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  Félix Peña

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¿EXISTEN RIESGOS DE OBSOLESCENCIA?: Desafíos sistémicos que nuevas realidades plantean a la OMC y al Mercosur

por Félix Peña
Julio 2008


 

El Mercosur y la Organización Mundial del Comercio (OMC) son bienes públicos internacionales cuyo debilitamiento no parecería ser del interés nacional de la Argentina ni del de sus sectores productivos.

Los dos ámbitos enfrentan continuos desafíos. Están relacionados con su eficacia y, en última instancia, con su legitimidad social. Pueden ser en tales casos, verdaderos desafíos sistémicos, esto es, que cuestionen la propia supervivencia del respectivo ámbito, al menos como algo que pueda ser considerado relevante por los países y sus empresas.

Si bien son desafíos naturales, ellos se complican por el hecho que el escenario internacional actual se caracteriza por una fuerte dinámica de cambio y, más recientemente, por la acumulación de signos que tornan previsible un escenario de "tormenta perfecta". Es una dinámica de cambio que genera continuos efectos de obsolescencias.

En el caso del Mercosur, los riesgos de obsolescencia continúan observándose en el plano existencial (¿tiene sentido trabajar juntos?) y en el metodológico (¿cómo articular el trabajo conjunto preferencial entre sus miembros?). En el caso de la OMC, un riesgo sistémico proviene de las "termitas" que erosionan las bases de su edificio.

Los riesgos sistémicos en el Mercosur y en la OMC son superables. Requieren un diagnóstico actualizado sobre sus raíces y alcances y, sobre todo, voluntad política para enfrentarlos a tiempo.


El Mercosur y la Organización Mundial del Comercio (OMC) son ámbitos institucionales (principios, reglas de juego, disciplinas colectivas, mecanismos de negociación y de decisión, sistemas de solución de controversias) relevantes para la inserción comercial externa de la Argentina. En la actualidad son los más relevantes, junto con la ALADI en cuyo marco se han celebrado numerosos acuerdos preferenciales con otros países miembros.

Lo son, en especial, para la proyección al mundo de la capacidad de producir bienes y de prestar servicios de las empresas que operan en el país. Generan disciplinas colectivas que pueden permitir, si se respetan y son bien utilizadas, neutralizar efectos sobre el comercio exterior resultantes de asimetrías de poder económico existentes, tanto en el plano regional como, en particular, en el global.

Son bienes públicos internacionales cuyo debilitamiento no parecería ser del interés nacional ni del de sus sectores productivos. Trabajar para fortalecerlos, incluso a través de su continua renovación, parecería ser entonces una de las prioridades para la política de desarrollo de alianzas externas de nuestro país.

En el caso del Mercosur, la importancia para la Argentina y sus socios trasciende el plano económico y comercial. Penetra hondo en el político, ya que está vinculado con la preservación de un entorno sudamericano de razonable gobernabilidad y que sea funcional a los esfuerzos nacionales de transformación productiva y de desarrollo. Esto es, de un espacio geográfico regional en el que predominen la paz y la estabilidad política como resultantes de democracias sustentadas en la cohesión social. La fragmentación y el predominio del conflicto en el contexto externo contiguo - que en la práctica hoy tiene un alcance que incluye todo el espacio geográfico sudamericano -, no parecería que sea conveniente ni para el país ni para sus socios.

En el caso de la OMC, la importancia deriva de sus objetivos de lograr condiciones que permitan una continua expansión del intercambio mundial de bienes y de servicios y, a la vez, un equilibrio razonable de los muy diferentes intereses comerciales de sus múltiples países miembros. Institucionaliza un sistema multilateral de comercio global basado - entre otros - en el principio de no discriminación y en reglas custodiadas por expertos - a través de su mecanismo de solución de controversias -. En la medida que funcione bien y que se fortalezca, debería permitir aspirar a un cuadro de ganancias mutuas para todos los países miembros, incluso los menos desarrollados. Ganancias para unos, porque si bien son grandes, tienen sus intereses y los de sus empresas expandidos por todo el mundo. Y para otros, menos grandes o pequeños, porque si las reglas efectivamente se cumplen permitirían atenuar, al menos en términos relativos, los efectos de algunas de las diferencias de poder existentes. La anarquía internacional - o la selva - como opción no parecería ser del interés nacional de ningún país. Aunque en realidad, la historia larga pone de manifiesto que suele ser una tentación recurrente, especialmente de los que tienen poder o aspiran a tenerlo.

Los dos ámbitos enfrentan continuos desafíos. Seguirá siendo así en el futuro. Son desafíos relacionados con su eficacia y, en última instancia, con su legitimidad social. Pueden ser en tales casos, verdaderos desafíos sistémicos, esto es, que cuestionen la propia supervivencia del respectivo ámbito, al menos para ser percibido como relevante por los países y sus empresas. Son desafíos que también se observan en otras latitudes, incluso en la propia Unión Europea - tras el "no" irlandés - y en el NAFTA - tras los planteamientos efectuados en la campaña presidencial de los EEUU -.

Puede considerarse que el enfrentar continuos desafíos, sea entonces lo natural en procesos de construcción de sistemas internacionales - uno regional, el otro global - basados en reglas de juego e instituciones que reflejan la voluntad de todas las naciones soberanas participantes. De ahí que en ambos - la OMC y el Mercosur - sigue predominando la regla del consenso. Y de ahí también la importancia práctica de una mecánica institucional que contemple la función de concertación de los intereses nacionales en juego. Es una función que existe en la OMC, pero que sólo está embrionaria en el Mercosur. La Secretaría Técnica - a cargo hoy de un experto muy competente - es todavía un órgano demasiado débil como para aspirar cumplir tal función. Ello puede explicar insuficiencias que se han observado a través de los años en el proceso de creación normativa del Mercosur y en la diseminación de su imagen.

Y enfrentar desafíos es más natural aún, considerando que en ambos casos existe una fuerte disparidad de dimensión y de poder relativo entre los países miembros. En los más grandes, la propensión a un comportamiento unilateral discrecional -esencialmente "power-oriented" en el lenguaje del profesor John Jackson - suele ser común. Pero se acentúa cuando predominan factores de seguridad en sus políticas externas y, en particular, cuando se entra en fases recesivas de sus economías. El proteccionismo comienza entonces a ser lo popular. Y en los menos grandes, tal propensión podría reflejar incluso, en algunos casos, una baja valoración del papel de reglas e instituciones en el propio desarrollo económico o en su vida política interna. Ello puede conducir a comportamientos que terminan afectando el carácter "rule-oriented" de ámbitos como el del Mercosur y el de la OMC. A veces incluso, como reflejo del comportamiento que observan en los más grandes, generándose entonces un efecto dominó negativo para el sistema de disciplinas colectivas. Al así hacerlo, terminan por fortalecer la propensión al comportamiento "power-oriented" de quienes realmente tienen capacidad para jugar fuerte. Un país mediano o chico que no valore el predominio de reglas de juego libremente pactadas en el plano global o regional, puede estar - aún sin tener conciencia de ello - favoreciendo los intereses de aquellos países de mayor poder económico con los cuáles interactúa. En tales casos, el no respetar las reglas termina facilitando comportamientos unilaterales discrecionales de los países más grandes. La cultura de reglas de juego precarias - se cumplen si se puede - suele tener con el tiempo efectos letales para los más débiles. Ha sido común en nuestra región.

Pero si bien son desafíos naturales, ellos se complican por el hecho que el escenario internacional actual se caracteriza por una fuerte dinámica de cambio y, más recientemente, por la acumulación de signos que tornan previsible la "tormenta perfecta". Es un escenario que permite anticipar el surgimiento de "cisnes negros" (en el sentido del libro de Nassim Nicholas Taleb ("The Black Swan. The Impact of the Highly Improbable", Random House, New York 2007; en español, "El Cisne Negro. El Impacto de lo Altamente Improbable", Paidós 2008), sin que se sepa ni cómo ni cuando ellos aparecerán. La propensión a disciplinas colectivas en las relaciones comerciales internacionales termina entonces erosionándose gradualmente, como resultante de los reflejos individuales de supervivencia que producen las incertidumbres.

Es una dinámica de cambio que genera - como todo momento que puede ser calificado de revolucionario en términos históricos - continuos efectos de obsolescencias en la vida social, política y económica, tanto en el plano interno de las naciones como en el internacional, sea éste global o regional. Obsolescencias que resultan de quedarse muchos protagonistas apegados a realidades del pasado superadas por los hechos. Que dificultan por ende proyectarse hacia un futuro esencialmente incierto pero que con seguridad será distinto. Esto es válido para países, individuos, empresas e instituciones sociales. Pero que en el caso de los ámbitos institucionales internacionales pueden deteriorar, de no mediar una estrategia de adaptación, su capacidad para brindar respuestas colectivas a problemas nuevos, que también son colectivos. Es éste quizás el verdadero riesgo sistémico que enfrentan hoy, tanto el Mercosur como la OMC, esto es, el riesgo de la obsolescencia.

En el caso del Mercosur, los principales riesgos de obsolescencia continúan observándose en el plano existencial (¿tiene sentido el Mercosur?) y en el metodológico (¿cómo articular el trabajo conjunto y preferencial entre sus países miembros?). La reciente Cumbre de Tucumán (30 de junio y 1º de julio) no ha permitido en tal sentido demasiados avances sustantivos.

En el plano político, la Cumbre deja un saldo que podría considerarse como positivo. Permitió una vez más un diálogo directo entre Presidentes de países miembros y asociados del Mercosur, en el cual tuvo un lugar destacado la reacción conjunta frente al enfoque que está predominando en la Unión Europea en la cuestión de las migraciones, de claro impacto en diversos países sudamericanos.

Sobre algunas iniciativas planteadas habrá que esperar a fin de observar cómo ellas se concretan. En cierta forma, puede presumirse que las que predominaron en Tucumán, son cuestiones que hacen a una agenda política que incluye pero que trasciende al ámbito del Mercosur y que, por lo tanto, serían en el futuro objeto de consideración en la UNASUR (ver al respecto este Newsletter del mes de junio 2008).

En el plano de la construcción de un espacio económico preferencial - por su sentido político es una de las razones de ser más profundas del Mercosur - los resultados son menos notables. Uno a destacar es el de la aprobación por el Consejo de Ministros de una Decisión sobre un programa de integración productiva (CMC, Dec.nº12/08). Tiene por ahora un alcance programático. Otra es la de un fondo de apoyo a pequeñas y medianas empresas (CMC, Dec.nº13/08). Su primera etapa será un fondo de garantías. Sigue pendiente decidir sobre cómo será instrumentado. Otros resultados se han manifestado en el plano bilateral (tal el caso del régimen especial del sector automotriz y de la utilización de moneda local en el comercio intra-regional).

No se logró aprobar, en cambio, el Código Aduanero del Mercosur. Es una asignatura que queda pendiente para la próxima Cumbre a realizarse en Salvador, Bahía, el próximo mes de diciembre. Puede entenderse que será una de las prioridades de la Presidencia Pro-Tempore que ejercerá en este segundo semestre el Presidente Lula. Dos cuestiones parecen haber impedido su aprobación en Tucumán. Una es la del tratamiento de los productos originados en zonas francas como las de Manaos y Tierra del Fuego. La otra es la de los derechos de exportación. El hecho que el anteproyecto de Código sigue siendo "reservado", dificulta apreciar el verdadero alcance sobre el debate que se produjo - según lo que trascendió por declaraciones de prensa de algunos de los Ministros - en torno a los derechos de exportación.

Entre los países miembros del Mercosur los derechos de exportación han sido eliminados explícitamente por el Tratado de Asunción, especialmente por lo dispuesto en su artículo 5º y en su Anexo 1 (ver al respecto nuestro artículo "Los derechos de exportación en el Mercosur", publicado en el Suplemento Comercio Exterior del diario La Nación, en su edición del 10 de enero del 2002). Sólo podrían ser restablecidos o por una modificación del Tratado o por el hecho que el mencionado Código Aduanero sea aprobado por medio de un Protocolo Adicional al Tratado (para más información sobre la Cumbre de Tucumán y sus resultados, ver textos en www.mre.gob.br y en http://www.mercosur.org.uy; ver además la nota de Sergio Leo, "Nem tudo é problema no continente", en el diario Valor Econômico, del 7 de julio de 2008; el Correo Sindical Latinoamericano, publicación del FES Sindical Regional y de la Friedrich Ebert Stiftung, nº 61 - 20 de junio a 1 de julio de 2008, y el Newsletter Mercosur-ABC, del 3 de julio de 2008, en http://www.mercosurabc.com.ar).

Dos cuestiones prioritarias continúan pendientes de definiciones políticas en el Mercosur. La dilación en encararlas contribuye a explicar sus riesgos sistémicos. Una es la de la institucionalización de la antes mencionada función de facilitación del proceso de concertación de intereses nacionales. En Tucumán el Presidente Lula ha prometido fortalecer "nuestra estructura en Montevideo". La otra es la de la solidez de la preferencia regional en términos de seguridad en el acceso a los respectivos mercados. Es una cuestión que afecta las decisiones de inversión en función del mercado ampliado, especialmente en los países con mercados de menor dimensión relativa.

En el caso de la OMC el principal riesgo sistémico proviene de las "termitas" que erosionan las bases de su edificio. Al menos dos autores acuñan esta expresión. Uno es el profesor Bhagwati en su provocativo - y hasta divertido - reciente libro (citado al final en la sección "Lecturas recomendadas" de este Newsletter). El otro es Andrew Stoeckel, en un trabajo publicado en Australia en el 2004 (también citado al final de este Newsletter) Ambos se refieren al efecto de erosión que se está produciendo en los principios, reglas e instituciones resultantes del sistema GATT-OMC, que ya ha cumplido sesenta años y que ha contribuido a la expansión del comercio mundial de bienes y de servicios.

Para Bhagwati, la amenaza sistémica provendría de los factores que impulsan la proliferación de acuerdos preferenciales. Son una especie de "clubes privados" del comercio internacional, con beneficios y obligaciones reservados a sus países miembros. Tienen distintas modalidades según sea que sus miembros sean países vecinos o lejanos, sólo desarrollados, sólo en desarrollo o que involucren a países muy desarrollados y países en desarrollo. Invocan el libre comercio, pero en la práctica discriminan con respecto a quienes no son parte del respectivo acuerdo preferencial.

¿Y porqué constituyen una amenaza al "club global" de la OMC? Fundamentalmente porque erosionan el principio básico de la no discriminación entre sus miembros. Las reglas del GATT-1994 contemplan la posibilidad de que acuerdos preferenciales, con el formato de zonas de libre comercio o de uniones aduaneras, sean concluidos por un grupo de países miembros. También rige la "Cláusula de Habilitación". Pero el problema se plantea cuando ellos se multiplican a causa de las dificultades para avanzar en las negociaciones de la Rueda Doha. Es decir, cuando comienzan a reflejar la percepción de que la vía multilateral global no es eficaz para abrir mercados o para generar disciplinas colectivas en el comercio internacional.

Para Stoeckel precisamente las termitas operan como consecuencia de la ineficacia de la OMC para avanzar en sus objetivos de lograr una mayor apertura de los mercados y, en particular, de incorporar plenamente la agricultura en tales objetivos. Los acuerdos preferenciales, más que una causa serían entonces una consecuencia de las deficiencias que traban al sistema de la OMC en el pleno cumplimiento de sus objetivos. Su eficacia depende precisamente de su capacidad para lograr una mayor apertura de los mercados, para eliminar factores que distorsionan el comercio mundial - especialmente en la agricultura - y para formular nuevas reglas de juego que contemplen los intereses de todos sus miembros - que son ya 152 países con dimensiones, capacidades e intereses muy dispares -.

En cualquiera de las dos hipótesis, lo que está en juego en la Rueda Doha es mucho más que el resultado de las actuales negociaciones comerciales multilaterales. Es el propio sistema de comercio global el que está en zona de riesgo. No tanto porque un fracaso este año - que implicaría en el mejor de los casos posponer las negociaciones por dos o tres años - conduzca al colapso de la OMC. Pero sí porque podría significar una erosión gradual de su legitimidad como foro que garantice los intereses comerciales de todos sus miembros. La resultante sería acentuar la tendencia a la proliferación de acuerdos preferenciales.

De allí la importancia de la reunión de Ministros de un grupo relevante de países miembros a celebrarse en Ginebra a partir del 21 de este mes de julio. Si tiene éxito sería aún factible concluir este año una Rueda Doha quizás menos ambiciosa - pero razonablemente equilibrada - que lo originalmente previsto. Un fracaso en cambio ampliaría el riesgo de una crisis sistémica. No parece que éste sea un escenario conveniente para las miles de empresas de todos los tamaños y orígenes que se han internacionalizado, integrando cadenas transnacionales de producción y suministro. Ellas requieren precisamente de reglas de juego de alcance global y custodiadas por expertos. Es lo que facilita la OMC y su sistema de solución de controversias. Incluso, funcionando bien, la OMC es el marco que permitiría disciplinar los acuerdos preferenciales. O que los tornaría menos necesarios (sobre el estado actual de la Rueda Doha y sus perspectivas, ver Carta de Genebra. Informativo sobre a OMC e a Rodada Uruguay, Missâo do Brasil em Genebra, Ano VII, nº 4, junho 2008; ver asimismo Bridges Weekly Trade News Digest, del ICTSD, distintos números de los meses de junio y julio de 2008, en http://www.ictsd.org).

Los riesgos sistémicos en el Mercosur y en la OMC son superables. Pero requieren para ello un diagnóstico actualizado sobre sus raíces y alcances. Requieren sobre todo, mucha voluntad al más alto nivel político para enfrentarlos y sobre todo, mucho sentido práctico. En ambos casos, parece recomendable el liderazgo político deberían impulsar un debate amplio y profundo sobre su futuro.


Lecturas recomendadas:

  • AITIC, The WTO's Role in Resolving the Food Price Crisis - Relevant or Superfluous?", Background Note. Agency for International Trade Information and Cooperation, June 2008, en http://www.acici.org.
  • Arantes Neto, Adelino, "Responsabilidade do Estado no Direito Internacional e na OMC", Biblioteca de Directo Internacional, Juruá Editora, Curitiba 2007.
  • Bhagwati, Jagdish, "Termites in the Trading System. How Preferential Agreements Undermine Free Trade", A Council on Foreign Relations Book, Oxford University Press, New York 2008.
  • Celli Junior, Umberto - Manzano Sayeg, Fernanda (orgs), Comércio de Serviços, OMC e Desenvolvimento", Instituto de Directo do Comércio Internacional e Desenvolvimento (IDCID), Sâo Paulo 2008.
  • Centro de Economía Internacional, "Revista del CEI - Comercio Exterior e Integración", Cancillería Argentina, CEI, número 11, mayo de 2008.
  • Fundación Foro del Sur, "Archivos del Presente: Revista Latinoamericana de Temas Internacionales", Año 12, nº 47, Buenos Aires 2008.
  • Grosse Robert (ed), "International Business and Government Relations in the 21st Century", Cambridge University Press, New York 2005.
  • Grosse Robert and Luiz F.Mesquita (eds), "Can Latin American Firms Compete", Oxford University Press, New York 2007.
  • Kagan, Robert, "The Return of History and the End of Dreams", Alfred Knopf, New York 2008.
  • Katzenstein, Peter J., "A World of Regions. Asia and Europe in the American Imperium", Cornell University Press, Ithaca - London 2005.
  • Kühnhardt, Ludger, "African Regional Integration and the Role of the European Union", Center for European Integration Studies, University of Bonn, Discussion Paper, C184, Bonn 2008.
  • Lincoln, Edward, "East Asia Economic Regionalism", Council on Foreign Relations-Brookings Institution Press, Washington 2004.
  • Pempel, T.J. (ed), "Remapping East Asia. The Construction of a Region", Cornell University Press, Ithaca - London 2005.
  • Reinert, Erik S., "How Rich Countries Got Rich and Why Poor Countries Stay Poor", Carroll & Graf Publisher, New York 2007.
  • Rodrik, Dani, "One Economics Many Recipes: Globalization, Institutions, and Economic Growth", Princeton University Press, Princeton and Oxford 2007.
  • Secretaría del Mercosur - Fundación Konrad Adenauer (eds), "Segundo informe sobre la aplicación del derecho del Mercosur por los tribunales nacionales (2004)", Secretaría del Mercosur y Fundación Konrad Adenauer, Montevideo 2007.
  • Stoeckel, Andrew, "Termites in the Basement. To free up trade, fix the WTO´s foundations", Centre for International Economics and Rural Industries Research and Development Corporation, Camberra 2004, en http://www.theCIE.com.ar.
  • Timossi, Adriano J., "Union of South American Nations - UNASUR - Constitutive Treaty signed in Brasilia establishing the newest international organization of the Global South", Bandung Letters - Inside South Network -, Edition nº 01, Geneva, May 27, 2008, en http://www.insidesouth.org.
  • Villafañe G. Santos, Luis Cláudio, "O Brasil entre a América e a Europa: O Imperio e o interamericanismo (do Congresso do Panamá à Conferência de Washington)", Apresentaçâo do Embaixador Rubens Ricupero, Editora UNESP, Sâo Paulo 2003.
  • World Trade Organization, "How Can the WTO Help Harness Globalization?", 2007 WTO Public Forum - 4-5 October 2007, en http://www.wto.org.
  • Zakaria, Fareed, "The Post-American World", W.W.Norton & Company, New York and London 2008.

Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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