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Las relaciones entre Argentina y Brasil tienen raíces profundas.
Están nutridas por la proximidad. Pero también por una historia
compartida entre dos pueblos vecinos, la que se remonta -como han señalado,
entre otros, tanto Helio Jaguaribe como Alberto Methol Ferrer- incluso
a un pasado ibérico.
No siempre fue una relación de cooperación y, a veces,
ni tan siquiera amistosa. La geopolítica de la emoción,
en el sentido de Dominique Moïsi [1], tuvo en este Sur de las Américas
muchas oportunidades de exteriorizarse y algunas pocas veces, con fuerte
animosidad.
Pero por el agotamiento de fuentes significativas de conflictos y por
el predominio de una razonable sabiduría en el liderazgo político,
son relaciones bilaterales que al promediar la década del 80 del
siglo pasado entraron con intensidad en un curso de cooperación
y amistad no exenta, por cierto, de momentos de rispideces, la mayor parte
de las veces derivadas de realidades y percepciones en relación
a intereses en juego en el comercio recíproco.
Ha sido siempre una relación multidimensional como suele ser normal
en especial entre naciones contiguas. Lo político, lo económico,
lo social, lo cultural, son fuentes de factores que interactúan
en forma constante y dinámica entre países vecinos, aunque
no siempre sea ello perceptible para los analistas acostumbrados a navegar
una sola disciplina académica, como por ejemplo la de la economía.
Las agendas de seguridad y defensa, de paz y estabilidad política,
de democracia y cohesión social, de desarrollo productivo y de
comercio, de educación y cultura, de ciencia y tecnología,
tienen en cada uno de los dos países múltiples vasos comunicantes
con los del vecino, aunque sólo sea en forma implícita -por
ejemplo, por efecto de demostración-.
Asimismo, por mucho tiempo, las de la Argentina y el Brasil han sido
relaciones influenciadas por visiones distintas de la respectiva inserción
en el sistema internacional o, al menos, por estrategias competitivas
de vinculación con las grandes potencias del momento, primero Gran
Bretaña y luego los Estados Unidos. El síndrome de la importancia
relativa de cada nación ha ocupado -¿ocupa?- un lugar significativo
especialmente en las elites de ambos países. En particular, es
el caso de la importancia relativa que se tiene o se cree tener frente
al resto del mundo y las potencias principales.
Desde los acuerdos Alfonsín-Sarney -facilitados por el hecho que
el acuerdo tripartito sobre recursos hídricos de 1979 entre Argentina,
Brasil y Paraguay, había cerrado la última razón
significativa con potencial para nutrir una cultura de confrontación
y conflicto que penetrara hondo, incluso en el plano de las estrategias
de defensa y en tendencias a carreras armamentistas con un claro desdoblamiento
en el plano nuclear- esta relación multidimensional se canaliza
a través de acuerdos y mecanismos operativos diversos, y de velocidades
y densidades diferenciadas. A partir de la creación del Mercosur
en 1991, incluye en un marco más amplio a Paraguay y Uruguay, lo
que la enriquece en múltiples aspectos.
Y la creación del Mercosur implicó por lo demás,
un pacto al menos implícito, de negociar como conjunto los acuerdos
con terceros países que pudieran incidir en el plano del comercio
y las inversiones y, eventualmente, erosionar la idea central de un espacio
común, económico y comercial, preferencial.
En tal perspectiva puede visualizarse el instrumento del arancel externo
común -que no fuera definido en forma precisa en el acuerdo fundacional-
como un eje central de la distinción "nosotros y ellos"
que nutre una relación considerada como estratégica entre
naciones vecinas. Es, en tal sentido, mucho más que un instrumento
de política comercial externa y ni su contenido, flexibilidades
y eventual geometría variable, podrían sólo determinarse
con criterios de eficiencia económica.
El arancel externo común, penetra hondo en la razón de
ser política de la idea de trabajo conjunto, con vocación
de permanencia en el tiempo, entre dos naciones vecinas y que, a la vez,
desean preservar su identidad nacional y su soberanía. Recordemos
al respecto que cuando se tomó la decisión de recurrir al
instrumento del arancel externo común, ambos países enfrentaban
desafíos estratégicos significativos, que trascendían
el plano del comercio -especialmente en sus sectores industriales y en
su intercambio comercial con el resto de América del Sur- como
consecuencia de la iniciativa del gobierno de los EEUU que conduciría
luego a las fracasadas negociaciones del denominado ALCA.
Pero, desde el momento fundacional del Mercosur ha pasado, en términos
relativos, mucho tiempo. Han cambiado los respectivos países y,
sobre todo, han cambiado, y en forma profunda, el contexto global y el
regional en el que se insertan.
El mundo de los ochenta y comienzos de los noventa no existe más
con los rasgos fundamentales que entonces lo caracterizaban. Al menos
ello es así si se observa la realidad mundial en la perspectiva
del mapa del poder y de la competencia económica global, y en el
de las reglas de juego que inciden en las relaciones comerciales internacionales
incluyendo, por cierto, los actores con capacidad de ser sus productores
("rule-makers").
Es un mundo, el actual, que presenta un cuadro -comparado con el del
momento fundacional del Mercosur- de marcada redistribución del
poder relativo -un mundo "multiplex", como lo ha denominado
Amitav Acharya [2]-; de aumento significativo del número de protagonistas
con capacidad de incidir en la competencia económica global -los
emergentes y, en particular, los "re-emergentes"-; de marcadas
transformaciones en la forma en que se producen bienes y se prestan servicios
a escala global y regional -las cadenas transnacionales de valor y los
encadenamientos productivos que abarcan varios países a la vez-;
de acortamiento de las distancias físicas y culturales -consecuencias,
entre otros factores, de fuertes cambios tecnológicos en el transporte,
la logística y las comunicaciones-, y de empoderamiento de nuevos
protagonistas sociales, sea como consumidores, como trabajadores, como
innovadores, como ciudadanos, especialmente impulsado por la mayor conectividad,
el crecimiento poblacional y el de los sectores urbanos con ingreso económico
de clase media -tal el fenómeno de la "clase C" en Brasil
que se da con mucha intensidad en todo el mundo en desarrollo-.
En ese nuevo contexto externo, todo país cualquiera que sea su
dimensión económica o grado de desarrollo económico,
puede tener múltiples opciones en su estrategia de inserción
comercial internacional. Y por lo general tratan de aprovecharlas. De
ahí que nadie quiera quedar pegado a nadie. Han quedado en el pasado
los tiempos en que la integración económica voluntaria entre
naciones soberanas podía plantearse con un alcance de alianzas
exclusivas y excluyentes. Hoy, por el contrario, lo que empieza a predominar
en el comercio preferencial entre las naciones, son las alianzas complejas
y muy dinámicas, múltiples y simultáneas, y no se
las visualiza como necesariamente contradictorias.
En tal marco, cabe interrogarse acerca del futuro del Mercosur concebido,
a la vez, como un hábitat clave para el desarrollo de la vinculación
estratégica entre sus socios -y en especial entre la Argentina
y el Brasil-; como una plataforma para insertarse en la competencia económica
global, y como un núcleo duro que permita viabilizar condiciones
de paz y de estabilidad política, de democracia y de cohesión
social, en el espacio regional más amplio de América del
Sur, con su consiguiente impacto a escala de América Latina.
Al respecto cabe tener presente que, por momentos, se observa una tendencia,
a veces exagerada, a considerar que el Mercosur ha fracasado o, al menos,
que ha sido superado por nuevas realidades. Se invocan las dificultades
que suelen surgir en el comercio bilateral entre sus socios, por ejemplo
entre Argentina y Brasil, como un indicador de cómo el proceso
de integración regional dista de lo que se comprometió en
los textos fundacionales y, más aún, de lo que los enfoques
teóricos prescriben que debería ser el funcionamiento de
una unión aduanera. Hay por cierto otros planos en los que no se
ha avanzado en eliminar múltiples factores que desnivelan el campo
de juego entre los países socios.
En tal sentido, el "Mercosur nos ata" es una frase que suele
pronunciarse en distintos sectores de los países miembros. Muchas
veces reflejan juegos mediáticos impulsados por intereses de diferentes
orígenes, incluso externos. Implicaría ella que sus países
miembros no podrían aprovechar plenamente las oportunidades que
se están abriendo en el plano global, ya que como bloque se estaría,
por ejemplo, quedando marginado de las negociaciones en curso de mega-acuerdos
interregionales preferenciales, tales como el Trans-Pacific Partnership"
o el "Trans-Atlantic Trade and Investment Partnership", con
su eventual incidencia de debilitamiento del sistema comercial multilateral
plasmado en la OMC.
De allí lo frecuente que es escuchar la propuesta de transformar
el Mercosur en una zona de libre comercio, dejando de lado el arancel
externo común y el objetivo de completar el desarrollo de una unión
aduanera. No siempre se explicitan los efectos que ello podría
acarrear en la calidad de la relación política entre los
socios. Una consecuencia práctica de la percepción de un
Mercosur que no puede encarar negociaciones conjuntas con otros protagonistas
relevantes del comercio mundial, es la propuesta que algunos sectores
plantean en el sentido de que se pudieran avanzar negociaciones y acuerdos
bilaterales entre países miembros del Mercosur y la Unión
Europea -y eventualmente también con los EEUU-.
A pesar de las posiciones más críticas con respecto a la
efectividad del Mercosur y sin perjuicio de otros indicadores, los datos
del comercio de manufacturas intra-Mercosur permiten observar, sin embargo,
la importancia que tiene para el desarrollo productivo de cada país
este espacio de integración y su proyección al resto de
América Latina a través de una red de acuerdos preferenciales
negociados en el ámbito de la ALADI. Para Brasil, por ejemplo,
la Argentina es el destino de un 18% de su comercio total de manufacturas.
América Latina en su conjunto representa un 80% de sus exportaciones
de manufacturas y, en su conjunto, representa un valor superior al de
tales exportaciones a la Unión Europea, EEUU y Japón en
su conjunto [3].
No es el objetivo de este artículo analizar la estructura del
intercambio comercial (bienes y servicios) y de las inversiones recíprocas
entre la Argentina y el Brasil. Lo que sí parece razonable en esta
oportunidad es formular dos hipótesis que pueden ser relevantes
a la hora de tener que debatir y que decidir sobre el futuro de la relación
comercial bilateral y del lugar que en ella ocupan los acuerdos plasmados
a partir de los entendimientos bilaterales de 1985 y luego de la creación
del Mercosur.
La primera hipótesis es que un porcentaje significativo del comercio
de manufacturas entre los dos países y del desarrollo -débil
aún- de encadenamientos productivos subregionales, se beneficia
de las preferencias negociadas incluyendo, por cierto, las del acuerdo
automotriz. Y que se beneficiaría también de una estrategia
efectiva de valorizar distintas modalidades de acuerdos sectoriales, que
es un instrumento presente en los acuerdos originales entre la Argentina
y el Brasil, como también en el propio Tratado de Asunción.
Y la segunda es que hay espacio -incluso mucho- para capitalizar la experiencia
acumulada en las últimas tres décadas, innovando en lo necesario
con respecto a la metodología del trabajo conjunto entre dos naciones
-y sus socios- que, por muchos motivos que trascienden lo comercial e
incluso lo económico, pueden ganar más si siguen trabajando
juntas con criterios preferenciales, que si optan por retornar a un pasado
de una vecindad que a la vez que es inevitable careciera, como en el pasado,
de marcos institucionales consensuados que generen un cuadro preferencial
alimentado por ganancias mutuas.
¿Cuáles pueden algunas cuestiones prioritarias a incluir
en la agenda de un necesario debate orientado a examinar posibles cursos
de acción que permitan encarar el futuro trabajo conjunto entre
la Argentina y el Brasil -y sus socios-, preservando el marco institucional
preferencial del Mercosur y, a la vez, enriqueciéndolo a través
de su necesaria adaptación a las nuevas realidades, tanto globales,
como regionales e internas de cada uno de los países miembros?
Al respecto parecería oportuno que, tanto en el plano gubernamental
como en el académico y empresario, pudieran efectuarse análisis
conducentes a efectuar propuestas viables y concretas sobre cómo
lograr además una efectiva convergencia de los distintos acuerdos
y mecanismos de integración que tienen vigencia en la región
latinoamericana. El objetivo sería precisamente procurar la mayor
convergencia respetando los límites que pueden surgir como consecuencia
de múltiples diversidades.
La convergencia entre el Mercosur y la Alianza del Pacífico, por
ejemplo, debería ser un objetivo prioritario dada la relevancia
económica y política de los países participantes.
Al respecto cabe privilegiar interpretaciones flexibles de compromisos
existentes en el Mercosur, por ejemplo, con respecto al arancel externo
común. La propia normativa del Mercosur y la del GATT brindan suficiente
margen para lograr una razonable dosis de flexibilidad, incluso dentro
del marco conceptual de una unión aduanera. Tal flexibilidad implica
interpretar correctamente las reglas existentes como también revisar
con espíritu crítico conceptos, modelos y marcos teóricos
provenientes de otras realidades.
Algunas de las cuestiones más relevantes para una agenda de adaptación
del Mercosur a través de su metamorfosis y de la "convergencia
en la diversidad" a nivel de la región en su conjunto -en
el sentido planteado por Heraldo Muñoz, Canciller del gobierno
de Michael Bachelet [4]- y que pueden requerir ideas creativas y viables,
tanto desde un de vista económico como jurídico y político,
pueden ser las siguientes:
a) encadenamientos productivos a través de inversiones conjuntas
en los que participen empresas pymes de distintos países y que,
como incentivo a la inversión cuenten no sólo con acceso
al financiamiento pero, en especial, de garantías colectivas
al acceso irrestricto a los mercados de los países participantes
del mecanismo que se negocie;
b) acumulación de reglas de origen que permita un aprovechamiento
conjunto por parte de empresas de diversos países de las preferencias
comerciales que se negocien en el plano regional e, incluso, interregional;
c) calidad de la conectividad física y medidas eficaces de facilitación
de comercio y,
d) programas efectivos de cooperación con los países
de menor desarrollo relativo orientados a estimular la inversión
productiva por medio de la garantía en el acceso irrestricto
a los mercados de los países de mayor grado de desarrollo de
la región.
Cabe tener presente, además, que explicitar en el Mercosur y entre
los países de la región lo que ha denominado en un libro
reciente Anthony Giddens como "comunidad de destino" , a fin
de hablar con una sola voz y desarrollar una mirada de conjunto de las
grandes cuestiones de la agenda global no requiere necesariamente de la
homogeneidad. Ejemplos son los desafíos que plantea el cambio climático
o la necesidad de evitar que las negociaciones de mega-acuerdos inter-regionales
terminen por erosionar la efectividad y eficacia del sistema multilateral
de comercio institucionalizado en la OMC. Requiere sí de puntos
de equilibrio entre visiones eventualmente diferentes que es, precisamente,
aquello que puede aspirar a lograrse con liderazgos políticos colectivos
y con instituciones regionales tales como son la ALADI, la UNASUR y la
CELAC, especialmente si cuentan con el apoyo intelectual y técnico
de organismos como la CEPAL, la CAF y el SELA.
Pero también requiere de un sólido esfuerzo en cada país
de la región para definir y actualizar sus estrategias de inserción
comercial internacional, tanto a escala global como regional. Países
que saben lo que quieren y lo que pueden, especialmente si lo hacen a
través de una fuerte participación social, están
en mejores condiciones de procurar puntos de equilibrio en sus respectivos
intereses al dialogar y negociar con los otros países de la región
y del mundo.
Quizás sea ésta la tarea más relevante a la cual
deban abocarse la Argentina y el Brasil, así como sus socios si
se aspira a transformar al Mercosur en un ámbito efectivo, eficaz
y con legitimidad social que les permita navegar con idoneidad el mundo
del futuro en función de sus respectivos intereses nacionales.
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