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L’ambito regolatore del sistema del commercio mondiale è
la risultante di principi (che a volte riflettono differenze culturali
e anche ideologiche), istituzioni (specialmente, come ambiti di negoziati,
produzione di regole del gioco, discipline collettive e soluzione di controversie)
e regole (tanto formali quanto informali, includendo i sottintesi), che
si generano nei tre piani che interagiscono tra di loro.
Come è noto, questi sono il piano nazionale, il regionale (includendo
quello commerciale preferenziale) e il globale multilaterale. Tra di loro
si stabilisce una tensione dialettica, che è inevitabile (sempre
che un paese scelga la chiusura totale con il contesto che lo circonda),
molto dinamica (cambia costantemente la sua portata e intensità)
e relativamente complessa da amministrare (data la grandezza e la diversità
che hanno raggiunto gli scambi internazionali di beni e servizi, così
come il loro finanziamento).
L’interazione tra i tre piani è rilevante tanto per la formulazione
e l’applicazione di politiche pubbliche a livello di ciascun paese,
come per il tracciato e l’esecuzione di strategie imprenditoriali,
specialmente nel caso di ditte in qualche forma esposte alla concorrenza
internazionale.
È anche apprezzabile per l’efficacia, sul piano globale multilaterale,
del sistema istituzionalizzato nell’OMC e per i negoziati che si
sviluppano nel suo ambito, specificamente nel Round di Doha. Il dibattito
sulle nuove tendenze e le modalità protezioniste l’hanno reso
evidente (si veda al riguardo la presente Newsletter dei mesi di gennaio,
febbraio e marzo 2009).
Inoltre, bisogna avere presente che, nella misura in cui le regole (siano
queste nazionali, preferenziali o globali) s’introducono nella realtà,
vale a dire che siano efficaci, potranno avere un’incidenza nell’incanalamento
dei flussi di beni e di servizi, di capitali e tecnologie, attraverso
dei paesi e delle loro giurisdizioni. Possono persino impedirli. Per tale
motivo sono uno dei fattori principali da prendere in considerazione al
momento dell’adozione di decisioni razionali d’investimento
e di penetrare il denso tessuto di reti imprenditoriali transnazionali
di produzione e somministrazione che oggi caratterizzano i rapporti commerciali
internazionali.
Per quanto concerne le regole globali multilaterali (nello specifico,
quelle regionali e quelle commerciali preferenziali), la loro funzione
è, per di più, quella di contribuire all’incremento
dello scambio commerciale mondiale, lo sviluppo economico dei paesi e
la produzione di profitti mutui tra i diversi protagonisti. Sono obiettivi
che nella realtà non sempre si raggiungono, se non nella misura
delle aspettative che si generano. Al contrario, attraverso la storia
si osservano alternanze di cicli di espansione e di ritrazione della globalizzazione
dei mercati e, in particolare, articolate disparità nella distribuzione
dei benefici del commercio mondiale, così come all’interno
dei diversi paesi.
Principi, istituzioni e regole sono l’esito di un lungo processo
di accumulazione di esperienze, spesso negative, attraverso i secoli.
È un processo che in un primo momento inizia in camera lenta e,
poi, nelle ultime decadi in forma accelerata. Ciò nondimeno, i
collegamenti tra i diversi mercati nazionali e le loro rispettive capacità
di produrre e consumare beni, di offrire e utilizzare servizi, tanto all’interno
come tra i molteplici spazi geografici regionali si sono sempre sviluppati
con progressi e arretramenti. È un collegamento economico e politico
che in questo momento possiede una portata universale, ma che continua
a presentare marcate disparità nella sua distribuzione geografica.
Il risultato di un simile processo è quello di un sistema di commercio
mondiale sempre più intenso nelle sue interazioni, con differenziazioni
nelle sue manifestazioni regionali e, inoltre, più decentrato,
nel senso che tende a diluirsi la concentrazione di potere relativo in
pochi centri dominanti.
Qualsiasi esercizio intellettuale volto a comprendere l’ambito regolatore
del sistema di commercio mondiale richiede che si cominci dal riconoscimento
di un primo piano di azione, quello nazionale, poiché effetto di
politiche e preferenze di protagonisti statali sovrani. Vale a dire, di
quelli che attraverso il tempo si sono conformati come Stati nazionali.
Un dato della realtà odierna è che sono sempre più
numerosi e che fra loro la distribuzione del potere seguita a essere disuguale
e forse rimarrà immutata. Disuguaglianza che proviene, tra altri
fattori, da diverse dimensioni (territorio e popolazione); ubicazione
geografica; gradi di sviluppo economico e sociale; dotazione di risorse
produttive; abilità nello sviluppo e miglioramento tecnico.
Questi fattori condizionano la possibilità, persino la vocazione,
di esercitare il potere che può avere ciascun protagonista sugli
altri. Inoltre, questi fattori sono quelli che generano differenze nella
capacità effettiva che possa avere ciascun paese al momento di
influenzare la definizione delle regole del gioco del commercio mondiale.
Sono fattori esposti a una forte dinamica di cambiamento. È per
questo motivo che il potere relativo delle nazioni negli scenari geografici
regionali e in quello generale è stato soggetto, attraverso il
tempo, a continui mutamenti. Le attuali e profonde trasformazioni del
potere mondiale e la sua distribuzione in un sempre più numeroso
gruppo di paesi sono, in questo senso, lo sfondo rilevante della crisi
globale che oggi si manifesta con forti ripercussioni nel commercio internazionale
e con uno sviluppo ancora incerto.
Le regole nazionali sono quelle che subiscono un impatto diretto nelle
condizioni e nei costi di accesso nei rispettivi mercati. Sono la conseguenza
di politiche e sistemi regolatori che rispecchiano i concreti interessi
dei loro rispettivi attori sociali, così come preferenze culturali
e concezioni ideologiche predominanti in una determinata nazione. Principalmente
sono l’effetto della percezione del potere che possiede o ritiene
possedere una nazione e, per tanto, nella sua capacità d’incidere
nel conseguimento e nelle condizioni dei rapporti con gli altri protagonisti
statali e dei loro rispettivi mercati.
È dunque da questi rispettivi spazi nazionali che i paesi hanno
gradualmente costruito le regole del gioco. Successivamente, le istituzioni
internazionali che adesso formano parte essenziale del sistema di commercio
mondiale. È stata una strutturazione che, attraverso la storia,
ha avuto per molto tempo espressioni tramite accordi bilaterali o plurilaterali,
ma sempre con una portata parziale in termini di paesi coinvolti. Generarono
diversi meccanismi che avrebbero dovuto aprire i mercati o, almeno, evitare
la discriminazione tra i paesi implicati riguardo alle condizioni prevalenti
per i loro rispettivi accessi. Da ciò che una delle prime regole
del gioco concordate a livello transnazionale è stata quella della
clausola della nazione più favorita, nelle sue diverse modalità.
L’intensificazione del collegamento tra i principali mercati che
si è osservato negli ultimi duecento anni, così come gli
effetti devastanti delle esperienze protezioniste che seguirono la grande
crisi degli anni trenta del secolo scorso condussero, alla fine –
dopo l’ultima grande guerra mondiale -, al crescente sviluppo e interazione
tra gli altri piani che, insieme con quelli nazionali, plasmano in questo
momento il sistema del commercio mondiale.
Uno di quei piani è, precisamente, quello globale multilaterale
istituzionalizzato nel sistema GATT-OMC con i suoi ormai sessant’anni
di evoluzione. Com’è già noto, il principio di non
discriminazione è uno degli assi centrali, espresso nel trattamento
di maggiore favore convenuto nell’articolo I del GATT. Insieme al
consolidamento di ciò che ciascun paese concede agli altri, conferiscono
al sistema – almeno sul piano normativo – la prospettiva di
un relativo potenziale di stabilità e una portata sicuramente rilevante
contro la discriminazione e il protezionismo. Con lo sviluppo mostrato
dopo il Round di Uruguay, quello del meccanismo di risoluzione delle controversie
nell’ambito dell’OMC, questo sistema globale multilaterale rafforzò
la sua tendenza di essere sottoposto alla guida di regole, aumentando
in questo modo il valore politico ed economico e il suo carattere di bene
pubblico internazionale.
L’altro piano è quello concernente i diversi ambiti commerciali
preferenziali, conseguenza sia delle strategie di governabilità
regionale (come sono, tra le altre manifestazioni importanti, i casi dell’attuale
Unione Europea e del Mercosur), sia delle strategie di proiezione internazionale
degli interessi commerciali di paesi e di gruppi di paesi (come lo sono
i molteplici accordi preferenziali, bilaterali e plurilaterali), che si
presuppone, sono sviluppati nell’ambito delle proprie regole del
GATT e poi del GATS.
La proliferazione di questi accordi di portata parziale – vale a
dire, che non comprendono tutti i membri dell’OMC – si è
intensificato in questi ultimi anni. Ha dato luogo a diversi tipi di accordi
preferenziali. Alcuni di essi sono, in senso stretto, i cosiddetti accordi
regionali, con un chiaro obiettivo di contribuire alla governabilità
del rispettivo spazio geografico regionale. Altri, invece, si sono concretati
tra paesi addirittura molto distanti tra loro. Sono gli accordi commerciali
preferenziali, qualsivoglia sia la loro modalità e la loro denominazione.
In tutti essi si osservano due tratti comuni. Rispondono a obiettivi politici,
espliciti e impliciti, e sono discriminatori in rapporto al principio
centrale del trattamento di maggiore favore istituzionalizzato nel GATT-OMC.
Contengono, inoltre, e in forma sempre più crescente, elementi
non preferenziali, vale a dire, che non costituiscono eccezioni al già
menzionato principio di non discriminazione.
Costituisce una proliferazione che perfino può aumentare se non
si completa il Round di Doha e, inoltre, se non s’introducono alcune
riforme al sistema globale multilaterale.
La tensione dialettica tra i summenzionati tre piani, rappresenta oggi
una delle questioni centrali nell’agenda del sistema di commercio
mondiale e, in particolare, del sistema GATT-OMC. L’idea che uno
di essi prevalga – ad esempio, il globale multilaterale – sugli
altri si adatta a visioni teoriche e ideologiche. Nella realtà
non accade così ed è difficile che ciò succeda senza
un’effettiva centralizzazione del potere mondiale, qualcosa che è
molto improbabile che accada, almeno per quello che si può prevedere
attualmente.
Nella pratica e forse per molto tempo ancora, il piano nazionale continuerà
a essere quello fondamentale. È all’interno del proprio ambito
che ciascun paese – qualunque sia il loro potere relativo –
potrà eventualmente adoperarsi a inserire gli altri due piani nella
prospettiva dei propri interessi, delle proprie strategie e delle proprie
possibilità.
Da ciò ne deriva che nella misura in cui un determinato paese
sia privo di una corretta definizione dei suoi interessi e di una strategia
efficace per potenziarli, mettendo dalla propria parte ciò che
può trarre fuori dagli altri due piani, avrà minori possibilità
di ottenere ciò di cui necessita nella sua interazione commerciale
con il resto degli altri paesi. Lo stesso accadrà se un paese possiede
una valutazione erronea delle sue possibilità di azione, in particolare,
come conseguenza di una diagnosi sbagliata del valore reale dei suoi contributi
nei confronti degli altri paesi e per i loro rispettivi mercati.
Ma è anche negli altri due piani, dove si renderà indispensabile
generare in futuro, istituzioni, metodi di lavoro e regole del gioco che
consentano, nel possibile, integrarli e anche, nel possibile, neutralizzare
gli effetti delle loro eventuali incompatibilità.
Diversi autori hanno svolto, specialmente negli ultimi tempi, dei contributi
utili per coloro che cercano di capire e di spiegare la tensione dialettica
tra i suddetti tre piani che conformano il sistema di commercio mondiale.
Questi contributi sono, in particolare, per coloro che devono operare
nelle realtà globali da una prospettiva nazionale, tanto nella
formulazione di politiche pubbliche, quanto nello sviluppo di visioni
e di strategie negoziatrici. Ma lo sono anche, per quanto concerne le
ditte che cercano un inserimento competitivo dei loro beni e servizi nei
mercati globali e regionali, specialmente operando nella vasta gamma delle
reti produttive e commerciali transnazionali.
Tra gli altri, tre nuovi libri meritano distinguersi per via dei loro
preziosi sviluppi e apporti. Il primo è di Richard Baldwin e Patrick
Low (eds) (si legga il riferimento nella sezione Letture consigliate di
questa Newsletter). L’altro è quello di Simon Lester e Bryan
Mercurio (eds), (Bilateral and Regional Trade Agreements. Commentary and
Analisis, Cambridge University Press, Cambridge, 2009). E il terzo, è
quello di Tatiana Lacerda Prazeres, che annovera una consistente prefazione
del professor Celso Lafer (L’OMC e i Blocchi Regionali, Aduaneiras,
São Paulo, 2008).
I suoi sviluppi e contributi sono specialmente rilevanti dal punto di
vista di ogni tentativo volto a capire e a meglio amministrare l’interazione
esistente tra i tre piani summenzionati. Si richiede, a tal fine, un approccio
interdisciplinare che combini le logiche del potere, del benessere e della
legalità. Senza una tale combinazione è difficile aspirare
a decifrare la realtà, come ben sa chiunque abbia avuto forma di
operare nei rapporti commerciali internazionali.
Proprio così, uno dei principali contributi del libro di Tatiana
Lacerda Prazeres è un’analisi di quello che si suole presentare
come una dicotomia escludente tra il multilateralismo globale dell’OMC
e il regionalismo preferenziale, da alcuni visto come un rapporto di complementarietà
e da altri, di antagonismo. Considera, a ragione, che il rapporto è
di complementarietà e di antagonismo. La stessa cosa può
dirsi se in tale relazione s’include il piano di ciò che è
nazionale.
La cosa più importante al riguardo è di identificare i
diversi fattori che più possono incidere, in forma positiva e negativa,
nel predominio sia della complementarietà, sia dell’antagonismo,
allo scopo di riuscire, nella pratica, il ragionevole equilibrio tra un
effetto e l’altro. Questa costituisce la parte più importante
del contributo dell’autrice citata.
A ragione l’autrice identifica il fattore tempo come fondamentale
per spiegare la tendenza a ricorrere agli accordi commerciali preferenziali
– specialmente quando questi non sono vincolati a strategie di governabilità
degli spazi geografici regionali -. In questo senso, si è osservato
nel caso del Round di Doha il fatto che nel piano globale multilaterale
le principali spese, in particolare quelle politiche interne, accadono
nel breve termine, in tanto che i benefici sono soliti presentarsi nel
medio e lungo termine; in pratica, ciò ha spinto a un notevole
numero di paesi – e alle loro ditte – a cercare di avanzare
mediante accordi di portata parziale conformando, a volte, reti commerciali
preferenziali intorno a un paese determinato.
L’autrice colpisce nel segno quando segnala che i regimi commerciali
sono solo uno dei vettori che determinano la dinamica del commercio internazionale.
Tra i principali ne identifica la transizione dalla società industriale
a quella della conoscenza; allo sviluppo tecnologico negli ambiti del
trasporto, delle comunicazioni e quello logistico; al commercio intra
e inter-firma; all’intensificazione della globalizzazione dei mercati
finanziari e alla proliferazione e rinvigorimento delle catene produttive
transnazionali.
Nella ricerca di un ragionevole equilibrio consideriamo fondamentale
operare simultaneamente su i tre piani che conformano il sistema di commercio
mondiale. In ogni caso, sarà un equilibrio instabile, esposto agli
effetti della dinamica di cambio di competenza economica globale e dal
proprio sistema politico internazionale. Le incertezze esistenti sul futuro
– accentuate nell’attualità – consentono precisamente
anticipare la costante instabilità degli equilibri che si raggiungono.
La capacità di continuo adattamento verso le nuove realtà
sarà, quindi, uno dei tratti che si richiederanno alle regole del
gioco e alle istituzioni del sistema di commercio mondiale.
Su scala nazionale, la cosa fondamentale sarà quella di riuscire
a mantenere nei principali protagonisti il sostentamento di una visione
favorevole alla cooperazione internazionale, principalmente conseguenza
dell’interesse dei governi ad assicurare il predominio della pace
e della stabilità politica, tanto su scala globale quanto nelle
loro rispettive regioni geografiche.
Questo interesse sarà rafforzato da quello delle aziende –
sempre più numerose e derivanti anche dalle economie emergenti
– che operano in molteplici mercati. Esse solleciteranno ai governi
lo sviluppo e la difesa delle condizioni che consentano loro di assicurare
la fluidità delle loro catene di distribuzione, cogliendo i vantaggi
che in questo momento gli si presentano in tutto il mondo. Al tempo stesso
esse necessitano importare ed esportare, da e verso molteplici mercati.
Da ciò deriva che l’internazionalizzazione della capacità
di produrre beni e di offrire servizi si è trasformata in un fattore
centrale a favore dell’articolazione che si stabilisce tra i tre
piani del sistema di commercio mondiale.
Nei piani regionale e commerciale preferenziale – in quelli che
non esistono modelli unici su come affrontare i rispettivi accordi –
e globale multilaterale, la nuova realtà della distribuzione del
potere mondiale con il suo impatto nella concorrenza economica internazionale,
così come la conseguenza delle diverse modalità dell’integrazione
produttiva su scala transnazionale, saranno fonti di domanda di adattamenti
creativi, tanto negli approcci e nelle regole particolari degli accordi
di portata parziale, come in quelli più generali del sistema GATT-OMC.
In entrambi i piani si osserva un’accelerazione dell’obsolescenza
delle regole del gioco, meccanismi, metodi di lavoro e istituzioni, provenienti
da cicli superati della realtà internazionale.
È possibile prevedere che le nuove realtà stimoleranno
tutti i protagonisti – governi e ditte – nel cercare, per il
loro interesse, istituzioni e regole del gioco che assicurino nello stesso
tempo flessibilità e prevedibilità. Da queste ci si aspetterà
che rendano possibile lo sviluppo di strategie adatte a un mondo che presenterà,
sempre di più, un quadro dalle molteplici scelte per quanto concerne
l’inserimento internazionale dei paesi e delle aziende.
Ciò implicherà il riesame della normativa dell’OMC,
specialmente quella concernente l’articolo XXIV del GATT e quella
della Clausola di Abilitazione. Anche queste sono regole sorte da contesti
internazionali ormai superati dalle nuove realtà. La trasparenza
dei rispettivi accordi sarà, in futuro, un fattore essenziale per
costruire la reciproca fiducia tra i diversi attori della concorrenza
economica globale.
Inoltre, c’è da fare notare che la recente tendenza verso
le nuove modalità di protezionismo, sebbene diverse nella loro
portata a quella della crisi degli anni trenta, sia un segnale d’allarme
per chi vuole valutare la conservazione di un sistema di commercio mondiale
funzionale alla governabilità globale. Sono modalità che
evidenziano un rischio d’indebolimento degli effetti di sicurezza
contro il protezionismo e la discriminazione che è costato molto
sviluppare nelle ultime decadi. La proliferazione indisciplinata di accordi
commerciali preferenziali può, in questo senso, contribuire a questo
tipo d’indebolimento, se si produce nel quadro di un sistema GATT-OMC
che perda efficacia e legittimità. Il problema non sarebbe, in
simile caso, la proliferazione, ma sì l’insufficienza delle
necessarie discipline collettive nelle quali tale tendenza s’inserisce.
È un allarme che deve portare non solo a concludere l’attuale
Round di Doha ma, in particolare, a rivedere molte delle regole e istituzioni
che consentano preservare e accrescere il collegamento tra i molteplici
mercati, proteggendo il principio di non discriminazione, come una condizione
necessaria anche se non sufficiente, per validi obiettivi di progresso
e di sviluppo economico in tutti i paesi.
Secondo il nostro parere, questo riesame dovrà occupare un posto
prioritario nell’agenda dell’OMC durante un periodo di quattro
anni a cominciare dal nuovo mandato del competente Direttore Generale,
Pascal Lamy, recentemente avviato (si veda al riguardo la presentazione
da egli fatta nel Consiglio Generale dell’OMC, il 29 aprile 2009,
in: http://www.wto.org/)
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