes contractuales
exige la aprobación parlamentaria para que un acuerdo determinado
devenga definitivo, mientras que el derecho interno de la otra parte
no lo exige, el procedimiento final a adoptar deberá adaptarse
al derecho interno del más exigente.
En definitiva, el procedimiento a adoptar en cada caso concreto debe
ser fijado en conformidad con la práctica internacional, con
la naturaleza e importancia del acuerdo mismo y, sobre todo, con las
exigencias del derecho interno de cada parte.
b) Luego de este análisis de carácter general, consideramos
necesario para clarificar lo que sigue en nuestra exposición,
analizar los artículos 228 y 238 de la CEE.
El artículo 228 distingue dos fases en el ejercicio del poder
de conclusión de los acuerdos internacionales, y atribuye la
competencia para el ejercicio de cada fase a diferentes instituciones
comunitarias. La determinación de estas dos fases, - es decir,
el conocimiento del momento en que la primera es concluida y, en consecuencia
del momento en el que la segunda comienza - es indispensable para la
comprensión del aspecto orgánico que examinaremos posteriormente.
Las dos fases previstas por el artículo 228 son la negociación
y la conclusión. En efecto, es necesario recordar que el artículo
establece que los acuerdos "son negociados por la Comisión..."
y que "ellos son concluidos por el Consejo". Hemos visto que
se aplica también esta distinción en el artículo
238 [40]. Encontramos asimismo esta distinción en los artículos
111, inciso 2; 113, inciso 3; 114; y en los artículos 101 y 206
del tratado de la CEEA.
Al distinguir entre negociación y conclusión, es evidente
que el tratado de la CEE no utiliza el término "conclusión"
en el sentido amplio que le atribuyen, como lo vimos, Waldock, Basdevant,
Rousseau y Cavaré. Para el profesor Pescatore [41], cuando el
tratado dice que "el acuerdo es concluido…" hace referencia
al último acto de compromiso, es decir, al compromiso definitivo.
En efecto, para él, el tratado divide el procedimiento en dos
fases: la primera, la fase de la negociación "que comprende
la elaboración del texto y que se termina por la autentificación
de éste, lo que se hace normalmente por la formalidad de la firma";
y la segunda fase, aquella de la conclusión, que es la "manifestación
de la voluntad final que tiene por efecto consagrar definitivamente
el compromiso internacional de la Comunidad". Sin embargo, estimamos
que ésta interpretación no es correcta excepto en el caso
en el que se considera a la firma como la conclusión de la negociación
y no como el primer acto del compromiso. Pues, hemos visto que la única
función de la firma no es para nada un hecho aceptable. En principio,
es necesario recordar que la firma no siempre es el acto de autentificación:
el texto del acuerdo puede ser autentificado por la rúbrica.
Por otra parte, hemos subrayado que a partir del momento de la firma,
ya existe un principio de compromiso, y dicho principio de compromiso
produce ciertos efectos jurídicos; finalmente, sabemos que la
firma puede también ser el acto de la conclusión definitiva
del acuerdo (por ejemplo, los casos de acuerdos concluidos por la CEE
e Irán, y el Estado de Israel). Lo que ha creado la confusión
es el hecho de que en ciertos casos el acto de la firma es al mismo
tiempo la conclusión de la negociación, el principio del
compromiso o mismo el acto de compromiso definitivo.
Creemos que los autores del Tratado, al distinguir dos fases en el
ejercicio del poder de conclusión, han querido establecer una
fórmula flexible y adaptable a cada caso concreto, en conformidad
con la naturaleza y la importancia del acuerdo a concluir, y con el
derecho interno de la otra parte contractual. La fase de la negociación
debe ser considerada como la fase de la elaboración del texto,
y ningún compromiso es comprendido en esta fase. Ella finalizará
-dependiendo del caso- con la inclusión de la rúbrica
o de la firma, actos por los cuales el texto será autentificado.
La fase de la conclusión será la fase del compromiso,
y ella será, de acuerdo a las circunstancias, expresada en un
único acto o en varios actos. Aunque ella pueda servir para concluir
las negociaciones, la firma será siempre un acto de la fase de
la conclusión [42]. La característica esencial del tratado
de la CEE en esta materia, es la de no imponer en ninguna circunstancia,
la necesidad de un procedimiento complejo, y por tanto, la adopción
de ésta dependerá de la naturaleza del acuerdo y del derecho
interno de la otra parte. A continuación -cuando analicemos los
aspectos orgánicos del procedimiento, y sobre todo cuando analicemos
el ejercicio del poder de conclusión, como un aspecto parcial
del poder de decisión- nos esforzaremos por demostrar que esta
interpretación de los artículos 228 y 238 es la que mejor
se adapta al texto y al espíritu del tratado de la CEE.
B.
En esta parte, analizaremos los aspectos orgánicos del procedimiento
de conclusión de los acuerdos de asociación: la distribución
interna de las competencias para ejercer las funciones de negociación
y de compromiso que hemos visto anteriormente. Ellas son reglamentadas
exclusivamente por el derecho interno de la Comunidad.
Deberemos distinguir dos aspectos en nuestro análisis: a) en
cada fase, la distribución interna de las competencias para actuar
hacia el exterior, es decir, frente a terceros que quieren asociarse;
y b) la participación de cada institución en la formación
interna de la voluntad de comprometerse.
a) El artículo 228 atribuye la competencia para negociar los
acuerdos de asociación a la Comisión. Como el artículo
238 no prevé nada a este respecto, se debe aplicar la norma
general del artículo 228. En el mismo sentido, Pescatore dice
que "corresponde a la Comisión conducir las negociaciones,
es decir establecer los contactos y conducir las discusiones con la
otra parte contratante; corresponde incluso a la Comisión colocar
el punto final de las negociaciones…" [43]. Wohlfart, se
expresa en el mismo sentido [44]. Dupuy sin embargo, hace referencia
a una opinión contraria, según la cual el artículo
238 debe ser asimilado al artículo 237 en cuanto a la determinación
del órgano competente para la negociación. Dupuy refuta
espontáneamente esta interpretación [45].
En la práctica, es el Consejo la institución encargada
de la orientación de la política comunitaria, que autoriza
a la Comisión a abrir las negociaciones, y que elabora las
directivas sobre las cuales la Comisión va a negociar. Pero
analizaremos la práctica comunitaria en el capítulo
III. Subrayemos sólo que para Pescatore, "a lo largo de
las negociaciones, la Comisión debe tener en cuenta en todo
momento el hecho de que ella deberá obtener finalmente la adhesión
del Consejo sobre las cláusulas que haya negociado, sino el
acuerdo no podrá cerrarse. Así, es en realidad el Consejo
el que dirige y controla la conclusión de los acuerdos"
[46]. En el mismo sentido, Dupuy afirma que "el Consejo pueda
dada la naturaleza política de su composición y de sus
competencias, un poder general de dar directivas a la Comisión
en la conducción de las negociaciones" [47]. En el artículo
111, el tratado ha sido más explícito en referencia
al establecimiento del mecanismo interno de la negociación.
En efecto, dice que "el Consejo autoriza a la Comisión
a abrir las negociaciones" y que "la Comisión conduce
estas negociaciones en consulta con el Comité especial designado
por el Consejo para asistirla en esta tarea, y en el marco de las
directivas que el Consejo puede dirigirle".
Cuando la negociación es concluida por la inserción
de una rúbrica, ya no hay problema en cuanto al poder de la
Comisión para incluir su rúbrica [48]. Mientras que,
cuando la autentificación es efectuada por la misma firma,
es el Consejo de Ministros el que debe firmar o autorizar a la Comisión
a firmar en su nombre [49].
El Consejo de Ministros es el órgano que posee la competencia
de concluir los acuerdos de asociación. Ello resulta claramente
del texto de los artículos 228 y 238. A través de estos
artículos, el Tratado de Roma atribuye al Consejo de Ministros
la capacidad jurídica necesaria para dar por su firma validez
formal a los acuerdos concluidos. En la práctica, es el Presidente
del Consejo el que firma los acuerdos en nombre del Consejo. Cuando
el compromiso es por procedimiento complejo, el Consejo puede intervenir
en todas las fases del compromiso (firma y aprobación definitiva)
[50].
b) Antes de comprometerse internacionalmente, la Comunidad debe tomar
la decisión de hacerlo. Esto supone un acto interno de formación
de la voluntad comunitaria. La decisión de comprometerse, es
lógicamente previa a todo acto de compromiso. Por tanto, es
necesario distinguir la expresión de la voluntad de comprometerse
(acto externo), de la formación de la voluntad de comprometerse
(acto interno). Como lo veremos seguidamente, esta distinción
es propia a toda decisión comunitaria. El artículo 238
establece que el Consejo debe estatuir la unanimidad para concluir
los acuerdos de asociación. Por el contrario, el artículo
228 no establece ninguna disposición sobre la mayoría
necesaria, y salvo para los casos en los que ésta está
establecida por la norma particular, se deberá aplicar la norma
del artículo 148, inciso 1, que dice que "salvo disposiciones
contrarias del presente tratado, las deliberaciones del Consejo son
llevadas adelante por la mayoría de los miembros que lo componen".
Como lo indica Pescatore, la norma general de la mayoría simple
"no se aplicará casi nunca, puesto que las disposiciones
especiales (artículos 114 y 238) han previsto mayorías
diferentes" [51].
Antes de tomar la decisión de concluir un acuerdo de asociación,
el Consejo debe consultar al Parlamento europeo. En efecto, el artículo
238, segunda parte, dice que los acuerdos de asociación "son
concluidos por el Consejo por unanimidad y luego de la consulta a
la Asamblea". En principio, y según nuestra interpretación
del procedimiento, el Consejo debe solicitar el consejo de la Asamblea
antes de tomar la decisión de comprometerse -en principio o
definitivamente- es decir, antes de tomar la decisión de firmar
el acuerdo de asociación. La participación del Parlamento
es, para nosotros, una participación en la formación
interna de la voluntad de comprometerse y, por tanto, ella debe ser
efectuada antes de que la decisión de comprometerse sea tomada.
La segunda parte del artículo 238, en efecto, hace referencia
a) a la expresión de la voluntad de comprometerse ("estos
acuerdos son concluidos por el Consejo"), y b) a la adopción
por parte del Consejo de la decisión de comprometerse ("por
unanimidad"). Como veremos más extensamente, la frase
"y luego de la consulta de la Asamblea" se refiere al acto
interno de adopción de la decisión de comprometerse.
Sin embargo, la práctica comunitaria -los acuerdos de asociación
con Grecia y Turquía- y la posición de una parte de
la doctrina, parecen demostrar que esta interpretación no es
seguida unánimemente. El problema de determinar cuál
es el momento en el que esta participación debe ser efectuada,
suscita -como lo señala Dupuy- un gran interés técnico
y práctico. Para resolverlo -y luego de haber analizado el
procedimiento de conclusión como es prescripto en el texto
del tratado- nos proponemos integrar el análisis de la participación
del Parlamento europeo en la decisión de conclusión
de los acuerdos de asociación en un análisis de la participación
del Parlamento europeo en la formación de las decisiones comunitarias
en todos los casos en los que ésta es prevista. Este será
el contenido de la segunda parte de este capítulo; antes de
abordar en el capítulo III la práctica comunitaria en
materia de acuerdos de asociación.
C.
Conviene, sin embargo, realizar dos aclaraciones para completar esta
parte.
a) En ciertos casos, la Corte de Justicia tiene también una
participación previa a la decisión de conclusión.
En efecto, el artículo 228, segunda parte, establece que: "El
Consejo, la Comisión o un Estado miembro puede recibir previamente
el dictamen de la Corte de Justicia sobre la compatibilidad del acuerdo
en cuestión con las disposiciones del Tratado". Cuando
el dictamen de la Corte es negativo, el acuerdo "no puede entrar
en vigencia más que en las condiciones fijadas según
el caso por el artículo 236". Es decir, después
de haber aplicado el procedimiento de revisión del Tratado.
Sin embargo, es necesario subrayar que el Tratado no establece la
obligación de solicitar el dictamen de la Corte, sino sólo
la posibilidad de hacerlo. Es decir, la solicitud del dictamen de
la Corte posee un carácter facultativo, a ser ejercida por
el Consejo, la Comisión o uno de los Estados miembro. En cuanto
al dictamen de la Corte, puede dirigirse sólo sobre la compatibilidad
del acuerdo en cuestión con el Tratado de Roma. Se trata, en
este caso, de una opinión de carácter jurídico;
y no sobre el contenido económico o político del acuerdo,
o sobre la oportunidad política de su conclusión. En
este sentido, el dictamen de la Corte es de una naturaleza diferente
al dictamen que es necesario solicitar obligatoriamente al Parlamento
europeo.
El objeto del dictamen de la Corte de Justicia previsto por el artículo
228, consiste en evitar que en la conclusión de los acuerdos
internacionales la Comunidad no sobrepase los límites de su
competencia. Sobre todo, considerando que la Corte misma será
unida por las disposiciones del acuerdo concluido: "los acuerdos
concluidos en las condiciones fijadas aquí unen a las instituciones
de la Comunidad y a los Estados miembros" (artículo 228,
inciso 2) [52].
b)El artículo 58 de la Convención de Asociación
entre la CEE y los Estados miembros africanos y Madagascar establece
la obligación, para la Comunidad, de informar al Consejo de
Asociación de toda solicitud de adhesión o de asociación
de un Estado a la Comunidad, y establece la necesidad de consultar
el objeto de la solicitud de asociación: "toda solicitud
de asociación a la Comunidad de un Estado cuya estructura económica
y productiva sea comparable a aquellas de los Estados asociados que,
luego del examen de la Comunidad, haya sido depositada por éste
frente al Consejo de Asociación, constituye objeto de consultas".
La consulta, por tanto, debe ser efectuada antes de la conclusión
del acuerdo de asociación. Un régimen parecido de consulta
es establecido por el artículo 64 del acuerdo de asociación
con Grecia (párrafo 3 del artículo 64) y por el artículo
21 del acuerdo de asociación con Turquía.
La consulta prevista por la Convención de Yaunde, como asimismo,
por los acuerdos con Grecia y Turquía, permanecen ajenos al
mecanismo institucional comunitario, correspondiendo al ámbito
de las relaciones externas de la Comunidad. Así, por ejemplo,
en los dos acuerdos de asociación citados, la disposición
que prevé la consulta es un párrafo del mismo artículo
que establece la concertación entre las partes firmantes para
asegurar la coordinación de sus políticas comerciales.
2. EL PARLAMENTO EUROPEO EN LA DISTRIBUCION INTERNA DE LAS COMPETENCIAS
COMUNITARIAS. LA CONSULTA COMO MEDIO DE PARTICIPACION EN LA FORMACION
DE LA VOLUNTAD COMUNITARIA.
LA PARTICIPACION DEL PARLAMENTO EUROPEO EN LA FORMACION DE LA DECISION
DE CONCLUSION DE LOS ACUERDOS DE ASOCIACION.
Examinaremos en esta segunda parte del capítulo, las características
esenciales de la consulta del Parlamento europeo prevista por el Tratado
de Roma. Creemos necesario, sin embargo, comenzar por recordar algunas
líneas generales de la estructura institucional de la Comunidad
Económica Europea y, del marco legal creado para la adopción
de la decisión comunitaria, es decir, del procedimiento para
el ejercicio del poder de decisión o "decisión-making
power" comunitario.
A.
En los tres tratados que crean a las Comunidades europeas, el elemento
institucional es la característica fundamental que los distingue
de todo otro tratado precedente [53]. Las partes contrayentes confían
a las instituciones creadas, la aplicación y la ejecución
de las disposiciones de los tratados y el rol esencial de asegurar la
realización de los fines comunitarios. Las instituciones comunitarias
no reciben un simple poder de ejecución, sino un verdadero poder
de decisión y de creación de normas jurídicas en
el marco de los tratados; así como un real poder jurisdiccional;
poderes exclusivos en ciertas materias definitivamente sustraídas
a la competencia de los Estados miembro, o poderes de coordinación
en otras materias en las cuales los Estados miembros conservan todavía
competencias. El carácter esencial de todas las instituciones
creadas en el marco de los tratados, es la independencia, al menos teórica
[54], de sus miembros en relación a los poderes políticos
de los Estados miembro. Dichas instituciones, con tales características,
han sido llamadas "instituciones supranacionales" en el caso
de la CECA, y con mayor prudencia "instituciones de tipo federal"
en los otros dos casos [55].
La estructura institucional del Tratado de la CEE se ha ampliamente
inspirado en el texto de la CECA y en su práctica institucional.
Esta inspiración resulta lógica por el hecho de que el
Tratado de la CECA era el único precedente válido y de
que las dos Comunidades aspiraban a una misma integración europea
a través de un proceso económico y político similar
[56]. La CEE posee un pluralismo institucional y, -inspirándonos
en las ideas de Dupuy- podríamos decir que la Comunidad se anima
en torno de una articulación de una multiplicidad de partes de
autoridades precedentes de filosofías político-jurídicas
diferentes: estas instituciones son, un Consejo de Ministros que representa
de los intereses de los Estados, un Parlamento que debe representar
a la "nación europea", una Comisión ejecutiva
de carácter técnico y formada por personalidades elegidas
por su calidad profesional, una Corte de Justicia que asegura el control
de la legalidad y, finalmente, los órganos de consulta de carácter
técnico o profesional. La diferencia con la estructura clásica
tripartita de las organizaciones internacionales es evidente [57].
Si bien las líneas generales de la estructura institucional
de la CEE se inspiran del precedente de la CECA, hay sin embargo diferencias
fundamentales en cuanto a la distribución interna de las competencias
comunitarias, es decir, en cuanto a los poderes atribuidos a cada institución
y en cuanto a la gestión orgánica del procedimiento de
"decisión-making power" comunitario [58]. Es necesario
ir más allá y buscar en las diferencias de naturaleza
jurídica de los dos tratados, y en las extensiones variables
del dominio de las competencias de las dos Comunidades, la explicación
que justifica las diferencias institucionales. El Tratado de la CECA
puede ser considerado como un tratado primordialmente de normas, en
el cual, el texto del tratado fija, al mismo tiempo, las leyes de base
y las reglas directamente aplicables al mercado del carbón y
del acero. La Alta Autoridad, principal órgano de decisión,
posee un margen muy estrecho para ejercer su poder normativo. Por el
contrario, el tratado de la CEE puede ser considerado como un tratado
de procedimientos o de normas-marco, en el cual el texto fija los principios
fundamentales, las normas de base y el procedimiento para crear las
reglas comunitarias [59]. En un tratado de procedimientos o de normas-marco,
se da a las instituciones el poder de crear todas las normas necesarias
para asegurar el funcionamiento de la Comunidad, y como lo señala
Catalano, "estas normas podrán ser revisadas, completadas,
modificadas o abrogadas, en caso contrario, sin que ninguna revisión
de los tratados sea necesaria" [60]. La importancia de este poder
normativo atribuido a la CEE, exige una distribución más
equilibrada de las competencias entre las instituciones comunitarias.
Limitemos nuestro análisis a un punto concreto: ¿Cuál
es la distribución interna de los poderes comunitarios en el
marco de la CEE? o, en otras palabras, ¿Cuál es la participación
atribuida a cada institución en el ejercicio del "decisión-making
power" comunitario? Comencemos por dos observaciones preliminares:
primero, es necesario subrayar que no encontramos en la Comunidad la
distribución estatal clásica en tres poderes: legislativo,
ejecutivo y judicial. Segunda observación: ninguna institución
ejerce de manera exclusiva el poder de decisión [61]. El Tratado
de la CEE establece un ejercicio colectivo del poder de decisión
variable según la importancia del caso. Es decir, no establece
un procedimiento uniforme de "decision-making" sino más
bien diversas categorías de procedimientos. La norma común
es aquella de la participación de al menos dos instituciones
en la elaboración de la voluntad comunitaria. En ciertos casos,
solamente, la Comisión tiene un poder de decisión final.
Sin embargo, este poder de decisión se encuentra limitado al
dominio técnico y para acordar ciertas derogaciones [62]. En
cuanto al resto, es el Consejo de Ministros el que tiene el poder de
decisión pero se trata de un poder de decisión final.
En el poder de decisión del Consejo, "participan también,
con un peso no menor" la Comisión y en ciertos casos la
Asamblea Parlamentaria [63]. El principal límite al poder del
Consejo es el poder de iniciativa atribuido a la Comisión [64].
Pero, evidentemente el caso en el que el tratado de la CEE ha producido
la innovación más importante en materia de técnicas
de decisión, es en el que hay una participación tripartita
en la formación de la voluntad comunitaria. La triple participación
se concretiza en el poder de iniciativa perteneciente a la Comisión,
en el poder de deliberación y en la consulta pertenecientes al
Parlamento y, en el poder de decisión final perteneciente al
Consejo de Ministros. A causa de este procedimiento tripartito, Alting
von Geusau considera que la estructura del "decision-making"
comunitario, se parece más a la estructura del Zollvereing alemán,
y -sin embargo con sus poderes limitados- a la estructura de las Constituciones
de Alemania de 1919 y de 1949 [65]. Mientras que Catalano, encuentra
semejanzas entre este sistema tripartito y la Constitución de
Alemania, pero también entre este sistema y el Estatuto Albertino
en Italia [66]. Esta técnica compleja del poder de decisión
comunitario exige un funcionamiento armónico de las instituciones
comunitarias y la búsqueda constante de una coexistencia recíproca
y de un equilibrio de poderes [67]. En la base de cada decisión,
debe existir un acuerdo de diferentes puntos de vista: el Consejo de
Ministros representa el punto de vista de los Estados miembro; la Comisión
asegura el punto de vista técnico, de gran importancia para el
objetivo mismo de la Comunidad; la Asamblea Parlamentaria no sólo
representa los intereses del "pueblo europeo" y asegura la
formación del consenso, sino que también permite tener
un imagen de la opinión de los Parlamentos nacionales, los cuales
deben a veces aprobar las reglas internas de aplicación de las
normas comunitarias. Esta técnica instaura un verdadero mecanismo
de armonización, a veces de conciliación de puntos de
vista contradictorios, que ha permitido hasta el presente -y precisamente
en la etapa transitoria más difícil- alcanzar los objetivos
previstos. Las fallas del sistema en la práctica, deberán
ser resueltas con prudencia y realismo, y teniendo siempre en cuenta
la necesidad de mantener un delicado equilibrio institucional [68].
Estas fallas resultan precisamente de una tendencia excesiva a la conciliación
de los intereses de los Estados miembro, lo que ha dado un peso particular
a la acción del Consejo de Ministros, y que perjudica a los poderes
de la Comisión y del Parlamento. Sin embargo, la desaparición
gradual de los votos por unanimidad en el Consejo, los progresos en
la integración económica, y sobre todo, los resultados
que pueden ser obtenidos en el campo de la unión política,
contribuirán a dar a la participación de cada institución
en la formación de la decisión comunitaria, el peso real
que se le ha intentado dar en el texto del Tratado.
B.
Antes de examinar el sujeto de esta segunda parte del capítulo:
la consulta al Parlamento europeo, recordaremos el origen histórico
de la institución sobre la cual nos hemos inclinado en este trabajo.
La Asamblea Parlamentaria Europea -o Parlamento europeo según
su reciente denominación- encuentra su origen en las negociaciones
que han conducido a la adopción del tratado de la CECA. En su
declaración Schuman, hablaba solamente de una Alta Autoridad.
Parece -según Reuter [69]- que fue en un comité interministerial
del 12 de junio de 1950, en Francia, que la creación de la Asamblea
fue adoptada, como una de las directivas dadas a los negociadores franceses.
La idea de una Asamblea puede ser considerada en principio como el resultado
de una concepción democrática de la integración
europea, que temía ver en la Alta Autoridad, el surgimiento de
un poder tecnocrático sin ningún control político.
La Asamblea era la respuesta para desarmar "la hostilidad de ciertos
medios que habían pronunciado una acusación tan dudosa
como obscura de "tecnocracia" sugiriendo la intervención
de poderes tenebrosos que, en la mitología política moderna
han reemplazado a las divinidades antiguas" [70]. En adición,
esta noción refleja en la Comunidad el régimen político
propio a los seis Estados miembro en los cuales el Parlamento ha jugado
un rol de importancia, y es también para los partidarios de una
Europa de los pueblos, la mayor garantía de una construcción
política democrática. Finalmente, ella responde a una
tendencia común de las organizaciones europeas, nacidas luego
de la última guerra, tales como el Consejo de Europa, la Unión
Europea Occidental y el Consejo Nórdico, de crear en el marco
institucional de la organización, una institución de carácter
parlamentario. Aunque provistas de poderes diferentes, todas estas Asambleas
Parlamentarias tienen una importancia real en tanto que lugar de reencuentro
de los dirigentes políticos de diferentes nacionalidades e ideologías,
para la discusión de temas de interés común. A
través de los encuentros y de las discusiones de interés
general, estas Asambleas Parlamentarias, permiten así la formación
de una opinión pública sobre la actividad de las Organizaciones
europeas [71].
Las líneas precedentes -el punto A-, tenían por objeto
situar el rol del Parlamento, y sobre todo, su poder de deliberación
en el contexto en el que no puede ser aislado.
De lo que hemos dicho, se desprende claramente que el Parlamento europeo
está desprovisto de todo poder legislativo. En adición,
está desprovisto de otro poder clásico de los Parlamentos
nacionales: el poder de aprobar el presupuesto. Como lo afirma Münch,
la Asamblea no posee más que uno solo de los derechos que pertenecen
normalmente al Parlamento, e incluso es aquel que los Parlamentos han
conquistado en último lugar, el de derribar al ejecutivo por
un voto de censura [72]. La base jurídica de los poderes efectivamente
atribuidos al Parlamento europeo, se encuentra en el artículo
137 que establece que "la Asamblea, compuesta de los representantes
de los pueblos de los Estados reunidos en la Comunidad, ejerce los poderes
de deliberación y de control que le son atribuidos por el presente
tratado".
El poder de control es reglamentado por los artículos 140, párrafo
3; 143 y sobre todo 144. El tratado de la CEE institucionaliza el control
pleno y permanente desarrollado a partir del texto de la CECA por la
práctica de la Asamblea común [73]. Dada la naturaleza
misma de la composición del Parlamento europeo, el control que
ejerce es sobre todo un control político, más que técnico
[74].
Sin embargo, la verdadera innovación en relación al Tratado
de la CECA es la atribución del poder de deliberación.
Este poder se manifiesta en la consulta obligatoria del Parlamento en
los casos expresamente previstos por el Tratado.
Encontramos un precedente de este poder de deliberación y de
consulta, en la práctica de la CECA, cuando la Alta Autoridad
reconoció a la Asamblea Común una función de orientación,
de impulso de la acción comunitaria [75]. Jean Monnet, por entonces
Presidente de la Alta Autoridad, a reconocido este derecho de la Asamblea
al afirmar que: "Su preocupación, es que todas estas reuniones
que tenemos, las sesiones ordinarias de la Asamblea, las sesiones extraordinarias,
las sesiones en comisión, no tengan sólo por objeto exponer
o examinar las acciones ya pasadas, sino que proveen la ocasión
a la Alta Autoridad de hacer conocer las grandes líneas de estas
intenciones y de sus proyectos y de recibir frente a Ud., las reacciones
y las observaciones que suscitan estos proyectos. Sobre este punto,
la Alta Autoridad está de acuerdo con su Asamblea" [76].
¿Cuál es la esencia misma de la consulta al Parlamento
europeo, por la cual se manifiesta el poder de deliberación?
[77] Lo que caracteriza esencialmente la consulta del Parlamento, es
el lazo entre la consulta y la formación de la voluntad comunitaria.
Es decir, que la consulta está orientada hacia la formación
del acto comunitario. Podemos definir a la consulta, como la atribución
del Parlamento europeo de expresar su opinión después
de haber deliberado sobre un tema determinado, en vista de orientar
la formación final de la voluntad comunitaria [78]. La consulta
es, por tanto, un medio de participación en el ejercicio del
poder de decisión comunitaria. En otras palabras: ella es un
momento necesario (o una "intervención necesaria" según
Catalano) del procedimiento de formación de la decisión
comunitaria. Monaco también subraya que la consulta no es sólo
una posibilidad de expresar la opinión de la Asamblea, sino de
expresar la opinión concurrente a la formación de la voluntad
comunitaria [79].
El poder de deliberación difiere del poder de control mismo
cuando éste se ejerce a priori. En efecto, el poder de control
no es más que una verificación de la regularidad (control
legislativo) o de la oportunidad (control político) de un acto
[80]. Pero el que controla no participa en la formación del acto,
y en general cuando el control es a posteriori, se encuentra delante
de una voluntad ya formada o delante de un acto ya consumado.
En general, el poder de deliberación puede manifestarse por
dictámenes provocados o por deseos espontáneos, y la solicitud
del dictamen puede ser facultativa u obligatoria [81]. En el tratado
de la CEE la consulta debe ser solicitada de una forma obligatoria por
el Consejo de Ministros en los casos específicamente prescriptos
[82]. En la práctica, el Consejo ha consultado al Parlamento
también en ciertos casos en los que esta consulta no estaba prescripta
por el Tratado. Por ejemplo, ha consultado a la Asamblea sobre la reglamentación
concerniente a la libre circulación de los trabajadores, mientras
que el artículo 49 no preveía esta consulta [83]. Y en
la sesión del Parlamento del 28 de marzo de 1960, Schauss -Presidente
del Consejo- declaró que el Consejo había aceptado la
solicitud de la Asamblea de ser consultada en todas las cuestiones de
importancia mayor, mismo en los casos en los que el Tratado no le preveía
necesariamente [84].
Sin embargo, y salvo excepciones, esta consulta voluntaria no ha encontrado
aplicación general hasta el presente [85]. Finalmente, el poder
de deliberación del Parlamento europeo, puede ser ejercido por
fuera de los casos de consulta obligatoria: en efecto, nada impide al
Parlamento deliberar sobre cualquier tema comunitario [86].
¿Cuál es el efecto de la consulta, desde un punto de
vista formal y en cuanto al contenido mismo de la decisión comunitaria?
En principio, desde el punto de vista formal, si el Consejo no consulta
a la Asamblea en los casos específicamente prescriptos en el
Tratado, el acto poseerá un vicio de forma susceptible de generar
su anulación. El artículo 173 del tratado sería
aplicable y un Estado miembro, el Consejo mismo, o la Comisión
podrían en principio, presentar un recurso frente a la Corte
de Justicia a causa de la violación de las formas substanciales
[87]. En cuanto al efecto jurídico de la opinión de la
Asamblea, es necesario decir que el Consejo de Ministros no está
unido por el dictamen dado por el Parlamento: ninguna disposición
del tratado supone una fuerza obligatoria o un efecto obligatorio sobre
este dictamen [88]. Sin embargo, podemos decir con Catalano, que si
bien es verdad que en un plano estrictamente jurídico el voto
de la Asamblea no obliga, no podemos negarle una influencia política
con un efecto determinante -particularmente en caso de mayoría
definida- moralmente [89]. Esta opinión ha sido aceptada por
otros autores. Ungerer, por ejemplo, sostiene en el mismo sentido que,
aunque los dictámenes de la Asamblea no revisten un carácter
obligatorio, el Consejo no puede aislarse con facilidad [90]. Podemos
citar también a Wigny; de acuerdo a este autor, aunque al Asamblea
no da más que un dictamen "éste representa opiniones
que desprendidas de ciertas bocas no son nunca insignificantes ni fáciles
de descartar sin razón" [91]. Así, en el marco de
este procedimiento tripartito, si examinamos el mecanismo previsto por
el Tratado, constatamos que una vez que la Comisión presenta
la proposición al Consejo de Ministros, éste debe consultar
a la Asamblea: el tratado autoriza a la Comisión a modificar
su proposición luego de que la Asamblea haya expresado su opinión
[92]. Resulta evidente, por tanto, que el Tratado ha querido manifestar
de esta manera que la participación de la Asamblea en la formación
de la voluntad comunitaria, no es sólo una participación
formal sino, por el contrario, que ella puede tener un peso real, al
provocar, por ejemplo, la modificación de la proposición
de la Comisión.
En la práctica, sin embargo, existe un hecho de extrema importancia
que reduce la eficacia de la participación del Parlamento: hemos
dicho, en efecto, que todas las decisiones de importancia política
son el resultado de una delicada armonía de intereses contradictorios
negociados durante la elaboración de la proposición en
la Comisión y en el Consejo de Ministros. Cuando esta proposición
arriba al Parlamento europeo, deviene prácticamente imposible
modificarla, sin destruir el equilibrio político que se encuentra
en la base de la decisión, o sin implicar un prejuicio a la calidad
técnica. La Comisión ha intentado modificar esta situación
y aumentar la participación real del Parlamento, recurriendo
a la práctica de la consulta de comisiones especializadas del
Parlamento, durante la elaboración de la proposición [93].
Los criterios según los cuales los autores del Tratado han determinado
los casos en los que la consulta del Parlamento es obligatoria, no son
claros. Ungerer [94] afirma que la consulta se encuentra casi siempre
prescripta "sobre todo cuando se trata de decisiones importantes
con incidencias sociales, decisiones que comporten una enmienda a las
disposiciones del Tratado o problemas que formen parte tradicionalmente
del dominio de la actividad del Parlamento". De 17 casos [95] en
los que el Consejo debe consultar al Parlamento, casi todos exigen un
voto unánime (al menos durante la primer y segunda etapa). Sin
embargo, este criterio de determinar la importancia de la decisión
por la mayoría, no es decisivo, porque solamente en 14 casos
sobre 48 para los cuales el Tratado exige la unanimidad, la consulta
está prevista [96].
Del análisis de cada caso, podemos deducir que el Tratado ha
previsto la aplicación de un procedimiento tripartito de "decision-making",
para las decisiones que implican una elección política
de importancia mayor para la Comunidad, y que deberían tener
una repercusión neta sobre el derecho interno, la economía
o la política general de cada Estado miembro. Sin embargo, los
redactores del Tratado no han aplicado este criterio de una forma uniforme,
y en consecuencia, ciertas decisiones comunitarias de importancia mayor
pueden ser adoptadas sin la participación del Parlamento.
C.
Hemos hablado hasta aquí del poder de decisión en general
y de la participación del Parlamento europeo en el poder normativo
de la Comunidad, a través de la consulta. Hemos concluido que
esta participación se manifiesta en los casos en los que la importancia
política mayor de la decisión a adoptar exige un procedimiento
de decisión complejo, que hemos llamado procedimiento tripartito
de "decision-making". Examinemos ahora un caso particular
de decisión comunitaria: la decisión de concluir acuerdos
internacionales.
La Comunidad puede concluir acuerdos internacionales que son simples
acuerdos de coordinación o de cooperación con otros sujetos
internacionales -por ejemplo, los acuerdos previstos por los artículos
229, 230 y 231 [97]. Pero puede también concluir acuerdos internacionales
que son constitutivos de derechos y obligaciones al interior mismo del
orden comunitario. Estos acuerdos son considerados como fuentes normativas
directas y secundarias para la Comunidad [98]. Si resulta claro que
el "treaty-making power" en tanto que creador de derechos
y de obligaciones es un aspecto parcial del poder normativo comunitario,
la cuestión implica saber hasta qué punto los procedimientos
del ejercicio del poder normativo se aplican también al poder
de concluir los acuerdos internacionales. Más concretamente,
debemos determinar si el procedimiento tripartito de ejercicio del poder
de decisión comunitaria presenta los mismos caracteres en los
casos de ejercicio del "treaty-making power" -como los casos
del artículo 238- en el que el texto prevé también
la participación de las tres instituciones. En otras palabras,
lo que debemos determinar es saber si el procedimiento previsto por
el artículo 238 es el mismo que el del, por ejemplo, artículo
87, o el de otros artículos similares. Y en consecuencia, determinar
si en el caso del artículo 238, la consulta del Parlamento europeo
posee el mismo sentido y los mismos efectos jurídicos que en
los otros casos en los que la participación de esta institución
se encuentra prescripta. Si nuestra respuesta es negativa, deberíamos
analizar en definitiva el sentido y los efectos jurídicos de
la consulta del artículo 238.
Antes de buscar una respuesta a estos problemas, examinaremos los dos
únicos casos de aplicación del artículo 238, para
ver cuáles son los problemas jurídicos que esta aplicación
práctica ha suscitado.
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NOTAS
[19] cf. PESCATORE Pierre, "Les Relations Extérieures
des Communautés Européennes", RCADI II (1961), p.
115.
[20] cf. WOHLFART Ernst, "Die Europâische
Wirtschaftsgomsinschaft Koppentar sum Vertrag", Berlin, Frankfurt
1960; ad. l, art 228, p. 590: "Dieses Recht wird nieht erst durch
art. 228 begründet, daer nur das Verfahren der VertragachliaBung
regelt".
[21] Podemos considerar como excepciones: la conclusión
de convenciones internacionales dentro del marco de ciertas organizaciones
internacionales; o la disposición del artículo 102 de
la Carta de la Naciones Unidas sobre el registro de tratados; sin embargo,
este artículo se aplica una vez que el acuerdo concluido entra
en vigor.
[22] cf. BASDEVANT Jules, "La conclusión
et la rédaction des Traités et des Instruments autres
que les Traités", en RCADI 15 (1926), p. 539 ; sobre este
tema ver también, DE VISSCHER Paul, "De la Conclusion des
Traités Internationaux", Bruselas 1943.
[24] Es necesario que recordemos algunas nociones conocidas
del Derecho Internacional Público, que sin embargo, han dado
lugar a largas controversias en la doctrina, y también, en la
Comisión de Derecho Internacional de Naciones Unidas.
[25] cf. UE Comisión de Derecho Internacional,
A/CN.4/144, 26 de marzo de 1962, "Premier Rapport sur le Droit
des Traités", por Sir Humphrey Waldock. Quien define la
autentificación como "la operación por la cual el
texto definitivo es establecido, ella consiste en un acto o un procedimiento
que certifica que el texto es exacto y auténtico" (p. 47).
Por este acto el texto está obligado a "no variar".
[26] cf. Lord Mc.NAIR, "The Law of Treaties",
Oxford 1961, p. 123: quien sostiene en este sentido: "suele ocurrir
que cuando, transcurre un intervalo entre la conclusión de la
negociación y la firma del tratado, los plenipotenciarios le
añaden su firma ne varietur, es decir, como garantía de
la autenticidad del texto (…)"
[27] cf. Rapport Waldock, citado, artículo 6,
párrafo 3.
[28] cf. idem, artículo 9; encontramos un ejemplo
en el artículo 105, segunda parte del Tratado de la CEEA. Ver
también los efectos jurídicos de la firma: SCELLE Georgers,
"Précis de Droit de Gens", Sirey, Paris 1934, Segunda
Parte, ps. 466-67.
[29] cf. N. U. Comisión de Derecho Internacional.
A/CN.4/101, 14 de marzo de 1956, "Premier Rapport sur le Droit
des Traités", por G. G. Fitmaurice, párrafo 50.
[30] cf. RASDEVANT Jules, op. cit. p. 574; y en el mismo
sentido, CAVARE Louis, "Droit International Public Positif",
Paris 1962, p. 72 y siguientes. Ver también ROUSSEAU Charles,
"Principes du Droit Internacional", Paris 1944.
cf. Rapport Waldock, citado, capítulo II.
[31] cf. Rapport Fitmaurice, citado, párrafo 51.
[32] cf. PESCATORE Pierre, op. cit. p. 115.
[33] cf. FITMAURICE, op. cit. párrafo 52.
[34] cf. idem, párrafo 53.
[35] cf. WALDOCK, op. cit., artículo primero.
[36] cf. Lord MC NAIR, op. cit. p. 129; FITMAURICE, op.
cit., párrafo 53; sobre el origen histórico de la "ratificación"
por el Parlamento, DE VISSCHER Paul, op. cit.
[37] cf. MONACO Riccardo, "Les Rélations
Extérieures de la CECA", en Annuaire Européen, IV,
1958, ps. 84 y 85.
[38] Nos referimos aquí al derecho constitucional
de la Organización Internacional, contenido en el texto de base
que la ha creado, no al "orden jurídico interno" de
las Organizaciones, como por ejemplo, las disposiciones sobre la función
administrativa; ver un artículo reciente, CAHIER Philippe, "Le
droit interne des Organisations Internacionales", RGHIP, 1963,
ps. 563 a 602; y la obra sobre teoría de l´Organisation
Internationale, ya citada, de SERENI.
cf. Lord MC NAIR, op. cit., p. 134; para un desarrollo más extendido
de esta cuestión.
[39] cf. PESCATORE Pierre, op. cit. p. 144; DUPUY René-Jean,
"Du caractère unitaire de la CEE dans ses Rélations
Extérieures", en AFEI, IX (1963), p. 792 ; WOHLFART Ernst,
op. Cit. P. 614, artículo 238; CAMPBELL Alan y THOMPSON D., "The
Common Market Law" Londres 1962, par. 303; MONACO Riccardo, "Caratteri
Institusionali della Comunitá Economica Europea", en Revista
di Diritto Internasionale, vol. XLI (1958), p. 41
[41] cf. PESCATORE Pierre, op. cit. p. 115.
[42] cf. en el mismo sentido, WOHLFART Ernst, op. cit.,
ad. 14, artículo 228, p. 595.
[43] cf. PESCATORE Pierre, op. cit., p. 116.
[44] cf. WOHLFART Ernst, op. cit., ad. 4, artículo
238, p. 614: "Die Verhandlungen warden jedoch rach art. 228 abs.
lSats 1 von der Kommission geführt". También, CAMPBELL
y THOMPSON, op. cit., par. 515; y par. 303. "ha sido estipulado
que la negociación será conducida por la Comisión
en aquellos casos en los que el Tratado prescriba la conclusión
de los acuerdos entre la Comunidad y terceras partes. Esto se refiere
a los acuerdos de asociación, o a los acuerdos con cuerpos internacionales…".
MONACO, Riccardo, op. cit., p. 14.
[45] cf. DUPUY René-Jean, op. Cit., p. 792/93.
[46] cf. PESCATORE Pierre, op. cit. p. 116.
[47] cf. DUPUY René-Jean, op. cit. Ps. 792/93,
y también sobre las dificultades practices que puede provocar
esta subordinación de la Comisión al Consejo. Ver también,
WOHLFART Ernst, op. cit., ad. 15; artículo 228.
[48] cf. DUPUY, op. cit., p. 796; PESCATORE, op. cit.
p. 116; WOHLFART, op. cit. p. 595.
[49] cf. WOHLFART, op. cit. p. 595, ad. 14, artículo
228.
[50] cf. sobre la conclusión, la misma bibliografía
de las notas 43 y 44.
[51] cf. PESCATORE Pierre, op. cit. p. 116.
[52] cf. CATALANO Nicola, "Manuel de Droit des Communautés
Européennes"
[53] cf. CATALANO Nicola, op. cit. p. 25.
[54] Ver sobre el funcionamiento real de las instituciones
comunitarias LINSBERG Leon, "The Political Dynamics of European
Economic Integration", Standford University Press, 1963.
[55] cf. CATALANO Nicola, op. cit., ps. 14 a 22.
[56] cf. MONACO Ricardo, op. cit., p. 28: "la struttura
della Comunita si ispira netamente al precedente della CECA: era inevitabile
che, nel construire un ente con funsioni similari, ceppure più
vasta, si traesse spirasione del recente modello""; en el
mismo sentido, DE SOTO Jean, "La CECA", PUF, Paris 1961, p.
34; sobre la identidad del esquema institucional en las tres Comunidades,
M. WIGNY Pierre, "L´Assamblée Parlementaire dans l`Europe
des Six", publicación de la CECA, 1958, ps. 49 y siguientes.
[57] cf. DUPUY, René-Jean, op. cit. P. 791. En
general sobre la estructura institucional de la CEE, ver además
de las obras ya citadas: MUNCH Frits "Prolégomènes
à une théorie constitutionnelle des Communautés
Européennes", en Revista di Diritto Europeo, año
I, nº2 (1961), ps. 127 a 137; UNGERER Werner, "Le régime
institutionnel des Communautés Européennes", en Sciences
Humaines et intégration européenne, Coll ège de
l´Europe, Leyde 1960, ps. 267 a 286 ; SIDJLANSKI Dusan, "Lóriginalité
des Communautés Européennes et la répartition de
leurs pouvoirs", en RGDIP, 65 (1961), ps. 40 a 96 ; SOULE Yves
Pierre, "Comparaison entre les dispositions institutionnelles du
Traité CECA et du Traité CEE ", en Revue du Marché
Commun, nº 2, 1958, ps. 95 a 102, y 208 a 216.
[58] cf. MONACO Ricardo, op. cit. p. 28: "inspirazione
non vuol dire copia o riroduzione inalterata: talune particulariti del
nuevo ente e le stesse esperienze oferta della CECA hanno infatti indetto
i redattori del Trattato ad nalcune correzion talvolta, i talaltra ad
alcuni superamenti".
[59] cf. WIGNY Pierre, op. cit. p. 60: "…buscando
caracterizar la esencia misma de los Tratados, podemos decir en principio
que aquel que instituye a la CECA, como aquel que instituye al EURATOM,
brindan directamente las reglas que dominan el mercado común
del carbón y del acero y el polo nuclear, mientras que el Tratado
que instituye el Mercado Común se limita a fijar los principios
y los procedimientos que permiten a los órganos comunitarios
deducir las reglas". Ver también: M. VAN DER GOES VAN NATERS,
"La Portée de l´intégration européenne",
en "Limits and Problems of European Integration", La Haya
1963, p. 49; SOULE Yves, op. cit. P. 102 y nota.
[60] cf. CATALANO Nicola, op. cit., p. 110. Es necesario
subrayar que para Catalano más que una naturaleza jurídica
distinta entre los dos tratados, se trata de una diferencia que releva
del poder normativo más extendido atribuido a la CEE en razón
de su dominio de aplicación más vasto.
[61] cf. MUNCH Frits, op. cit. p. 128; MONACO Riccardo,
op. cit. p. 26.
[62] cf. WIGNY Pierre, op. cit. p. 63.
[63] cf. CATALANO Nicola, op. cit. p. 53.
[64] cf. idem, "es particularmente importante considerar
que el poder de iniciativa no pertenece al Consejo, sino solamente al
ejecutivo y que las proposiciones de la Comisión (art. 149 de
la CEE y 119 de la CECA) pueden ser aceptadas o rechazadas en bloque
por el Consejo, pero que ellas no pueden ser enmendadas por éste
sin el consentimiento de la Comisión que formula la proposición".
Ver también, WIGNY, op. cit. p. 63.
[65] cf. ALTING von GEUSAU F. A. N., "European Organisations
and Foreing Relations of States", Leiden 1962, p. 100.
[66] cf. CATALANO Nicola, op. cit. ps. 54-55. Ver también
una crítica a las ideas de Catalano sobre el carácter
del Consejo y de la Asamblea en el artículo de NERI S. "Della
natura giuridica Della Cominità europea", in Revista di
Diritto Internasionale, vol. XLVII nº2, 1964, ps. 231 a 265, especialmente
párrafo 4.
[67] cf. MONACO Riccardo, op. cit. p. 29.
[68] cf. CATALANO Nicola, op. cit. ps. 37-38.
[69] cf. REUTER Paul, "La Communauté Européenne
du Charbon et de l´acier", Librería General de Derecho
y Jurisprudencia, Paris 1953, p. 52. Es necesario recordar que como
no existen trabajos preparatorios sobre el tratado de la CECA, este
trabajo del Profesor Paul Reuter es considerado como una de las interpretaciones
más autorizadas del tratado, y como lo señala Schuman
en el prefacio de este libro: "el autor ha estado él mismo
estrechamente asociado a la elaboración de estos textos. Por
tanto, él no se limita a hacer un análisis retrospectivo;
aporta al mismo tiempo su testimonio".
[70] cf. idem, p. 52. Ver también sobre este tema
la obra ya citada de WIGNY Pierre, sobre todo la primer parte y especialmente
la p. 31.
[71] cf. DE SOTO Jean, op. cit. P. 49 ; sobre la importancia
de la Asamblea Parlamentaria Europea para la formación de una
opinión pública "comunitaria", y para la obtención
de un consenso interno, ver, WIGNY Pierre, op. cit. ps. 90 y 91, y los
informes citados especialmente p. 91; y también HAAS Ernst, "The
Uniting of Europe", The London Institute of World Affaires, 1958;
y LINDBERG Leon, op. cit. ps. 86 y siguientes; y también en la
conclusión, p. 286. En general sobre las Asambleas de las organizaciones
europeas y las diferencias de competencies: LOCHEN, E. "A Comparative
study of certains European Assemblies", en Anuario Europeo, vol.
IV, p. 1959, ps. 150 a 173; también, E. VITA, "Nuove forme
di parlamentarismo internasionale e sovranasionale", en Revista
Trimestrale di diritto pubblico, 1960, ps. 25-69.
[72] cf. MUNCH Frits, op. cit. p. 129.
[73] cf. WIGNY Pierre, op. cit. p. 65.
[74] cf. MONACO Riccardo, op. cit. p. 31: "il poteri
di controlle attribuiti all'Assamblea non hanno i caratteri del controlle
in tenso tecnico: su ni riferiscono invere al concetto politico del
controlle". Ver también WIGNY Pierre, op. cit. en cuanto
al tema de la práctica de la Asamblea común, "…
el control no se ha aplicado sobre las decisiones técnicas que
implican la producción y la distribución del carbón
y del acero, sino que se ha colocado cada vez al nivel de las grandes
opciones políticas".
[75] cf. WIGNY Pierre, op. cit. ps. 36-38 que afirma
precisamente que "podemos relevar numerosos casos en los que ella
(la Asamblea) no se ha limitado a apreciar las decisiones ya tomadas
y la actividad pasada de las instituciones de la Comunidad, y particularmente
aquellas de la Alta Autoridad, sino que ella ha intervenido eficazmente
para influenciar las decisiones a tomar y orientar la acción
futura".
[76] cf. el discurso de Jean Monnet en el resumen in-extenso
de los debates de la Asamblea Común, sesión del martes
del 23 de junio de 1953, p. 185; citado también por Pierre WIGNY,
op. cit. p. 37.
[77] cf. sobre la consulta al Parlamento europeo en general,
HOUBEN, H. J. M. "Les Conseils de Ministres des Communautés
Européennes", Sythoff, Leyden 1964, especialmente ps. 100
y siguientes.
[78] Ver también DUVERGER Maurice, "Intitutions
Politiques", Paris 1963, p. 175; que distingue el "poder de
consulta" de los poderes de "decisión", de "ejecución"·
y de "control". Define al "poder de consulta" diciendo
que: "el poder de consulta consiste en dar consejos, precedentemente
a una decisión, a la autoridad encargada de tomarla".
[78] cf. MONACO Riccardo, op. cit. p. 31: "in quanto
Assamblea deliberante essa manifesta, in tutte le hipótesis previsto
del Trattato, la propia volontá; non si presenta quinde nisecomo
organo consultivo, anche quando la norme del Trattato fanno inferimento
alla consultazione, coordina la propia volontá con quella degli
altri organi in concuro con i quale procede alla formazione della volontá
della Comunitá".
[79] cf. DUVERGER Maurice, op. cit. P. 175.
[80] cf. idem, misma página.
[81] cf. HOUBEN J. H. N. op. cit., sobre el problema
de si es el Consejo o la Comisión el que debe realizar la consulta,
ps. 100 y siguientes.
[82] cf. A.P.E., Documento de las sesiones, marzo-abril
1960; J.O. nº 57/61.
[83] cf. A.P.E., idem, sesiones marzo-abril 1960. Ver
también A.P.E., Debates, resúmenes in-extenso, octubre
1960, nº32, p. 122; e idem, enero 1961, p. 12.
[84] cf. ALTING von GEUSAU F. A. N., op. cit. p. 197.
[85] cf. idem, p. 104: "En principio…la Asamblea
posee el poder de deliberar sobre cualquier tema del Tratado".
[86] cf. STEIN Eric, "The European Parliamentary
Assembly: techniques of Exerting Political Control", p. 247: "en
instancias específicas ella (la consulta) debe ser obtenida por
el Consejo de la Asamblea bajo la penalidad de anulación por
la Corte Comunitaria (art. 173 EEC)", en Internacional Organization,
vol. XLII, nº 2, 1959.
[87] cf. idem, p. 247: para Stein precisamente la consulta
"difiere del "dictamen y consentimiento" dados por el
Senado de Estados Unidos a un tratado o a un cargo ejecutivo en cuanto
que no implica fuerza vinculante".
[88] cf. CATALANO Nicola, op. cit. p. 54.
[89] cf. UNGERER Werner, op. cit. p. 280.
[90] cf. WIGNY Pierre, op. cit. p. 83. Ver también,
HOUSEN H. J., op. cit. p. 102.
[91] Ver, tratado de la CEE, artículo 149, inciso
2: "En tanto que el Consejo no haya estatuido, la Comisión
puede modificar su proposición inicial, particularmente en el
caso en el que la Asamblea haya sido consultada sobre dicha proposición".
[92] cf. ALTING von GEUSAU F. A. N., op. cit. ps. 138-40;
ver también la obra ya citada de LINDBERG Leon, en la que el
autor estudia la formación de la decisión comunitaria
en cuatro casos diferentes. Ver también el tema propuesto en
el Parlamento europeo por VAN DER GOES VAN NATERS: A.P.E., Debates,
resúmenes in-extenso 17/1/61, nº 33, ed. Prov. P. 1772,
en el debate sobre la reglamentación de la competencia.
[93] UNGERER Werner, op. cit. p. 280.
[94] Consideramos que el artículo 228 no puede
ser tenido en cuenta.
En el Anuario Francés de Derecho Internacional de 1957, se ha
tomado como criterio de base para determinar la importancia de las decisiones
comunitarias, la mayoría exigida para los votos. A partir de
este criterio, ALTING von GEUSAU, op. cit. realiza un análisis
de los casos en los que la consulta es exigida, pero el resultado al
que arriba no puede ser considerado como concluyente.
1. Decisión por unanimidad Caso Consulta
Razones:
|
Caso
|
Consulta
|
| 1.
Decisión por unanimidad. Razones: |
|
|
a. Decisiones
importantes para el funcionamiento o el desarrollo de la Comunidad
|
16-7
|
3
|
b. Decisiones
de importancia política
|
21
|
3
|
c. Medidas
complementarias al Tratado
|
13
|
3
|
d. Modificaciones
al Tratado
|
10
|
2
|
| 2.
Decisiones mayoritarias |
7
|
1
|
| 3.
Decisiones por mayoría calificada |
43
|
7
|
| 4.
Decisiones por mayoría especial |
2
|
0
|
[97] cf. MONACO Riccardo, op. cit. p. 44: son acuerdos que "sotto
varia forma, la Comunitá pué concluyere per dei fini strumentali,
e cicé par assicurare la mutua collaborazione traessa ed altri
enti, nonché con la varie organización europee e non europee
che agiscoono specialemente nel campo economico".
[98] cf. CATALANO Nicola, op. cit. ps. 95 y 96. Este autor considera
como fuentes normativas de la Comunidad "los medios que dan nacimiento
a normas jurídicas que reflejan la acción de las Comunidades
en el marco de competencias de las que son investidas". Se refiere
a fuentes de conocimiento, es decir, "los medios materiales de
donde se desprenden las normas jurídicas que reflejan directa
o indirectamente a las tres Comunidades". El carácter secundario
de estas fuentes normativas se subraya por el hecho de que ellas "no
pueden en ningún caso contravenir a las disposiciones de los
tratados, las cuales ni las instituciones de las Comunidades ni los
Estados miembro pueden derogar".
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