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Como es natural cuando algo no fue previsto, la actual crisis global
genera desconciertos y, a la vez, expectativas contrapuestas.
El impacto de la crisis global en el comercio mundial, las tendencias
al proteccionismo y la conclusión de la Rueda Doha son algunas
de las cuestiones principales del G20 en su Cumbre de Londres. El problema,
sin embargo, es saber si podrá acordar acciones que penetren efectivamente
en las realidades. En estos temas vinculados con el comercio internacional,
lo que ocurrió con lo acordado en la anterior Cumbre de Washington,
en noviembre pasado, no es necesariamente positivo.
Cuando se presentan situaciones de crisis profundas, los desconciertos
conducen a evocar precedentes históricos, sea para interpretarlas
o para encarar soluciones.
Uno de tales precedentes se refleja en el espectro recurrente de un escenario
con elementos similares a los de la pasada década del ’30.
Otro precedente muy evocado en estos tiempos se refiere a los Acuerdos
de Bretton Woods. ¿Podrá surgir del actual G20 un equivalente
funcional a lo que fueron tales acuerdos para la organización del
sistema internacional que surgió de la Segunda Guerra Mundial?
Hay algunas diferencias que no pueden desconocerse.
La crisis global continúa expandiendo sus efectos. De lo financiero
se ha trasladado a la economía real. En algunos países hay
primeros síntomas de contagio al plano político. La historia
larga indica que esto es lo que suele ocurrir en momentos de crisis económicas
profundas. Y el impacto en el comercio mundial ya es notorio, sea en los
niveles de los intercambios como en las tendencias al proteccionismo.
La expresión “des-globalización” se está
instalando. Y la sensación que existe es que aún falta mucho
camino a recorrer antes que los datos de la nueva realidad global comiencen
a clarificarse.
Como es natural cuando algo no fue previsto se observan desconcierto
y expectativas contrapuestas. Las positivas giran en torno al impacto
que tendrá el nuevo liderazgo americano y a los incentivos de supervivencia
que generan los precipicios. Las negativas se nutren en el temor a la
proliferación de imprevistos, en la eventual insuficiencia de lo
que podemos denominar el “factor Obama” –es decir, la capacidad
del nuevo presidente de los EE.UU. para generar iniciativas a la altura
de la crisis– y, en particular, en la evolución futura de
la economía china.
Cuando el G20 se reúna en su Cumbre de Londres es probable que
al menos el “factor Obama” esté más claro. Se
podrá apreciar, en ese momento, el real impacto de las medidas
de reactivación aprobadas el 13 de febrero por el Congreso de los
EE.UU.
También estarán más claros los efectos de la crisis
sobre el comercio mundial y sobre las políticas comerciales de
los principales países. Lo concreto, por ahora, es que el proteccionismo
ha retornado como problema relevante de la agenda comercial internacional.
Como consecuencia de ello, el debate sobre sus modalidades, alcances e
impactos reales se ha intensificado. En gran medida está centrado
por ahora en el proceso preparatorio de la Cumbre del G20. Fue un tema
central en la reunión organizada en Lausanne, el pasado 3 de febrero,
por el IMD junto con el Evian Group y la Cámara de Comercio Internacional.
Es un debate que se refleja además, en un nivel de excelencia,
en Voxeu con la moderación de Richard Baldwin y con la participación
de especialistas de prestigio internacional.
El G7, en su reunión en Roma el 13 de febrero, retomó –junto
con las cuestiones vinculadas a la estabilización de la economía
global y de los mercados financieros, y a las reformas del sistema internacional–
el tema del impacto de la crisis global en el comercio mundial, que ya
había ocupado un lugar central en la primera Cumbre del G20, realizada
en Washington en noviembre pasado (ver el texto completo del comunicado
de Roma, en http://www.ft.com/).
Pero en esta cuestión sólo reitera –en un corto párrafo–
lo entonces acordado. Como señala en su comentario editorial el
diario Financial Times del 14 de febrero (http://www.ft.com/),
el G7 “talks better than it acts”. Lo que antes llegó
a ser un directorio de las grandes potencias es hoy, por sus limitaciones,
un reflejo de los cambios que se están operando en la distribución
del poder mundial.
El impacto de la crisis global en el comercio mundial, las tendencias
al proteccionismo y la conclusión de la Rueda Doha han quedado
entonces como algunas de las cuestiones centrales de la agenda de la Cumbre
de Londres. El problema, sin embargo, es saber si en relación a
ellas el G20 podrá acordar acciones que penetren en la realidad.
Confronta al respecto un déficit de credibilidad.
Concretamente, lo que se acordó en Washington sobre el proteccionismo
y, en particular, sobre la conclusión de la Rueda Doha no pudo
cumplirse. En diciembre, Pascal Lamy, el director general de la OMC, tuvo
que constatar que el mandato de la Cumbre no había sido suficiente
para que los negociadores en Ginebra pudieran ponerse de acuerdo sobre
las modalidades de las negociaciones multilaterales. Era un acuerdo necesario
para poder entrar en la etapa final de un proceso que arrastra sucesivos
fracasos.
Por lo demás, la función de monitoreo que la OMC efectúa
sobre las tendencias al proteccionismo se ve limitada por el hecho de
que no siempre recibe, al menos a tiempo, la información oficial
de los gobiernos, así como también por las características
que tienen las medidas que se aplican (ver al respecto el documento JOB(09)/2
del 26 de enero de 2009, titulado “Report to the TPRB from the Director-General
on the Financial and Economic Crisis and Trade-Related Developments”,
así como la exposición de Pascal Lamy en la reunión
del Órgano de Examen de las Políticas Comerciales del 9
de febrero, en la que alertó que, con un crecimiento del comercio
estancado, “las frágiles perspectivas económicas de
todos los Miembros de la OMC se han vuelto especialmente vulnerables a
la introducción de nuevas medidas que cierren el acceso a los mercados
o distorsionen la competencia”, ver el texto completo de su presentación
en http://www.wto.org/).
El hecho de que el nuevo proteccionismo a veces resulta de decisiones
empresarias –eventualmente estimuladas por políticas públicas–
complica el ejercicio del monitoreo por la OMC.
Cuando se presentan situaciones de crisis profundas, los desconciertos
conducen a evocar precedentes históricos, sea para interpretarlas
o para encarar soluciones. Vale la pena al respecto recordar el libro
de Jean-Christophe Rufin, L’Empire et les nouveaux barbares (J.-Cl.
Lattès-Poche Pluriel, París, 1991), cuando tras la caída
del Muro de Berlín encuentra en la derrota de Cartago frente a
Roma un precedente que ayudaba a entender lo que entonces estaba ocurriendo.
Uno de tales precedentes se refleja en el recurrente espectro de un escenario
con elementos similares a los de la pasada década del ’30,
esto es, la de una reacción en cadena de políticas de proteccionismo
estructural. Las diferencias sin embargo son notorias. Tres merecen destacarse.
La primera es que en aquella época no existía un sistema
multilateral como el de la OMC. Sus reglas y disciplinas colectivas implican
un límite al poder discrecional de los países para restringir
o distorsionar corrientes de comercio. Constituyen, en el decir de Lamy,
una especie de red de seguridad contra el proteccionismo. No habría
espacio hoy para algo similar a la Smoot-Hawley Tariff. Pero el problema
es que en muchos casos, el sistema multilateral establece un techo suficientemente
alto como para que bajo él se cobijen múltiples modalidades
de proteccionismo.
Especialmente aquellas de nueva generación, sutiles y difíciles
de detectar, que resultan de una gama amplia de restricciones no arancelarias,
incluso originadas en el propio sector empresario aliado con los consumidores
–reglas privadas que inciden, por ejemplo, en la comercialización
de alimentos–, o en el efecto que produzcan las medidas que están
aplicando los países en el intento de contrarrestar impactos de
la crisis en el nivel de la actividad económica y del empleo.
La segunda diferencia surge de la internacionalización de la producción
que se ha desarrollado con intensidad en las últimas décadas.
Muchas empresas de muchos países –y no sólo de los
más industrializados– operan en el ámbito de cadenas
de valor de escala global. Un proteccionismo descontrolado significaría
una costosa complicación en procesos productivos que abarcan múltiples
países y regiones. La orquestación de redes transnacionales
de producción se vería fuertemente afectada en el caso de
un proteccionismo generalizado, e incluso en el filibusterismo que puede
resultar de medidas aparentemente inocuas. Desatar el tejido productivo
global, retornando a un escenario de mercados compartimentados, no parece
ser una contribución eficaz para superar la actual crisis económica
mundial, ni tan siquiera para preservar fuentes de empleo. Menos aún,
para evitar sus repercusiones en el plano de la paz y la estabilidad política,
dadas las reacciones en cadena que pudieran producirse.
Y la tercera diferencia es que se supone que los pueblos aprenden de
sus errores. Y los de la década del ’30 fueron suficientemente
dramáticos como para que no se extraigan lecciones para estos tiempos.
Una importante se refiere a los costos de la inexistencia de instituciones
que permitan a las naciones disciplinarse y encarar juntas problemas colectivos.
Tal lección condujo al actual sistema multilateral de comercio,
como parte de una red más amplia de instituciones de cooperación
internacional. Más allá de las insuficiencias que ellas
presentan hoy, constituyen una densa red de bienes públicos, globales
y regionales, a preservar y fortalecer.
Capitalizar entonces las lecciones del pasado es hoy una tarea prioritaria.
Un plano en que ello parece fundamental es el de la OMC en la coyuntura
actual. Al respecto, tres líneas de acción surgen como inmediatas.
La primera consiste en cumplir con el mandato que el G20 diera en su
reciente Cumbre de Washington, en el sentido de concluir con la Rueda
Doha y de aplicar una especie de “tregua proteccionista”. Como
señalamos antes, el que no se haya logrado aún afecta la
credibilidad del G20. Antes de la Cumbre de abril en Londres, parecería
fundamental entonces enviar señales claras en el sentido de que
el mandato puede cumplirse. Aun cuando fuere una Rueda Doha con resultados
menos ambiciosos que los originalmente previstos. El G7 en Roma sigue
propiciando una Rueda Doha ambiciosa. Pero tras el fracaso de diciembre,
resulta difícil ser optimista al respecto.
La segunda línea de acción consiste en desarrollar un mecanismo
eficaz de vigilancia de las tendencias proteccionistas –que contribuya
a la tregua– incluyendo medidas que puedan ser compatibles con las
reglas actuales de la OMC. Dadas las limitaciones que tiene el Secretariado
de la OMC para poder cumplir con tal función, parecería
conveniente explorar ideas que permitan que el sistema de monitoreo –eventualmente
uno paralelo al oficial– sea alimentado por información suministrada
por fuentes no gubernamentales.
Y la tercera es concretar la Conferencia Ministerial prevista para este
año y que tenga una agenda que no se limite a la Rueda Doha. Cómo
conciliar en los compromisos que se asuman, elementos de flexibilidad
con las necesarias disciplinas colectivas, especialmente en las respuestas
que se den a la actual crisis y a los requerimientos especiales de los
países menos desarrollados, debería ser un tema central
en la nueva agenda de la OMC. Una modalidad que se podría emplear
en tal Conferencia sería la de acompañarla por seminarios
paralelos en los que se examinen cuestiones de fondo que hacen al futuro
funcionamiento del sistema comercial global multilateral. Ellos podrían
ser preparados por reuniones multi-stake holders de alcance regional.
El otro precedente, que se presenta con frecuencia, es el de los acuerdos
de la Conferencia Monetaria y Financiera de las Naciones Unidas, en Bretton
Woods, julio de 1944 (http://es.wikipedia.org/wiki/Acuerdos_de_Bretton_Woods).
Están en el origen del proceso que llevó, tras la Conferencia
de La Habana, al surgimiento del GATT. Lo ideal, por cierto, sería
que del actual G20 surjan acciones concertadas orientadas a renovar las
actuales instituciones de cooperación internacional, adaptándolas
a los desafíos del siglo XXI. Difícil es, sin embargo, que
ello ocurra. Al menos en el corto y quizá también mediano
plazo. La razón es simple. Bretton Woods fue posible porque estaba
ya claro dónde residía el poder mundial. Era la resultante
de una guerra, que si bien aún no había concluido, ya generaba
las condiciones de un liderazgo americano indisputable.
Nada similar existe hoy. Todo indica que las nuevas realidades del poder
global tardarán en decantarse. Sólo entonces se podrá
saber cuál es el número que se agrega a la letra G, a fin
de calibrar un ámbito institucional global con suficiente masa
crítica para traducir decisiones en hechos concretos. No será
tarea fácil. Sólo se sabe que los números 2, 7 u
8 ya no son suficientes. ¿Qué criterios se podrán
utilizar para determinar cuáles son los países que sumados
puedan generar suficientes recursos de poder como para asegurar que lo
que decidan penetre en la realidad? Ello refleja un desafío de
eficacia pero, en especial, de legitimidad.
En principio, dos tipos de países pueden reunir las condiciones
para ser las locomotoras de una nueva gobernabilidad global: los muy grandes
y los que tienen poder de arrastre en sus respectivos vecindarios. Los
muy grandes se distinguen por indicadores actuales o potenciales, relacionados
especialmente con su población, producto bruto, participación
en el comercio mundial (son los monster countries en el sentido acuñado
por George Kennan). EE.UU., China, India, Rusia, son los principales ejemplos.
Y los que tienen poder de arrastre son especialmente aquellos que han
demostrado condiciones de nuclear países vecinos en alianzas permanentes
y sustentables.
Normalmente reflejan liderazgos colectivos con un determinado grado de
institucionalización en un espacio geográfico regional.
Es el caso de los países europeos grandes que integran y lideran
la Unión Europea. Puede haber otros casos de países que
aspiran a liderar otras regiones. Pero no parecen reunir aún las
condiciones que sí presentan, por ejemplo, Alemania, Francia y
Gran Bretaña.
A la espera de condiciones para un eventual Bretton Woods II, en el plano
del comercio mundial es recomendable seguir haciendo lo necesario para
fortalecer la OMC. Implica concluir la Rueda Doha, incluso en una versión
menos ambiciosa. Pero requiere, sobre todo, una agenda de trabajo que
permita encarar urgentes y eficaces respuestas a los efectos de la crisis
sobre el comercio y el desarrollo.
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