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Introducción
En el camino hacia la próxima Cumbre euro-latinoamericana a realizarse
en Madrid en mayo próximo, corresponde plantearse algunos interrogantes
en torno a la relación bi-regional en el contexto más amplio
de los profundos cambios que se están operando en el entorno mundial.
En tal perspectiva cabe colocar el análisis del papel que les
cabe a las regiones organizadas en el desarrollo de una nueva arquitectura
del orden económico global. Se pondrá énfasis al
respecto en la institucionalización del espacio geográfico
sudamericano y, en particular al papel que les cabe tanto a la UNASUR
como al Mercosur. Finalmente se extraerán algunas conclusiones
con respecto a la construcción futura del espacio bi-regional euro-latinoamericano.
Un contexto internacional en profunda transformación manifiesta
en dos procesos simultáneos
El contexto internacional está sufriendo profundos cambios. Ellos
son la resultante de un complejo de fenómenos, que si se los considera
en forma aislada - por ejemplo, sólo en la perspectiva de la actual
crisis financiera global con sus ya manifiestos efectos en la economía
real y en el comercio mundial - no permiten captar en su plenitud las
nuevas realidades que ahora comienzan a ser evidentes. En todo caso, el
alcance de sus impactos sobre el desarrollo económico y social
de los países de América Latina -y, por cierto, de otras
regiones del mundo- son aún difíciles de apreciar en su
plenitud. Tampoco es posible aún apreciar los impactos que las
nuevas realidades producirán en las relaciones entre distintos
espacios geográficos regionales y, más concretamente, entre
el espacio europeo y el latinoamericano. Quizás pase algún
tiempo antes que ello sea factible.
Tales cambios se están manifestando en torno a dos procesos simultáneos
que se observan hoy a escala global. Ambos tienen efectos actuales y potenciales,
tanto en el intercambio mundial de bienes y de servicios como en las negociaciones
comerciales internacionales, especialmente en la actual Rueda Doha en
la OMC. También se observan en relación a las complejas
negociaciones globales sobre el cambio climático y, en particular,
sobre sus efectos en el comercio mundial.
Si bien son dos procesos conectados entre sí, parecen requerir
diagnósticos y abordajes que pueden tener aspectos diferenciados
pero que, en todo caso, conviene que sean coordinados. Es lo que se expresa
con la afirmación que se suele escuchar en estos tiempos, en el
sentido de que es fundamental que los países tengan, a la vez,
una agenda de crisis y una referida al "día después",
es decir, para cuando los efectos más inmediatos de la actual situación
hayan sido superados y queden más en evidencia los de la transformación
profunda que se está operando en el sistema internacional [1].
Uno de estos procesos, es el de la actual crisis financiera y económica
con las conocidas consecuencias, entre otros, en los niveles de producción
y consumo, y en los del comercio internacional de bienes y de servicios.
La caída de la actividad económica de finales del 2008 y
primera parte del 2009, ha impactado en el nivel de empleo y en el estado
anímico de las poblaciones, transmitiendo en algunos países
los efectos de la crisis al plano social y político. Y se sabe
que, según sea la intensidad de tales efectos, una crisis internacional
puede generar problemas sistémicos que afecten la estabilidad política
de los países más vulnerables. Ello a su vez puede tener
efectos en cadena sobre otros países, especialmente de la misma
región.
Se trata de un proceso con efectos inmediatos muy visibles y con fuertes
requerimientos de respuestas en el corto plazo - especialmente en el plano
nacional, pero también en el de la coordinación entre países
a nivel global y regional -, precisamente por sus potenciales consecuencias
sociales y políticas.
El otro proceso es el de los desplazamientos del poder relativo entre
las naciones. Tiene raíces muy profundas. Se nutre en la historia
larga. Es un fenómeno que se ha acelerado en los últimos
veinte años. Se refleja en el surgimiento de nuevos protagonistas
- países, empresas, consumidores, trabajadores - con gravitación
en la competencia económica global, y también en las negociaciones
comerciales internacionales. Pero sus plenos efectos probablemente sólo
se observarán en un largo plazo, a veces a través de movimientos
poco perceptibles, casi de cámara lenta. Fareed Zakaria [2] es
uno de los analistas que mejor ha definido el actual cuadro global, como
uno de transformación profunda en la distribución del poder
mundial. Plantea "el ascenso del resto" - resultante del crecimiento
económico de países como China, India, Brasil, Rusia, Sudáfrica,
Kenia y "muchos, muchos más"- como el tercer desplazamiento
tectónico del poder en quinientos años. Los otros dos fueron
el surgimiento del mundo Occidental en el siglo XV y el de los EEUU como
potencia global en el pasado siglo.
El fenómeno de la diseminación del poder mundial no debería
sorprender. Hechos cargados de futuro lo han anticipado desde hace años.
Un punto de inflexión lejano se encuentra en el poder que países
en desarrollo productores de petróleo comenzaron a ejercer en 1973.
Lo que sí podría ser preocupante es que, en sus diagnósticos
e intentos de encontrar respuestas, los países del "viejo
orden mundial" -que incluye a los EEUU y a los restantes del G.7-,
no demuestren que estén asimilando la profundidad de los cambios
en la distribución global del poder.
Es lo que plantea el columnista Philip Stephens [3], cuando al referirse
al curso de colisión entre la globalización y los nuevos
reflejos nacionalistas que se manifiestan, por ejemplo, en múltiples
y originales formas de proteccionismo, se pregunta sobre si las naciones
ricas están preparadas para aceptar que sus posiciones privilegiadas
estén siendo cuestionadas. Y afirma, con razón, que: "están
todas ellas por un orden global más inclusivo; en la medida que
la adición de nuevos miembros al club no diluya en forma alguna
su propia autoridad".
Estamos entonces frente a una crisis sistémica mundial que recrea
la clásica tensión histórica entre orden y anarquía
en las relaciones internacionales [4]. Se manifiesta en la dificultad
de encontrar en el ámbito de instituciones provenientes de un orden
que colapsa, respuestas eficaces a problemas colectivos que se confrontan
a escala global. Y el verdadero peligro es que ello se refleje -como ha
ocurrido en el pasado- en el surgimiento de problemas sistémicos
en el interior de países que han sido y son aún, protagonistas
relevantes en el escenario internacional. Crisis sistémicas que
produzcan un efecto dominó en distintos espacios regionales y,
eventualmente, a escala global. Ello puede ocurrir en la medida que en
distintos países, incluso los más desarrollados, los ciudadanos
no sólo pierdan su confianza en los mercados, pero también
en la capacidad de encontrar respuestas en el marco de los respectivos
sistemas democráticos [5]. Podría ser un peligro más
tangible en el caso de algunos países europeos. Si así fuere,
los pronósticos sombríos de algunos analistas, podrían
ser pálidos en relación a lo que habría que confrontar
en el futuro.
La reciente Cumbre del G20 en Pittsburg, el 26 de septiembre de 2009,
ha dejado en pie la cuestión de saber cuáles son los países
que sumados y actuando en conjunto, pueden aportar suficiente masa crítica
de poder para ir generando acuerdos que nutran un nuevo orden mundial
que sustituya al que ya ha colapsado. El número que acompañe
a la letra G sigue siendo un interrogante pendiente de respuesta, a fin
de generar un espacio político internacional que permita traducir
decisiones colectivas en cursos de acción efectivos.
Una de las limitaciones del actual G20 puede ser precisamente el de
la heterogeneidad de los países participantes en términos
de poder real. Algunos reflejan su propia dotación de poder relativo,
tal los casos de los EEUU y de China, quizás incluso de Rusia e
India. Otros pueden legítimamente hablar en nombre de su propia
región con la certeza que ella posee suficiente poder relativo.
Más allá de las diferencias de intereses y visiones que
en ellos existen, es el caso de los países que son miembros de
la Unión Europea (UE) - tales como Alemania, Francia y el Reino
Unido -, la que también está presente a través del
Presidente de la Comisión Europea. Otros, si bien son relevantes
en términos de poder relativo, a veces más potencial que
actual, no pueden necesariamente sostener que reflejan la opinión
que eventualmente prevalece en su respectiva región. Tales los
casos, por ejemplo de la Argentina y del Brasil, pero también los
de Indonesia y África del Sur.
La importancia creciente de los espacios regionales organizados y
las relaciones euro-latinoamericanas
Esta constatación conduce a reflexionar sobre el papel que le
cabe a regiones organizadas en la construcción de una arquitectura
global que sea efectiva - en términos de poder aportar soluciones
colectivas a problemas que son por su naturaleza globales y que por su
envergadura puede incluso comprometer el orden mundial o alimentar tendencias
a la anarquía internacional - tal como la que aspira lograr el
G20.
En esta perspectiva habría que colocar la relación entre
dos regiones que si eventualmente concertaran sus posiciones, podrían
aportar mucho en términos de poder relativo - al menos en algunas
cuestiones relevantes de la agenda global - y, por ende, en cuanto a capacidad
de contribuir a un orden mundial efectivo. Se trata en efecto de visualizar
en torno a tal posibilidad la relación entre América Latina
y el Caribe (ALC) - y quizás más concretamente América
del Sur - y la UE.
Ambas regiones se encontrarán nuevamente en la Cumbre ALC-UE de
Madrid en el próximo mes de mayo. ¿Saldrá de allí
un enfoque estratégico acorde con los desafíos que a unos
y otros plantean cuestiones relevantes de la agenda global y no sólo
de la relación bi-regional? Es una pregunta que cuenta con varios
meses aún a fin de construir una respuesta creíble.
Tres hechos deben destacarse en el ejercicio de procurar una respuesta
a tal pregunta. El primero es que los objetivos perseguidos por diez años
de asociación estratégica están lejos de lograrse.
La red de acuerdos bi-regionales que contribuyan a la vez a la integración
regional en ALC y al desarrollo de un multilateralismo efectivo no se
ha concretado. Un eslabón central de tal red, esto es el acuerdo
entre la UE y el Mercosur, sigue sin poder salir de las buenas intenciones
renovadas periódicamente - se volverán a reunir del 4 al
6 de noviembre en Lisboa -, aparentemente por el hecho que no se ha podido
concluir con la Rueda Doha [6]. Esta última sigue en la carpeta
de "asuntos pendientes" y los pronósticos no son necesariamente
optimistas, incluso tras la reunión ministerial informal en Nueva
Delhi y de la Cumbre de Pittsburg.
Un segundo hecho a computar es el documento de estrategia con respecto
a ALC de la Comisión Europea [7], presentado el 30 de septiembre.
En él parecen abrirse algunas ventanas a una visión más
renovadora de las relaciones bi-regionales. Resulta interesante observar
que el planteamiento de la Comisión parece tomar cierta distancia
con respecto a la negociación de acuerdos preferenciales bi-regionales
como el principal instrumento de la relación con ALC. En efecto,
pone el acento en las nuevas cuestiones de la agenda bi-regional que no
necesariamente requieren acuerdos compatibles con el artículo XXIV
del GATT, es decir OMC-plus.
El tercer hecho reciente es la Cumbre UE-Brasil, realizada al más
alto nivel en Estocolmo el 6 de octubre, en el marco de la alianza estratégica
enhebrada entre las dos partes [8]. Simultáneamente se realizó
también en Estocolmo la tercera reunión empresaria Brasil-UE.
Como resultado de esta reunión empresaria se aprobó una
declaración final con el título de "Building cooperation
for the post-crisis world" [9].
En la práctica, ambas reuniones parecen privilegiar la relación
europea con el Brasil frente a lo que se había planteado en el
Tratado de Madrid de 1995 como espacio de cooperación entre el
Mercosur y la UE, que si bien sigue vigente y que cuenta con una agenda
muy amplia, ésta no ha sido desarrollada hasta el presente, al
menos en todo su potencial.
Merece destacarse un párrafo de la declaración empresaria,
que pone en evidencia una intención de avanzar por carriles bilaterales
sobre temas que se podía suponer eran propios del carril bi-regional.
Se trata del siguiente párrafo: "Sectoral dialogues under
the Strategic Partnership need now to move forward and begin to deliver
trade and investment opportunities for companies: The EU Brazil Strategic
Partnership is an important milestone in our economic relations, recognizing
the pre-eminent role of the bilateral relationship in Latin America and
acknowledging the shared economic objectives for both parties. EU and
Brazilian companies note with approval that steps have been taken toward
the establishment of regulatory dialogues on important industrial sectors
(steel, non-ferrous metals and minerals; forest products; and textiles
and clothing). Industry is ready to work with the Brazilian government
and the European Commission to tackle the problems of their sectors. Companies
now call for a recommitment to taking action on both sides. In time other
dialogues can be envisaged, particularly on intellectual property rights,
customs policy and regulations on climate change affecting trade in goods
and services".
Uno de los supuestos de esta alianza estratégica es la capacidad
de liderazgo regional que el Brasil podría tener especialmente
en el espacio sudamericano. Por ello cabe efectuar una reflexión
al respecto. Es un hecho que el Brasil - que es sin duda un país
relevante - ha adquirido una protagonismo global y regional y un prestigio
en buena medida basado en su dimensión económica - muy potenciada
por aciertos indudables de su política económica en los
últimos quince años y por sus recientes descubrimientos
de una enorme riqueza de hidrocarburos - y por una creciente calidad institucional
que reconoce su origen en los logros acumulados durante los períodos
gubernamentales de los Presidentes Fernando Henrique Cardoso y Luiz Inácio
Lula da Silva -- Pero con todo lo positivo que ello significa, incluso
para la Argentina y la región sudamericana, ello no implica necesariamente
que como consecuencia de su poder relativo y su prestigio creciente, el
Brasil pueda legítimamente sostener que habla en nombre de América
del Sur ni que pueda ejercer un liderazgo regional indiscutido [10]. Dar
por sentada la calidad futura de las relaciones del Brasil con sus socios
sudamericanos, incluso con la Argentina, es algo no recomendable ya que
podría conducir a errores serios de tipo estratégico [11].
¿Qué país puede tener mayor potencial para aspirar
a un papel protagónico y de liderazgo en el espacio sudamericano?
Es una pregunta que cobra actualidad en un contexto regional marcado,
entre otros factores, por la crisis global, el cambio de interlocutores
y de enfoques en Washington, y la creciente presencia de China.
Para responder es conveniente distinguir los conceptos de relevancia,
protagonismo y liderazgo [12]. La relevancia refleja el grado de gravitación
(poder, recursos, mercado, influencia, prestigio) que un país tiene
para definir la forma en que se encaren cuestiones importantes de la agenda
regional. No se lo puede dejar de tener en cuenta al encararse una situación
concreta, ya que se tornaría difícil articular soluciones
sin su participación. El protagonismo implica que un país,
especialmente si es relevante, procure tener una presencia activa en el
abordaje de las cuestiones importantes. A veces, sin embargo, puede ser
una presencia activa más mediática que real, destinada incluso
a magnificar su relevancia. Finalmente, el liderazgo implica que un país
relevante que opte por ser un protagonista activo, aporte en relación
a algunas o todas las cuestiones importantes, una visión estratégica
y propuestas aceptables para los otros países involucrados.
El liderazgo en el espacio sudamericano resultaría, en tal perspectiva,
de la vocación y posibilidad que tiene un país de contribuir,
con iniciativas razonables, al predominio de la idea de un trabajo conjunto
a fin de formular respuestas colectivas a cuestiones cruciales que hacen
a la gobernabilidad regional. Se manifestará entonces en la capacidad
que tenga un país con condiciones de protagonista relevante de
procurar, a tal efecto, la articulación de intereses nacionales
eventualmente divergentes de países involucrados en una determinada
cuestión.
Por su dimensión, el Brasil puede tener mayor responsabilidad e
incluso, potencial para influenciar sobre realidades regionales. El reconocimiento
de los progresos que ha experimentado en los últimos años
y el hecho que sea la principal economía sudamericana, acrecienta
la percepción externa sobre el papel relevante que le cabe desempeñar.
Se observa, en tal sentido, una cierta tendencia a atribuirle la condición
de interlocutor privilegiado, una especie de país ancla de la estabilidad
regional.
Pero dada la diversidad de situaciones y de enfoques, la densidad creciente
de las interacciones y el carácter multipolar del espacio sudamericano,
el liderazgo regional sólo podría ser la resultante del
protagonismo activo de varios países relevantes. En efecto, en
el complejo mosaico sudamericano, son varios los otros protagonistas relevantes
con vocación de liderazgo. Y son muchas las opciones para encarar
coaliciones de geometría variable funcionales al tipo de cuestión
que deba abordarse.
Un fuerte desafío para el Brasil será entonces demostrar
que puede acordar iniciativas con otros protagonistas relevantes como
son especialmente, por su peso propio, Argentina, Chile, Colombia, Perú
y Venezuela. Sin una articulación de intereses entre diversos protagonistas
relevantes, sería difícil imaginar el ejercicio de un liderazgo
regional eficaz.
Quien aspire a tener protagonismo y liderazgo de alcance sudamericano,
tendrá que tener en cuenta además la gravitación
de los Estados Unidos y México en la región, como asimismo
la de países de la Unión Europea y, crecientemente, la de
China. En cuestiones importantes de la agenda sudamericana, tienen también
condiciones para un protagonismo relevante.
La gobernabilidad regional, en términos de predominio de la paz
y la estabilidad política, requerirá en el futuro lograr
puntos de equilibrio entre todos los intereses en juego. Ello implicará
capacidad y voluntad de articulación. Es el gran desafío
para cualquier país que aspire a ser percibido como protagonista
con potencial de irradiar efectos de liderazgo sudamericano.
Retomando en análisis del camino que conduce a la próxima
Cumbre de Madrid, puede afirmarse que sumados los tres hechos antes mencionados
permiten enhebrar líneas para un planteamiento hacia el futuro
de las relaciones bi-regionales entre la UE y ALC - incluyendo al Mercosur
- que sea funcional a la idea estratégica de fortalecer el regionalismo
como forma de asegurar pautas razonables de gobernabilidad global. Es
un planteamiento que debería partir del reconocimiento de que la
gobernabilidad regional, especialmente en el espacio sudamericano, requerirá
de liderazgos colectivos, que precisamente pueden ser enhebrados a partir
- entre otros factores - del papel protagónico que estaría
en condiciones de ejercer el Brasil. Tal reconocimiento, a su vez, implica
fortalecer la institucionalización de la cooperación regional,
basada en un tejido de reglas comunes que efectivamente se apliquen, especialmente
en el ámbito de la UNASUR y del Mercosur. Es una institucionalización
que puede ser impulsada por acciones que desarrolle la UE en el marco
de su nuevo planteamiento estratégico y por la acción concertada
de los socios del Mercosur y de otros países relevantes de la región
y, en especial, de Chile.
Colocada en tal perspectiva, sería conveniente una acción
que implique apoyarse en la alianza estratégica UE-Brasil para
retomar en forma activa las relaciones con el Mercosur utilizando plenamente
el potencial del Tratado-marco UE-Mercosur firmado en Madrid en 1995,
sin perjuicio de procurar concluir la negociación comercial preferencial
pendiente. En tal sentido, la alianza estratégica entre el Brasil
y la UE, podría tener un efecto de irradiación positivo
en el impulso no sólo de una alianza bi-regional, pero también
de la propia gobernabilidad regional en América del Sur.
La construcción de un espacio regional organizado en América
del Sur
¿Es posible construir un espacio geográfico regional en
el que predomine la lógica de la integración sin que exista
una base de confianza recíproca mínima entre los países
vecinos? En base a la experiencia histórica Jean Monnet, el inspirador
de la integración europea, sostenía que no. De allí
que propuso un plan orientado a generar solidaridades de hecho, especialmente
entre Francia y Alemania, como sustento de un clima de confianza que permitiría
luego desarrollar el camino que condujo a la Unión Europea.
La pregunta es válida hoy en nuestra región considerando
los cincuenta años transcurridos desde que los países sudamericanos
- más México, un convidado no previsto originalmente - iniciaran
con la creación de la ALALC sus procesos de integración.
Desde entonces la trayectoria ha sido sinuosa. Lo retórico ha ganado
a veces a los resultados concretos. El objetivo procurado de una región
integrada y funcional a los objetivos de desarrollo de sus países
sigue sin lograrse plenamente. Quien tiene que adoptar decisiones de inversión
productiva en función de los mercados ampliados desconfía
de las reglas que inciden en el comercio recíproco.
Todo indica que sigue vigente la idea de que la lógica de la cooperación
predomine sobre la de la fragmentación. Los costos de la no integración
se sabe que son altos. Pero la realidad está demostrando que llevará
tiempo lograr algo similar a lo que también en cincuenta años
se ha logrado en Europa.
La reciente Cumbre de la UNASUR en Bariloche (el 28 de agosto de 2009)
ilustra sobre la tensión constante entre ambas lógicas al
menos en el espacio sudamericano. Esta Cumbre fue un espejo de la realidad.
Y ese es uno de sus méritos. Puso de manifiesto algunas de las
múltiples fracturas existentes en América del Sur. Pero,
a su vez, dejó la sensación de protagonistas que reconocen
los límites que impone un denso tejido de intereses cruzados. Lo
acordado puede ser considerado tímido. Pero fue lo posible y bien
desarrollado podría ser un paso en la buena dirección.
Por lo demás, la Cumbre reflejó la persistencia de una
voluntad colectiva dirigida a lograr que la paz y estabilidad política
predominen en la región. Sin ella es difícil avanzar en
una integración productiva basada en reglas que se cumplan. De
ahí que se deba resaltar el acierto de una diplomacia presidencial
orientada a construir gradualmente un clima más apropiado a la
convivencia razonable de las múltiples diversidades existentes.
La esencia de Bariloche ha sido precisamente el reconocimiento, al más
alto nivel y en público, de la necesidad de construir confianza
recíproca entre los países de la región. No será
tarea fácil ya que las diferencias existentes son por momento muy
pronunciadas y a veces tienen raíces profundas. Pero se ha dado
un paso importante que consiste en reconocer que los problemas deben ser
abordados a través del diálogo y con la participación
de todos los países de la región.
Una visión optimista impone una lectura positiva de los resultados
de una Cumbre que quizás permita, de traducirse luego en hechos
concretos, dotar a los procesos de integración regional, cualesquiera
que sean sus modalidades, de una base política más sólida
para su futuro desarrollo.
El Mercosur y la institucionalización del espacio regional
sudamericano
El Mercosur, tiene desde sus orígenes una clara motivación
política. Es propio de procesos de integración, basados
en el consenso y en una visión común de largo plazo, entre
naciones soberanas que comparten un espacio geográfico regional.
Es una motivación política arraigada en similares intereses
nacionales en torno a objetivos estratégicos valiosos para las
naciones participantes. Son objetivos relacionados con el predominio de
la paz y la estabilidad política en el espacio geográfico
regional compartido, como forma de tener un clima funcional a la democracia,
la cohesión social, la transformación productiva conjunta
y la inserción competitiva en el escenario global. Una de sus consecuencia
es la de fortalecer la capacidad de cada país, actuando en común,
de negociar mejores condiciones para proyectar al mundo su capacidad de
producir bienes y servicios, que sean competitivos y apreciados por los
consumidores de otros países.
Pero la motivación política no es suficiente. Un proceso
de integración es sustentable en el tiempo, en la medida que sus
reglas generen condiciones apropiadas para la inversión productiva
y la consiguiente generación de empleo, en cada uno de los países
participantes. Ello es difícil de lograr en la práctica,
si es que existen condiciones de profundas asimetrías de poder
y de desarrollo económico relativos. En todo caso, depende mucho
de la calidad institucional del proceso de integración. Ella nutre
en el desarrollo de bienes públicos regionales, que permitan generar
los tres productos que posibilitan que la integración pueda aspirar
a ser relativamente irreversible. La experiencia europea demuestra que
tales productos son las redes, las reglas y los símbolos comunes.
Las redes resultan de un tejido denso de intereses sociales compartidos,
especialmente los que se reflejan en cadenas de valor de alcance regional
y proyección global. Las reglas -formales, pero también
las informales- son las que reducen el espacio de incertidumbres y precariedades,
especialmente en el acceso a los respectivos mercados, como condición
indispensable para incentivar decisiones de inversión productiva
en función del espacio económico común. Y los símbolos,
son los que permiten identificar el espacio regional en el imaginario
colectivo de cada uno de los países participantes. Un ejemplo,
en tal sentido, es lo que significa hoy el Euro, como factor fundamental
del desarrollo de una identidad europea.
El Mercosur dista de haber generado tales productos, al menos en forma
suficiente para preservar su credibilidad y su legitimidad social en el
interior de cada uno de sus países miembros. A pesar de los avances
logrados, redes, reglas y símbolos, son aún muy débiles
para asegurar su relevancia y su irreversibilidad.
Rescatar al Mercosur como proyecto compartido de valor político
estratégico y como instrumento funcional al desarrollo económico
y social de cada uno de los países miembros, es entonces una de
las prioridades que plantean los desafíos y oportunidades que resultan
de las profundas transformaciones manifiestas en los últimos años
en el escenario internacional. Para que pueda brindar respuestas conjuntas
que sean eficaces, se requiere adaptar sus instrumentos y reglas a las
nuevas realidades. Es un trabajo de indudable proyección sudamericana,
que requiere movilizar las respectivas sociedades en torno a propuestas
funcionales, a la vez, a los respectivos intereses nacionales y a objetivos
estratégicos comunes, tanto políticos, como económicos
y sociales.
Adaptación a nuevas realidades y flexibilidad ante contingencias,
son una exigencia para las reglas de juego originadas en los acuerdos
comerciales internacionales. De lo contrario, la dinámica de profundas
transformaciones y las recurrentes crisis, tanto globales como regionales,
pueden alterar el equilibrio de intereses que sustenta cada acuerdo y
sus reglas. En tal caso, la ruptura de los necesarios equilibrios resulta
en una erosión gradual pero persistente de la eficacia y legitimidad
social del respectivo ámbito institucional. Ello es más
notorio actualmente en el caso del Mercosur. También podría
ocurrir en el de la OMC.
La tensión dialéctica entre realidades y reglas se manifiesta
especialmente en dos situaciones. Una es la de las transformaciones resultantes
del desplazamiento de poder económico relativo entre los países
miembros de un acuerdo comercial. Suelen tardar en tornarse evidentes.
Pero cuando maduran alteran los mapas tanto de la competencia económica
internacional como de las negociaciones comerciales. Es lo que está
ocurriendo hoy en el plano global con el evidente resurgimiento de China
e India como protagonistas relevantes del comercio internacional, condición
adquirida también por otras economías emergentes. Las reglas
y los métodos de trabajo de la OMC fueron diseñados para
un mundo que está desapareciendo vertiginosamente. Lo mismo puede
constatarse en el caso del Mercosur, dado los cambios que en la región
y en el mundo se han producido desde que fuera creado.
La otra situación se presenta en períodos de crisis económica,
sea ella internacional o interna a un determinado país. En tales
períodos, uno o más países miembros de un acuerdo
comercial necesitan adoptar medidas defensivas de sus intereses, las que
eventualmente pueden entrar en colisión con las reglas de juego
vigentes. La insuficiencia de válvulas de escape en el respectivo
acuerdo -tal el caso de la OMC- o su inexistencia -tal el caso del Mercosur-
pueden conducir entonces a situaciones de abierta contradicción
entre las medidas que se adoptan y los compromisos internacionales asumidos.
Si son numerosas, los mecanismos de solución de controversia pueden
ser ineficaces.
De allí que es acertada la selección del tema central del
reciente informe de la OMC sobre el comercio mundial [13]. Trata de la
necesaria flexibilidad de las reglas pactadas a fin de contemplar distintas
contingencias originadas en la evolución de la economía
internacional. ¿Son suficientes las actuales válvulas de
escape previstas por las reglas de la OMC teniendo en cuenta los efectos
de la actual crisis global en particular en los países en desarrollo?
Es ésta una pregunta que merece una atención especial, teniendo
en cuenta las tendencias proteccionistas que se observan en muchos países
como consecuencia de la crisis global.
Para preservar el equilibrio de intereses que sustenta a las reglas de
juego del comercio internacional, se requiere entonces adaptarlas a las
nuevas realidades y dotarlas de mayor flexibilidad frente a contingencias.
La OMC cuenta ahora con un primer diagnóstico técnico al
menos respecto de la cuestión de la flexibilidad, contenido en
el informe mencionado en el párrafo anterior. Nada similar se observa
en el horizonte del Mercosur. Sin embargo, un debate en profundidad sobre
la adaptación y flexibilidad de sus reglas de juego, que no quede
limitado a los gobiernos, parecería ser indispensable si se quiere
rescatar un proyecto de integración que sigue teniendo un profundo
sentido estratégico.
La UNASUR y el Mercosur en la construcción de la institucionalidad
regional sudamericana
Otra cuestión que merece atención es la de la relación
entre dos ininiciativas que apuntan a la gobernabilidad de la región
sudamericana [14]. Tienen contenido económico, pero indudables
objetivos políticos. Hacen a las relaciones de poder entre las
naciones que comparten este espacio geográfico. Tienen que ver
con sus estrategias de inserción internacional. Aspiran a generar
bienes públicos regionales que permitan neutralizar eventuales
tendencias a la fragmentación en el subsistema político
internacional, que ha sido históricamente y que es hoy la América
del Sur. Son iniciativas similares en algunos aspectos. Pero también
son diferentes.
Una es de concreción reciente. Al menos en el plano formal. Es
la denominada Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR). La otra,
es la de la ampliación del Mercosur a otros países sudamericanos.
Ella tuvo una de sus expresiones más fuertes en ocasión
de la Cumbre de Córdoba en el 2006, que contó con la asistencia
de un número significativo de Presidentes de países, entre
los que son miembros plenos y los que están asociados o podrían
estarlo. La presencia de mayor repercusión mediática en
tal ocasión fue la de Fidel Castro.
La UNASUR es una iniciativa de fuerte acento brasileño impulsada
por Itamaraty. Reconoce su origen en la primera Cumbre Sudamericana convocada
en el año 2000, también en Brasilia, por el Presidente Fernando
Henrique Cardoso. Sus raíces son más profundas y, entre
otras, se remonta a la idea brasileña de un espacio sudamericano
de libre comercio, en cuyo lanzamiento en el año 1992 participara
un prestigioso diplomático, el Embajador Paulo Nogueira Baptista.
En las Cumbres Sudamericanas del Cusco (Perú) en el 2004, de Brasilia
(Brasil) en el 2005 y de Cochabamba (Bolivia) en el 2006, fue planteada
como Comunidad Sudamericana. Luego en ocasión de una Cumbre Energética
en la isla Margarita (Venezuela) en el 2007, su nombre fue cambiado por
el actual [15].
El Tratado constitutivo de la UNASUR fue firmado en Brasilia el pasado
23 de mayo, en una corta reunión extraordinaria a nivel presidencial
de los 12 países sudamericanos - Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela-
[16]. Sus objetivos son amplios. Incluye, según el Preámbulo
del Tratado de Brasilia, el contribuir al fortalecimiento de la integración
regional a través de un proceso innovador que permita ir más
allá de la sola convergencia de los esquemas ya existentes (que
son, como se sabe, el Mercosur y la Comunidad Andina de Naciones, los
que han celebrado entre sí un acuerdo marco de complementación
económica, con la modalidad de una red de acuerdos bilaterales
que pueden converger en un solo espacio de libre comercio) [17].
Concretamente, el artículo 2º del Tratado define el objetivo
y por ende el alcance de la organización creada (dotada de personalidad
jurídica internacional) en estos términos: "La Unión
de Naciones Suramericanas tiene como objetivo construir, de manera participativa
y consensuada, un espacio de integración y unión en lo cultural,
social, económico y político entre sus pueblos, otorgando
prioridad al diálogo político, las políticas sociales,
la educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento
y el medio ambiente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad
socioeconómica, lograr la inclusión social y la participación
ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías en
el marco del fortalecimiento de la soberanía e independencia de
los Estados". Y entre los numerosos objetivos específicos,
enunciados en 21 incisos del artículo 3º, se establece en
primer lugar el del "fortalecimiento del diálogo político
entre los Estados Miembros que asegure un espacio de concertación
para reforzar la integración suramericana y la participación
de UNASUR en el escenario internacional".
La UNASUR surge entonces como una iniciativa de fuerte perfil político,
que incluye su proyección internacional (ver la muy amplia enunciación
del artículo 15 del Tratado) y que no excluye su ampliación
al resto de América Latina (ver al respecto los artículos
19 y 20 del Tratado).
A su vez, la idea de ampliar el Mercosur a otros países sudamericanos
e incluso latinoamericanos - miembros de la ALADI - está incluida
en su acta de nacimiento. Lo ilustra la palabra "Sur" en lugar
de "Cono Sur" (fue un cambio propuesto en el último minuto
de la negociación del Tratado por el coordinador del equipo negociador
brasileño, Embajador Celso Amorim) en el artículo 1º
del Tratado de Asunción que estableció el nombre del mercado
común. Reflejó claramente las ideas predominantes sobre
el alcance geográfico potencial del proceso de integración
allí iniciado. La referencia a la posible ampliación a otros
países latinoamericanos miembros de la ALADI - en ese momento el
único país miembro de la ALADI no sudamericano era México
-, se debió a una consideración legal derivada de la necesidad
de que el nuevo acuerdo de integración pudiera ser compatible con
el Tratado de Montevideo de 1980 y, de tal forma, que sus preferencias
no tuvieran que ser automáticamente extensibles a los otros países
miembros de la ALADI e, incluso, a los del GATT (las preferencias comerciales
negociadas en la ALADI ya estaban amparadas en el sistema comercial global
por la denominada "Cláusula de Habilitación",
aprobada en la Rueda Tokio que concluyó en 1979).
En la actualidad la cuestión de la compatibilidad de las preferencias
intra-Mercosur con el GATT-1994 se inserta en el marco más estricto,
aunque aún así flexible, de su artículo XXIV. Desde
el punto de vista práctico no es una cuestión menor, teniendo
en cuenta la importancia de las preferencias comerciales que los países
miembros del Mercosur se otorgaron entre sí y, en especial, las
que se otorgaron y se siguen otorgando en sectores como el automotriz,
el químico y petroquímico, entre varios otros. Sin la protección
legal de su inserción en los requerimientos que el GATT tiene en
materia de zonas de libre comercio y, en este caso, de unión aduanera,
sería complicado defender en la OMC un régimen sectorial
automotriz como el que rige entre la Argentina y el Brasil. Concretamente,
el Mercosur como los otros acuerdos preferenciales - cualquiera que sean
sus modalidades y alcances - implica discriminar con respecto a los bienes
originados en países que no son miembros. Y ello sólo es
aceptado por el resto de los países de la OMC, si es que se cumplen
condiciones específicamente establecidas al respecto por sus reglas.
El Mercosur no es sólo entonces un generador de tratamiento preferenciales.
Es su escudo protector frente a terceros.
La ampliación del Mercosur ha tenido al menos dos dimensiones.
Una se refiere al espacio de preferencias comerciales. A través
de acuerdos de alcance parcial (instrumento previsto por el Tratado de
Montevideo de 1980) se ha ido tejiendo una red de preferencias que abarca
a otros países miembros de la ALADI y, en particular, a los que
fueron adquiriendo un status de miembros asociados, comenzando por Chile
y Bolivia.
La otra dimensión se refiere a la ampliación de los objetivos
políticos del Mercosur. La defensa de la democracia y los derechos
humanos, entre otros objetivos especialmente en el plano social, por ejemplo,
fueron incorporándose gradualmente en la agenda del Mercosur desde
sus orígenes. Y también ampliándose a otros países
sudamericanos especialmente a partir de su adopción del status
de miembros asociados. En el caso de Venezuela, tal ampliación
se ha procurado además con su incorporación como miembro
pleno a partir del Protocolo de Caracas. Este proceso aún no ha
terminado, por no haberse aprobado todavía tal Protocolo por los
Congresos del Brasil y del Paraguay y, en particular, por no haberse concluido
las negociaciones para la incorporación de Venezuela a la unión
aduanera.
UNASUR y el Mercosur ampliado tendrían entonces objetivos similares
especialmente en el plano político. Pero la UNASUR a su vez, debería
permitir abordar cuestiones como las de la infraestructura física
y la complementación energética que superan a lo que podría
lograrse con la actual cobertura geográfica del Mercosur. Ello
es particularmente importante para el Brasil que tiene fronteras comunes
con la mayoría de los países miembros de UNASUR.
Hay sin embargo dos grandes diferencias. Por un lado, el Mercosur es
una realidad asentada en compromisos jurídicos ya asumidos por
sus países miembros. Si bien son compromisos imperfectos e incompletos,
difícil sería dejarlos de lado, teniendo en cuenta las corrientes
de comercio y de inversión que se han desarrollado entre los socios
en los años transcurridos desde la firma del Tratado de Asunción.
El Mercosur tiene además una embrionaria identidad que se refleja
en su nombre incorporado a los documentos de identidad de los ciudadanos
de los cuatro socios actuales. La UNASUR, en cambio, debe aún superar
el proceso de ratificación de por lo menos 9 de los países
signatarios.
Pero hay otra gran diferencia entre ambas organizaciones. Y es que el
Mercosur, está basado no sólo en una voluntad política
de trabajar juntos de los países miembros - que se mantiene a pesar
de las muchas dificultades que se han planteado - pero sobre todo en un
pilar fundamental para la integración productiva conjunta, cuál
es el de las preferencias comerciales pactadas. La UNASUR no tiene previsto
nada similar. En todo caso, las preferencias económicas entre sus
países miembros, serían las que resulten de la convergencia
de la red de acuerdos de alcance parcial celebrados o que se celebren
en el ámbito de la ALADI. Y se sabe que su característica
ha sido la de tener en su mayor parte un claro corte comercial. Son esencialmente
precarias. Al ser así es muy difícil que incidan sobre decisiones
de inversión productiva que sean significativas. Favorecen corrientes
de comercio ya existentes, y de excedentes y faltantes. No necesariamente
generan nuevas corrientes que resulten de decisiones de inversión
productiva, especialmente por partes de empresas PyMEs.
Al Mercosur se llegó a partir de la experiencia del programa bilateral
de integración entre la Argentina y el Brasil. Los motivos políticos
y económicos estaban entrelazados, como siempre ocurre en este
tipo de procesos de integración consensuales entre naciones soberanas.
En el impulso inicial, fue el entonces Secretario de Relaciones Económicas
Internacionales de la Cancillería argentina, el Embajador Jorge
Romero - un motor principal en esta etapa bilateral -, quien entendió
que sería muy difícil generar un cuadro propicio a la integración
productiva trabajando en un ámbito tan amplio como el de la ALADI.
Esa fue una de las razones por las cuáles se concentró el
esfuerzo en un espacio más restringido y en el cual existían
poderosas razones políticas para desmantelar, lo que había
sido hasta entonces la tendencia a una relación tensa e incluso
conflictiva.
Luego, el aporte del Tratado de Asunción fue el de intentar pasar
de una pauta de preferencias precarias como las que se enhebraron en los
Protocolos de integración bilateral - y que siempre había
sido la pauta privilegiada tanto por la Argentina como por el Brasil en
el ámbito de la ALALC primero y luego de la ALADI - a otra de preferencias
ciertas que generaran condiciones razonables de acceso previsible a los
respectivos mercados de los socios. Para ello deberían ser preferencias
protegidas incluso jurisdiccionalmente (de allí la idea del Protocolo
de Brasilia, luego sustituido por el de Olivos). Es algo que enseña
la experiencia internacional (tanto en el caso europeo como en el del
NAFTA) en particular cuando existen asimetrías de poder y de dimensión
de mercados entre los países que se asocian.
Esto último aún no se ha logrado plenamente. Los cuatro
socios aplican o potencialmente pueden aplicar unilateralmente medidas
restrictivas. Ellas afectan las posibilidades de que se adopten decisiones
racionales de inversión productiva en función del mercado
ampliado. Es la principal queja de los países de menor dimensión
y desarrollo relativo con respecto al Mercosur. Es una queja que también
se escucha por parte de muchos empresarios PyMEs de los dos socios mayores.
Es uno de los principales factores que explican el deterioro gradual de
la credibilidad en el Mercosur.
Pero aún así, tiene más posibilidades de lograrse
a través del desarrollo del marco jurídico actualmente vigente
en el Mercosur, que en el aún más incierto de la UNASUR
que además no ha asumido compromiso alguno al respecto. El riesgo
es que con la creación de la UNASUR se genere un espejismo que
termine diluyendo los pocos activos acumulados por el Mercosur. Y ello
sólo beneficiaría a quienes ya han consolidado sus intereses
comerciales dentro del Mercosur.
Lo concreto es que al crearse la UNASUR y asumiendo que el Tratado de
Brasilia será ratificado, corresponde plantear un debate sobre
cómo se articulará con el Mercosur. Existe por cierto la
posibilidad de que la UNASUR termine diluyendo sólo los objetivos
de ampliación del Mercosur en el plano político. Pero también
podría diluir sus compromisos preferenciales en el plano comercial
y económico. Si ello fuera así, tendríamos por delante
un panorama en el que, en el mejor de los casos, se combinen los objetivos
más amplios de la UNASUR con los de integración comercial
de la ALADI. Al diluirse el Mercosur, hasta sería entonces necesario
cambiar los documentos de identidad de los ciudadanos de los cuatro socios,
que ya incluyen tal nombre junto con el del país respectivo. Es
éste todo un símbolo de un proyecto ambicioso cuya pérdida
podría tener costos múltiples e imprevisibles para todos
sus socios.
Sin embargo otro escenario es posible, probable y recomendable. Es de
que el Mercosur, sin dejar de lado sus objetivos políticos referidos
a los miembros plenos, reenvíe al ámbito de la UNASUR objetivos
políticos de alcance sudamericano, y se transforme en un núcleo
duro de la construcción gradual - en el ámbito de la UNASUR
- de bienes públicos regionales que fortalezcan la gobernabilidad
del espacio regional, a través de la paz, la estabilidad política,
y la consolidación de democracias sustentadas en la cohesión
social, y que permitan extraer todo el potencial de acción conjunta
en planos como, entre otros, los de la infraestructura física,
el transporte y la logística, la energía y la protección
del medio ambiente. Para que ello sea así se requeriría
fortalecer el pilar de las preferencias comerciales y económicas,
y de la integración productiva, a fin de que sea factible que las
respectivas sociedades perciban en un Mercosur renovado, un instrumento
de afirmación nacional, de desarrollo económico y de proyección
internacional. Requeriría de nuevos métodos de trabajo conjunto,
incluyendo instrumentos de múltiples velocidades y de geometría
variable. Hay mucha experiencia internacional al respecto y es posible
conciliarlos con las reglas de la OMC.
Condiciones para negociaciones comerciales globales y bi-regionales
exitosas
Suficiente impulso político y capacidad para enhebrar puntos de
equilibrio entre los intereses en juego, son dos condiciones que la experiencia
demuestra que se requieren a fin de concluir con éxito una negociación
comercial internacional.
Examinar si tales condiciones existen en las demoradas negociaciones
entre el Mercosur y la Unión Europea (UE) es algo conveniente teniendo
en cuenta que, como consecuencia de las renovadas dificultades de la Rueda
Doha, se ha vuelto a instalar en la agenda del Mercosur la cuestión
de intentar concluirlas [18].
Sin un claro impulso político gubernamental resulta difícil
imaginar que una negociación comercial internacional pueda ser
exitosa. Esto es particularmente válido en el caso de negociaciones
que involucran un número amplio de países y una compleja
agenda, tal como ocurre en el caso de la Rueda Doha en la Organización
Mundial del Comercio (OMC). O cuando se trata de países que comparten
un espacio geográfico regional. Las negociaciones comerciales suelen
ser entonces un componente de una agenda de trabajo conjunto más
amplia, orientada a asegurar la paz y estabilidad política entre
países vecinos, a través del desarrollo de un proceso formal
de integración. Ejemplos al respecto son la UE y el Mercosur. Y
también es válido en el caso, más complejo aún,
de una negociación comercial que ha sido concebida como una parte
central de la construcción de una asociación estratégica
entre dos regiones organizadas en torno a procesos formales de integración.
Es precisamente lo que han estado intentando concretar desde hace una
década el Mercosur y la UE, pero como resultado de iniciativas
que se remontan a los comienzos de los años noventa.
Pero el impulso político debe ser suficiente y continuo, si es
que se aspira a completar la hoja de ruta trazada para una negociación
compleja. Cual combustible de un auto, puede agotarse antes de llegar
a la meta. Y entonces la negociación se paraliza. Puede ser luego
retomada. Ocurrió en el pasado con la Rueda Uruguay tras el fracaso
de la reunión en Montreal en 1988 y podría suceder nuevamente
en el presente, tanto en el caso de la Rueda Doha como en el de la asociación
Mercosur-UE. O puede quedar en el olvido, como parece estar ocurriendo
con las negociaciones del Área de Libre Comercio de las Américas
- ALCA.
El agotamiento o insuficiencia del impulso político suele ser
la resultante de una combinación de factores, entre los cuales
sobresalen los siguientes: el tiempo que transcurre desde el momento inicial
de la negociación, que puede ser de muchos años; las modificaciones
que se hubieren producido en el contexto internacional o regional; las
que se operan en los países participantes, especialmente en los
impulsores de la idea de negociar como consecuencia, por ejemplo, de cambios
de gobiernos y, finalmente, las alteraciones que puedan producirse en
la estimación de costos y beneficios -tanto políticos como
económicos- que resultarían de una determinada negociación.
En tal sentido, un ejemplo del pasado es el de las negociaciones de la
Carta de la Habana que aspiraba a crear la Organización Internacional
del Comercio. Fracasó en 1948 cuando el Congreso americano no ratificó
el instrumento jurídico internacional que le sometiera el Ejecutivo
a su consideración. También en aquel período fracasó
una negociación secreta para el establecimiento de una zona de
libre comercio entre Canadá y Estados Unidos. Está en el
origen de la introducción a último momento de la figura
de la zona de libre comercio en lo que sería el artículo
XXIV del GATT. Otro ejemplo más reciente de fracaso por agotamiento
del impulso político, es el ya mencionado de la negociación
hemisférica para establecer lo que se suponía debía
ser el ALCA. Colapsó en la Cumbres de las Américas realizada
en Mar del Plata en el año 2004.
Si bien el impulso político es necesario, no suele ser suficiente
para culminar con éxito un proceso negociador. Se requiere también
capacidad para enhebrar puntos de equilibrio entre los diferentes intereses
nacionales en juego. Tiene que ver con la complejidad de la negociación
y con los grados de ambición de su agenda. Cuanto más ambiciosa
sea la agenda (caso Rueda Doha y negociación Mercosur-UE) y más
sustantivas sean las diferencias de intereses, mayor será la dificultad
para evitar que tales puntos de equilibrio se le evadan a los negociadores.
Pero también tiene que ver con los métodos que se empleen
para construir los necesarios equilibrios. La calidad de los procesos
negociadores puede ser una causa de un eventual fracaso. Las dificultades
procesales son mayores cuando participan muchos países y cuando
existen entre ellos fuertes asimetrías de dimensión económica
y de grados de desarrollo económico. Es el caso actual de la Rueda
Doha. O cuando una negociación presenta notorias insuficiencias
y dispersiones, tanto en el plano institucional como de los métodos
de trabajo. Puede ser el caso de la bi-regional Mercosur-UE.
En el caso de la Rueda Doha, en distintas oportunidades - por ejemplo,
en la reunión mini-ministerial de Ginebra del mes de julio de 2008,
ha quedado en evidencia que se han acumulado dificultades sustantivas
y procesales para lograr los necesarios equilibrios de intereses.
Las dificultades sustantivas se relacionan en primer lugar, con el equilibrio
entre lo que efectivamente se espera recibir y lo que se tiene que otorgar,
por un lado en los productos agrícolas (acceso a mercados y subsidios)
y por el otro en los industriales. En segundo lugar, se relacionan con
el equilibrio entre las concesiones aparentes y las efectivas, es decir,
las que resultan una vez descontada el "agua" y computadas las
excepciones, sensibilidades, diferenciaciones y todo tipo de válvulas
de escape abiertas o encubiertas. En tercer lugar, con el equilibrio entre
el esfuerzo que realizarían los que más pueden - países
industrializados - y los relativamente más débiles, que
son los países en desarrollo. Y, finalmente, en el equilibrio entre
costos y beneficios del resultado de las negociaciones. Cuánto
menos nítidos y de más largo plazo sean los eventuales beneficios,
más resistencia habrá a efectuar concesiones que podrían
tener costos políticos inmediatos.
Las dificultades procesales tienen que ver con el número de países
participantes y, sobre todo, con las asimetrías de poder, de gravitación
en el intercambio global de bienes y servicios, y de grados de desarrollo
relativo. El hecho que se trata de negociaciones multilaterales que requieren
el consenso de todos los países participantes en el marco de un
single undertaking, complica aún más la tarea de enhebrar
puntos de equilibrio que sean percibidos como satisfactorios por todos.
En el caso de las negociaciones entre el Mercosur y la UE, se reproducen
condiciones similares a las existentes en la Rueda Doha, en términos
de las divergencias de intereses en relación a la agricultura,
con el consiguiente impacto en las contrapartidas en productos industriales
y en otras cuestiones relevantes. La UE planteó desde el comienzo
de las actuales negociaciones multilaterales en la OMC, que es en este
ámbito donde debían tratarse las cuestiones más sensibles
vinculadas a los subsidios a la agricultura, sea a las exportaciones y,
en especial, a los relacionados con la producción. En la medida
que tal planteo continua vigente, es natural que se considere que será
muy difícil destrabar la negociación bi-regional sin antes
concluir la Rueda Doha.
Alcanzar los necesarios puntos de equilibrio entre los múltiples
intereses en juego sigue siendo entonces el gran desafío para las
negociaciones bi-regionales. Pero más allá de las declaraciones
propias de las diplomacias mediáticas, no parece existir además
suficiente impulso político para superar los desequilibrios existentes.
Tiene que ver con incentivos en las dos partes para encarrilarlas hacia
su conclusión y con las percepciones que se observan de un lado
y del otro del Atlántico.
Del lado europeo, los incentivos para negociar parecen haber disminuido.
Por un lado, suele prevalecer la percepción que el Mercosur dista
de ser lo que habían imaginado y que debe aún superar problemas
internos que afectan su credibilidad.. Por otro lado, los europeos no
tienen hoy el incentivo de evitar desplazamientos de sus corrientes de
comercio e inversiones que resultarían de un acuerdo preferencial
entre el Mercosur y los Estados Unidos. Tal perspectiva ha desaparecido
del horizonte, al menos por el momento, con el colapso del ALCA y con
las dificultades que pueden existir en relanzar una negociación
Mercosur-EEUU con un formato "4+1", dada la posible conclusión
este año del demorado proceso de incorporación de Venezuela
al Mercosur.
Del lado del Mercosur, resulta difícil imaginar que en la negociación
comercial bi-regional pueda obtenerse lo que no se ha logrado hasta ahora
de los europeos en la Rueda Doha. Y la opción de un acuerdo menos
ambicioso que el imaginado no ha sido aún incorporada en la estrategia
negociadora. Por lo demás, se perciben las prioridades de la UE
como muy concentradas en otras áreas y cuestiones.
En tal caso, la hibernación de hecho de la negociación
bi-regional, podría ser visualizada por ambas partes como más
conveniente que seguir procurando su conclusión. La tentación
a preservar el status-quo en las negociaciones bi-regionales sería
entonces muy grande. El problema es que ello estimularía acciones
bilaterales, como las reflejadas en la alianza estratégica del
Brasil con la UE. No incluye elementos preferenciales, que son los que
obligarían a los socios del Mercosur a negociar en conjunto, al
menos mientras no sea modificada la Decisión CM 32 del año
2000 [19]. Si así fuere, podría erosionarse la idea de un
Mercosur concebido, desde su momento fundacional, como plataforma para
negociar y competir a escala global.
Sin perjuicio de lo que se intente para relanzar las negociaciones bi-regionales,
una opción sería utilizar todo el potencial del instrumental
plasmado en el Acuerdo Marco de Cooperación Mercosur-UE firmado
en Madrid en 1995. Fue ratificado por los respectivos Parlamentos y está
aun vigente. Contiene hojas de ruta que, de utilizarse plenamente, permitirían
avanzar con pragmatismo en las relaciones económicas bi-regionales,
al menos en todos los elementos no preferenciales.
Tal opción implicaría renovar el impulso político
de la negociación bi-regional y perfeccionar los métodos
de trabajo. El impulso político debería provenir de la constatación
de que existen intereses compartidos en lograr el fortalecimiento del
Mercosur. Tales intereses se relacionan con su potencial para ser un efectivo
núcleo duro de la estabilidad política en el espacio geográfico
sudamericano. Y ello adquiere hoy mayor vigencia ante las alarmantes tendencias
a la fragmentación y los consiguientes reflejos.
Implicaría además introducir elementos de flexibilidad
en la construcción de la asociación bi-regional, que contemple
las diferentes situaciones existentes entre las dos regiones y, en particular,
dentro del Mercosur.
Es una opción que sería más factible si el Mercosur
introdujera, a su vez, criterios de flexibilización de sus compromisos,
a fin de aceptar instrumentos con múltiples velocidades y geometría
variable, especialmente en la construcción de una unión
aduanera ajustada más al artículo XXIV del GATT, que al
modelo de la unión aduanera europea o a lo que prescriben distintos
enfoques teóricos.
Todo ello puede lograrse en el marco amplio del Tratado de Asunción
y sin alterar sus elementos esenciales, que son los que conducen a un
mercado común.
Y tal flexibilización no implicaría la transformación
del Mercosur en una zona de libre comercio. Un detalle no menor y con
connotaciones que van más allá de lo jurídico, es
el que en la hipótesis de la transformación del Mercosur
en una zona de libre comercio, se requeriría una modificación
sustancial de su pacto constitutivo. Algo así como negociar todo
de nuevo.
Conclusiones
En el camino que conduce a la Cumbre de Madrid las relaciones euro-latinoamericanas
deben ser enfocadas en el contexto más amplio de las profundas
transformaciones que se están operando a escala global.
Son transformaciones que conducen a revalorizar la organización
de los espacios geográficos regionales en función de los
requerimientos de una nueva arquitectura del orden económico global.
En tal perspectiva deben ser visualizados, tanto el enfoque estratégico
como las acciones orientadas a potenciar las relaciones bi-regionales.
Son acciones que no pueden quedar limitadas a la negociación de
acuerdos comerciales preferenciales. Nuevas cuestiones dominantes en la
agenda económica global pueden nutrir una relación de cooperación
más estrecha entre países de ALC - y en lo posible sus procesos
de integración - y la UE y sus países miembros.
En gran parte las dificultades que se han enfrentado en las relaciones
bi-regionales, resultan de las diversidades y asimetrías existentes
entre la forma en que se organizan ambos espacios geográficos regionales.
En efecto, una de las regiones está organizada en torno a la UE
y se expresa como un espacio integrado en el plano económico y,
crecientemente también en el político. El reciente documento
antes mencionado así lo demuestra. La otra, en cambio, está
fragmentada en una diversidad de ámbitos institucionales, algunos
de los cuáles no son percibidos como sólidos y eficaces
- tales los casos de la Comunidad Andina de Naciones y, en cierta medida
también, del Mercosur - y otros, recién están comenzando
a desarrollar su capacidad de expresar el punto de vista conjunto de sus
países miembros - tal el caso de la UNASUR, cuyo tratado constitutivo,
por lo demás, aún no ha entrado en vigencia -. De hecho
no hay del lado ALC un documento estratégico de alcance similar
al mencionado de la Comisión Europea.
De un lado - Europa - hay una construcción institucional relativamente
sólida y potencialmente irreversible, más allá de
las dificultades que también se confrontan, y que se manifiestan
especialmente en los efectos diferenciales de la actual crisis económica
y en las demoras en concluir el proceso iniciado con el Tratado de Lisboa.
Del otro lado - América Latina y el Caribe -, predominan las precariedades
y la dispersión en los esfuerzos de integración. Se está
lejos aún de haber alcanzado una relativa irreversibilidad en la
construcción de instituciones que permitan organizar el espacio
regional en torno a la lógica de la integración.
En el espacio geográfico sudamericano, la UNASUR y el Mercosur
podrían aportar un cierto grado de institucionalización
que facilite la interlocución con el espacio europeo. Sin embargo,
en ambos casos y por distintos motivos, no se ha podido aún generar
una capacidad de interlocución similar a la que sí ha desarrollado
el espacio europeo.
El apoyo a instituciones y reglas de juego que contribuyan a desarrollar
liderazgos colectivos dentro del espacio geográfico latinoamericano
- y, en particular, en el sudamericano -, puede significar una contribución
eficaz al desarrollo de una relación bi-regional euro-latinoamericana
que sea funcional a la arquitectura de un orden económico multilateral
efectivo y que, a la vez, facilite tanto la gobernabilidad regional como
la global.
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