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  Félix Peña

NEWSLETTER SOBRE RELACIONES COMERCIALES INTERNACIONALES
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LA FLEXIBILIDAD EN LAS NEGOCIACIONES COMERCIALES
Una cuestión que se ha actualizado en la OMC y en el Mercosur

por Félix Peña
Agosto 2008


 

Se retoma una cuestión abordada en nuestro Newsletter del mes de junio de 2007. Es la de la tensión recurrente entre demandas de flexibilidad originadas en situaciones diferenciadas entre países participantes en un acuerdo comercial internacional - o de integración regional- y las disciplinas colectivas necesarias para su eficacia.

Es una cuestión que se ha actualizado en la OMC a la luz de los resultados de la reciente reunión ministerial de Ginebra. ¿Hasta que punto la experiencia de la Rueda Doha no estaría indicando la necesidad de introducir mecanismos de mayor flexibilidad en los compromisos que se asuman, a fin de tomar en cuenta las múltiples diferencias de situaciones y de intereses existentes? ¿No será necesario contemplar en forma explícita mecanismos de múltiples velocidades, de geometría variable e, incluso, compromisos de alcance parcial, a fin de facilitar que se logren puntos de equilibrio razonables entre los diversos intereses nacionales?

Y también es una cuestión relevante en el Mercosur, actualizada por las disidencias que en la reunión ministerial de Ginebra hubo entre la Argentina y el Brasil, referidas especialmente a su apreciación de las propuestas sobre productos industriales teniendo en cuenta los compromisos asumidos con el arancel externo común. Pero también por declaraciones recientes de altos funcionarios del Brasil y del Uruguay, relacionadas con los alcances de eventuales flexibilidades en las negociaciones comerciales externas de los socios del Mercosur. Pero también se pueden plantear con respecto a las metodologías a aplicar para la construcción del Mercosur y para su articulación con otros países sudamericanos, por ejemplo en el ámbito de la UNASUR.


En nuestro Newsletter del mes de junio de 2007, abordamos la cuestión de la tensión recurrente entre demandas de flexibilidad en los acuerdos comerciales internacionales -como en los de integración regional- y las necesarias disciplinas colectivas que ellos deben tener a fin de asegurar su eficacia y legitimidad social.

Recientemente, la cuestión adquirió mayor relevancia tanto en las negociaciones de la Rueda Doha en la Organización Mundial del Comercio (OMC) como en el propio Mercosur. De allí que entendemos necesario retomar ahora nuestro análisis de esta compleja cuestión, cargada de connotaciones políticas y de efectos prácticos.

En el ámbito de la OMC, el colapso de la reunión ministerial de Ginebra (21 al 30 de julio pasado), ha vuelto a arrojar la Rueda Doha en una marca incertidumbre sobre su futuro. Salvo que aparezca un cisne negro (en el sentido del conocido libro de Nassim Nichoas Taleb y como ya ocurriera en el 2001, cuando precisamente los ataques del 11 de septiembre crearon las condiciones políticas necesarias para el lanzamiento de la Rueda en Doha, Qatar), resulta difícil imaginar en el medio de un cuadro de situación de tormenta perfecta, que las negociaciones comerciales multilaterales puedan ser retomadas y concluidas, al menos en un corto plazo. Se descuenta por cierto que ello no podría ocurrir este año, tal como era la expectativa antes de la reunión de Ginebra. Pero a partir de tal constatación, se dividen las aguas en la visión que sobre el futuro tienen negociadores y observadores (sobre lo ocurrido en la reunión de Ginebra ver Bridges Weekly Trade News Digest, volume 12, number 27, 7th August 2008, del Internacional Centre for Trade and Sustainable Development, en http://www.ictsd.net; ver también el Boletín Temático, Año III n.04-agosto 2008, del Correo Sindical Latinoamericano-FES Sindical Regional).

Los más optimistas consideran que se puede preservar lo ya avanzado en las negociaciones -según esta visión, en Ginebra se estuvo muy cerca de un resultado exitoso- y retomarlas tras las elecciones en los Estados Unidos y en la India. Los más pesimistas en cambio, visualizan un horizonte complicado para la propia OMC -pérdidas de eficacia y aún de legitimidad como ámbito institucional del comercio global- y, por cierto, consideran que si se vuelve a la mesa de negociaciones comerciales multilaterales, tendrá que ser con un formato diferente. No acreditan que puedan construirse consensos entre 153 países con capacidad e intereses tan disímiles, salvo que se produzcan hechos políticos o económicos aún imprevisibles. Unos y otros entienden que en lo inmediato se acentuará la tendencia a la proliferación de acuerdos comerciales preferenciales y que, eventualmente, se observará un recurso mayor al mecanismo de solución de controversias de la OMC (ver al respecto la entrevista al Canciller Celso Amorim, en el diario Financial Times, August 4, 2008, p.2). Pero no todos coinciden, sin embargo, en cuanto al grado de eficacia que tales alternativas pudieran tener. Tiende a observarse un mayor consenso en cuanto a que sus efectos serían negativos para la eficacia y legitimidad del sistema de la OMC.

Un escenario posible y probable, sin embargo, estaría en un punto intermedio entre los visualizados por los más optimistas y los más pesimistas. Ni un retorno pronto a una situación de normalidad negociadora en la Rueda Doha, ni un colapso que termine arrastrando a la propia OMC. Lo que sí parece cierto es que se ha abierto un período que podría durar como mínimo varios largos meses, en el que probablemente continúen los trabajos en Ginebra y en el que sería muy conveniente reflexionar sobre las causas que explican que hasta el presente las negociaciones no hayan podido culminar (ver entre otros, el artículo de Fredrik Erixon, "From Twin Towers to Fawlty Towers: The Story of the Doha Round", ECIPE, July 2008, en http://www.ecipe.org y el de Carlos Pérez del Castillo, "Some thoughts regarding: The Doha Round - What Next", en Análisis del CURI, nro.5/08 del 11 de agosto de 2008, publicación del Consejo Uruguayo de Relaciones Internacionales).

Hay un relativo consenso en que la historia de las negociaciones comerciales multilaterales en el sistema GATT-OMC, es rica en fracasos. Ellos muchas veces han sido necesarios para avanzar. El propio origen del GATT lo pone en evidencia. Y también ello se observa en el camino que condujo finalmente a la conclusión de la Rueda Uruguay, tras el fracaso de la reunión de Montreal en 1988 - en la cual la posición argentina con respecto a la cuestión agrícola tuvo un papel decisivo -.

Pero se pueden identificar algunos factores concretos que contribuirían a explicar que la Rueda Doha, no sólo haya quedado paralizada pero que, incluso, esté cuestionada como camino para avanzar en su objetivo original principal que era el del vínculo entre comercio y desarrollo.

Algunos de estos factores más resaltados por los analistas son los siguientes:

  • el significativo aumento del número de países participantes en las negociaciones y sus diferentes relevancias e intereses -cabe destacar el hecho que unos 30 países representen hoy un 90% del comercio mundial de bienes y de servicios -;

  • la redistribución del poder en el mapa del comercio mundial y, por consiguiente, en el de las negociaciones comerciales multilaterales, como consecuencia del surgimiento de nuevos competidores globales con aspiración a desempeñar un papel protagónico, tal el caso especialmente de China e India;

  • la incidencia de tal redistribución del poder relativo en el comercio mundial de productos agrícolas, y

  • la falta de incentivos suficientes en los principales protagonistas para concluir con las negociaciones, teniendo en cuenta que en la mayoría de las cuestiones más sensibles -en algunos casos, vinculados a los productos agrícolas y en otros, a los industriales-, los beneficios tendrían efectos de largo plazo, a la vez que los costos políticos internos podrían observarse en el corto plazo.

Sin embargo, lo más relevante en la perspectiva del tema de nuestro análisis es que una vez más, ha quedado de manifiesto que la esencia de las negociaciones comerciales - tanto las multilaterales globales, como las que se desarrollan en el plano bilateral o en el marco de los acuerdos de integración regional -, se concentra en el tratamiento de situaciones especiales y de mayor sensibilidad, por lo general originadas en diferencias existentes entre y dentro de los países participantes.

Las excepciones a lo que se compromete, que normalmente se reflejan en la letra fina de los acuerdos que se concluyen, suelen constituir la parte más relevante de toda negociación comercial, por ser aquella en la que los gobiernos participantes están más expuestos a todo tipo de presiones en sus respectivos frentes internos.

De allí que la experiencia acumulada hasta el presente por la Rueda Doha, otorga sentido a propuestas orientadas a introducir mecanismos que permitan captar las diferencias a través de distintos tipos de flexibilidades (en tal sentido ver por ejemplo las propuestas de Dani Rodrik, en "One Economics Many Recipes. Globalization, Institutions, and Economic Growth", Princeton University Press, Princeton and Oxford, 2007, en sus capítulos 7 y 8, ps. 195 y siguientes).

La idea subyacente en este tipo de propuestas, sería precisamente que es preferible institucionalizar tales flexibilidades a fin de preservar las necesarias disciplinas colectivas que hacen a la eficacia de los acuerdos que se logran. Las flexibilidades serían entonces condiciones necesarias para la consolidación del respectivo sistema comercial, sea éste el global o los regionales. La pregunta concreta sobre la cual cabe reflexionar es entonces: ¿no será necesario contemplar en forma explícita mecanismos de múltiples velocidades, de geometría variable y con compromisos de alcance parcial, que faciliten articular los diversos intereses nacionales?

En el ámbito del Mercosur a su vez, recientemente la cuestión del equilibrio entre razonables dosis de flexibilidades y de disciplinas colectivas ha adquirido renovada relevancia. Es incluso el principal desafío que tiene hacia el futuro la construcción de un regionalismo sudamericano que tenga en el Mercosur uno de sus núcleos duros.

Ha sido precisamente la reunión ministerial de Ginebra la que ha actualizado la importancia de esta cuestión. En efecto, antes de que se concluyera con un fracaso, se puso de manifiesto una diferencia pronunciada entre la Argentina y el Brasil. Por un lado, el Canciller Amorim apoyó la propuesta referida a los productos industriales (NAMA). La Argentina su vez consideraba que no era aceptable, tanto en función de sus propios intereses industriales como por entender que las contrapartidas ofrecidas en el plano de la agricultura no eran suficientes. El problema en este caso es que, si bien el Mercosur - a diferencia de la Unión Europea - no negocia como conjunto en la OMC, el hecho de tener un arancel externo común supone que lo que se acepta o se rechaza, en la medida que incide en él, debe reflejar la posición del conjunto de los socios.

El fracaso de la reunión de Ginebra permitió diluir los efectos de esta diferencia pública entre los dos socios de mayor dimensión económica del Mercosur. Pero los efectos de la diferencia estuvieron presentes en la visita que el Presidente Lula efectuara el 4 de agosto a Buenos Aires - acompañado de un grupo representativo de empresarios brasileños, varios con inversiones significativas en la Argentina -. Por cierto que estuvieron presentes en la prensa. Y se supone que también en las conversaciones entre los Presidentes.

Pero sobre todo estuvieron presentes en un pasaje del importante discurso que el Presidente Lula pronunciara en el seminario empresario que tuvo lugar en oportunidad de su visita. En este pasaje se dejó instalado algo significativo que requiere atención y debate. Dijo Lula - en la parte improvisada de su presentación -: "…temos que construir os consensos no limite do possível para andar juntos no mundo, defendendo a mesma bandeira...Obviamente que sem abrir mão da soberania de cada país, fazendo os acordos bilaterais que cada país entenda ser melhores... a soberania dos países é intocável, os interesses soberanos de cada Estado são intocáveis, mas poderemos construir muitas coisas juntos...".

El mensaje es claro. Trabajaremos juntos en el límite de lo posible. Y son los intereses soberanos de cada país los que determinan tal límite: la soberanía es intocable. Dada la ocasión en que instaló esta idea y la proximidad con las disidencias entre los dos socios en Ginebra sobre una cuestión fundamental, cual es la de las negociaciones comerciales que comprometen al arancel externo común, surgen entonces algunas preguntas:

  • si en el trabajo conjunto de los socios del Mercosur hay límites basados en las respectivas soberanías nacionales ¿quién y cómo se determina ese límite y, por ende, el alcance de lo pactado? ¿cada país individualmente o el conjunto expresándose en un marco institucional determinado?

  • los límites a lo pactado ¿surgen de reglas de juego en cuya interpretación contribuyen instancias comunes independientes - por ejemplo, un secretariado técnico? o, por el contrario ¿son ellos la resultante de la voluntad nacional de cada país? y, en tal caso

  • si la flexibilidad de posiciones en las negociaciones comerciales internacionales resultan de la voluntad soberana de cada socio ¿quien garantiza que el trabajo conjunto se desarrollará entonces de manera de garantizar un cuadro de ganancias mutuas?

Dadas las diferencias de dimensión económica, poder relativo y grado de desarrollo entre los socios del Mercosur, esta cuestión parecería ser esencial para el futuro de la asociación que se ha establecido a partir de la firma del Tratado de Asunción. Clarificarla parecería ser esencial para el interés nacional de cada uno de los socios y para tener una idea más realista de lo efectivamente comprometido.

Pero es una cuestión que se ha actualizado por otras declaraciones que conviene mencionar. Una es la de Marco Aurelio García, asesor internacional del Presidente Lula, en una entrevista que le hiciera Eleonora Gossman en Clarin (diario Clarin del 3 de agosto de 2008). La pregunta fue formulada en los siguientes términos: "Hay quienes proponen que se flexibilice el Mercosur. Es decir, que se revise la decisión tomada en el 2000 de negociar en forma conjunta acuerdos de libre comercio con terceros países. ¿No sería apropiado dar más libertad a cada socio?"

Y la respuesta fue la siguiente: "Es una antigua propuesta de algunos sectores empresariales interesados en que Brasil o Argentina negocien en forma separada acuerdos con Estados Unidos. Esos empresarios no tienen cura porque vienen haciendo la misma propuesta desde hace mucho tiempo. Brasil no quiere flexibilizar el Mercosur. Todo lo contrario. Y si no, basta mirar los acuerdos firmados recientemente: el régimen para la industria automotriz que ahora se extendió a todo el bloque y el sistema de comercio en pesos y reales que debe entrar rápidamente en vigencia". Marco Aurelio García hizo luego referencia a la necesidad de retomar negociaciones con la Unión Europea y con los Estados Unidos. Fue un tema también presente en el antes mencionado discurso del Presidente Lula.

La otra declaración es la formulada por el Embajador Elbio Roselli, Director de Asuntos Económicos y del Mercosur de la Cancillería del Uruguay, en el Semanario Búsqueda (no se pudo conseguir el texto completo, ya que este Semanario no se vende en Buenos Aires, ni tiene una página Web abierta al público). Según la versión publicada en el diario La Nación, el 8 de agosto de 2008, Roselli señaló que el Gobierno uruguayo pedirá al Mercosur "flexibilidad" para que los socios puedan avanzar a velocidades diferentes en las negociaciones de acuerdos comerciales con Estados Unidos y la Unión Europea.

En realidad, las dos declaraciones estarían refiriéndose a distintos tipos de flexibilidades. Ellas pueden ser muy diferentes en sus alcances políticos y en sus efectos prácticos. No parece conveniente confundirlas.

Un primer tipo de flexibilidad es la que permitiría a cada socio realizar, si así lo deseara, negociaciones bilaterales con otros países, como por ejemplo con los Estados Unidos. Fué éste un tema instalado hace un tiempo por el gobierno del Uruguay ante sus socios del Mercosur. Es algo que en el Brasil también se han planteado sectores empresarios, cuando proponen que el Mercosur deje de ser una unión aduanera y se transforme en una zona de libre comercio.

Un segundo tipo de flexibilidad sería la que permitiría que en una negociación del conjunto del Mercosur con, por ejemplo, los Estados Unidos o la Unión Europea, se previeran mecanismos de compromisos diferenciados para los socios que así lo necesitaran. Precedentes al respecto podrían ser los de las negociaciones del Mercosur con México, y con los países de la Comunidad Andina de Naciones. Otro precedente que no involucra al Mercosur, sería el de las negociaciones de los países centroamericanos con los Estados Unidos o los planteamientos efectuados por países andinos con respecto a sus negociaciones con la Unión Europea.

Hay incluso un tercer tipo de flexibilidad, que es la que se refiere a la posibilidad de que en la propia construcción de un espacio de integración -o en un acuerdo comercial internacional- se contemplen compromisos de diferente alcance y ritmos, entre los distintos países participantes.

Lo concreto es que la cuestión de situaciones diferenciadas que requieran flexibilización de compromisos asumidos - en función siempre de intereses nacionales - está instalada con fuerza en la agenda del Mercosur. Probablemente se acentuará en la medida que ante el estancamiento de la Rueda Doha, se acreciente la necesidad de encarar negociaciones comerciales, especialmente con la Unión Europea y con los Estados Unidos.

Pero también estará presente en la agenda de la construcción de un Mercosur que se articule con la de la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR) (ver al respecto nuestro Newsletter del mes de junio de 2008). Abordar la cuestión de la flexibilidad de un acuerdo de integración regional, en sus múltiples dimensiones y modalidades prácticas, será por lo tanto cada vez más importante en el debate sobre el futuro del Mercosur (ver al respecto las propuestas que formuláramos con Fabio Giambiagi, en el artículo conjunto que publicáramos con el título "Una arquitectura flexible para el Mercosur" en el diario El Cronista, del 11 de noviembre de 2005).

Es una cuestión que ha estado presente también en el caso de la Unión Europea. Muy probablemente seguirá estándolo, a la luz de las marcadas diversidades que se han acentuado en los últimos años como consecuencia de la ampliación a nuevos países miembros. Pero en este caso, la cuestión de la flexibilidad ha estado referida fundamentalmente a la construcción interna del espacio de integración regional y no a sus negociaciones con terceros países. Sin embargo el rico debate que se ha producido al respecto en Europa puede ser de utilidad para el necesario debate en el ámbito del Mercosur y, con más razón aún, de la UNASUR (sobre la cuestión de la flexibilidad en la construcción europea y conceptos centrales a ella vinculados, tales como "múltiples velocidades" (tiempo), "geometría variable" (espacio) e "integración a la carta" (materia), ver un profundo análisis, bien documentado y con una muy completa bibliografía (al menos hasta el año 2002) de Alexander Stubb, "Negotiating Flexibility in the European Union. Amsterdam, Nice and Beyond", Palgrave, New York 2002. El autor es hoy el Canciller de Finlandia).


Lecturas recomendadas:

  • Azzi, María Susana; De Titto, Ricardo, "Pioneros de la industria argentina", Editorial El Ateneo, Buenos Aires 2008.
  • Barbé, Esther, "Relaciones Internacionales", Tecnos, Madrid 2007.
  • Botto, Mercedes (coordinadora), "Saber y Política en América Latina: El uso del conocimiento en las negociaciones comerciales internacionales", Prometeo Libros-FLACSO, Argentina, Buenos Aires 2007.
  • CELARE, "Relaciones Unión Europea/América Latina y el Caribe - Documentación de Base - 2007", CELARE, Santiago de Chile 2008.
  • Craviotti, Clara, "Los nuevos productores: alimentos de alto valor y reestructuraciones agrarias", Ediciones Ciccus, Buenos Aires 2008.
  • Fernández Rozas, José Carlos, "Sistema del Comercio Internacional", Civitas Ediciones, Madrid 2001.
  • FUNCEX, Revista Brasileira de Comércio Exterior, Rio de Janeiro, Ano XXII - abril/junho de 2008.
  • Fundación Standard Bank, "La internacionalización de empresa y el comercio exterior argentino", Colección Material Didáctico sobre Comercio Internacional, número 1, publicación del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación Standard Bank, Buenos Aires 2008.
  • García Picazo, Paloma, "Teoría Breve de Relaciones Internacionales", Tecnos, Madrid 2006.
  • Irwin, Douglas A.; Mavroidis, Petros C.; Sykes, Alan O., "The Genesis of the GATT", Cambridge University Press, Cambridge-New York 2008.
  • Palomares Lerma, Gustavo, "Relaciones Internacionales en el Siglo XXI", Tecnos, Madrid 2004.
  • Stubb, Alexander, "Negotiating Flexibility in the European Union: Ámsterdam, Nice and Beyond", Palgrave, New York 2002.

Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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