Introducción: la comparación de las experiencias sudamericanas y europeas

Las diversas décadas de procesos de integración económica, tanto en el espacio geográfico regional europeo como en el sudamericano, ofrecen las bases para un ejercicio de comparación.

Esta comparación resulta interesante para aquellos que intentan comprender y esclarecer esas realidades regionales, por ejemplo, a través de sus actividades académicas o a través de los medios de comunicación.

Y puede resultar aun más útil para quienes intentan influenciar y modificar esas realidades a través de su accionar político. El hecho de que en ambas regiones se podrían estar enfrentando desafíos metodológicos similares, acerca de cómo sostener en el tiempo el trabajo conjunto de un grupo de naciones soberanas con contigüidad geográfica, debería acrecentar el interés recíproco en aprender de sus respectivas experiencias.

Este interés mutuo parece aún más relevante teniendo en cuenta aquellas debilidades metodológicas que podrían conducir, en todos o en algunos de los Estados miembros, a una crisis de legitimidad social del respectivo proceso de integración. En la medida en que no se proporcione una respuesta adecuada al interrogante acerca de cómo trabajar en forma conjunta, la gente comenzará a cuestionarse el porqué hacerlo. Es decir, se podría pasar fácilmente de confrontar un problema metodológico a uno existencial.

Nuestro principal interés en este trabajo es, precisamente, exponer algunas reflexiones concernientes a la comparación de ambas experiencias –aun cuando éstas pudieran presentar más diferencias que elementos en común-. Lo haremos tomando en cuenta las  metodologías empleadas por naciones vecinas, que voluntariamente se asocian, a fin de construir juntas en su espacio geográfico regional común, una comunidad permanente de intereses y objetivos, basándose en instituciones y  normas comunes.

En el caso particular de muchos de los países sudamericanos, éstos han participado, desde mediados del siglo pasado, en distintas experiencias que han aspirado a una integración económica profunda, al menos entre algunos de ellos.

Sin embargo y aun cuando se hayan obtenido logros significativos, ninguna de esas experiencias ha logrado construir algo similar a aquello en lo que se convirtió la Unión Europea cincuenta años después de que se firmara en 1957 el Tratado de Roma.

No es nuestra intención en este trabajo rememorar –aunque sólo fuera sintéticamente- la historia de los procesos de integración en América del Sur, ni exponer sus éxitos y fracasos tanto en el ámbito económico como en el político. Y mucho menos con respecto a la región más amplia y heterogénea reconocida como América Latina [1].

Por el contrario, nuestra intención es simplemente identificar algunos rasgos y elementos para facilitar un mayor entendimiento de las experiencias sudamericanas de integración y para facilitar su comparación con las experiencias europeas.

Eventualmente, también podría facilitar a nuestros colegas del mundo académico europeo, el acceso a lo que podría ser una fuente de inspiración para su contribución a la difícil tarea de resolver algunos de los desafíos metodológicos que la Unión Europea enfrenta actualmente y, sobre todo, a los que podrá enfrentar en el futuro.

En realidad, éste podría ser un campo fértil para el desarrollo de una futura cooperación entre instituciones académicas europeas y sudamericanas. También deberían incluirse en esta cooperación interregional las experiencias asiáticas [2] y africanas.

En el caso del espacio geográfico regional sudamericano, tomaré en cuenta las siguientes experiencias:

• El anterior Grupo Andino, devenido luego en la actual Comunidad Andina de Naciones [3];

• El Acuerdo Bilateral de Integración y Cooperación entre Argentina y Brasil, luego transformado en el actual proceso del Mercosur [4], y

• La idea de una Comunidad Sudamericana de Naciones [5], incluyendo las doce naciones de este espacio geográfico – más recientemente denominada como Unión de Naciones de América del Sur (UNASUR).

A fin de preservar el enfoque centrado en el espacio geográfico regional sudamericano, no consideraré en esta oportunidad otras experiencias [6] también desarrolladas en el espacio geográfico regional más amplio de América Latina y el Caribe [7], principalmente:

• La Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) creada por el Tratado de Montevideo de 1960, luego transformada en la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) [8] mediante el Tratado de Montevideo de 1980 –aunque formalmente sus objetivos son promover la integración económica y desarrollar el comercio entre sus miembros, de facto ha sido fundamentalmente una estructura muy útil para desarrollar acuerdos comerciales preferenciales entre los países miembros-;

• El Mercado Común Centroamericano [9] –limitado a esta subregión geográfica e integrando cada  vez más sus mercados con los Estados Unidos a través del reciente acuerdo CAFTA-DR [10] (Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana y)-; y

• La CARICOM (Comunidad del Caribe) –antes CARIFTA (Asociación de Libre Comercio del Caribe)-, que incluye la mayoría de los países del Caribe [11].

En esta oportunidad, nuestro análisis se concentrará en tres puntos fundamentales:

• Algunos elementos comunes en las experiencias de gobernabilidad e integración en los espacios geográficos regionales de América del Sur y de Europa;

• Algunas diferencias fundamentales entre los procesos de integración en América del Sur y Europa, luego de sus experiencias de los últimos cincuenta años; y

• Principales desafíos que enfrentan ambas regiones, en sus esfuerzos por desarrollar pautas razonables de gobernabilidad y afianzar la lógica de la integración entre sus naciones vecinas.

Finalmente expondré algunos comentarios finales.

1. América del Sur y Europa: algunos elementos comunes en sus experiencias de gobernabilidad e integración de los respectivos espacios geográficos regionales

¿Cuáles son algunos de los elementos comunes que caracterizan a estos procesos y experiencias de gobernabilidad e integración regional?

En ambos casos podemos identificar los siguientes elementos comunes fundamentales:

• Son siempre procesos voluntarios desarrollados entre naciones soberanas vecinas.
  
  Esta característica implica un enorme contraste con otras experiencias históricas de procesos de integración involuntarios o hegemónicos, así como también con aquellas que produjeron como resultado final un nuevo Estado soberano, mediante distintos tipos de metodologías federales;

• Trabajan conjuntamente en forma permanente, incluyendo distintos objetivos económicos y, eventualmente, políticos a largo plazo;

• El interés nacional de los distintos países miembros prevalece normalmente en la definición de metas y compromisos comunes [12];
  
  Los intereses nacionales constituyen el principal impulso para los distintos Estados participantes, en lugar de lo que ha sido denominado una “racionalidad supranacional hipotética”;

• Un enfoque “orientado por reglas” hacia la idea de construir gradualmente condiciones razonables de gobernabilidad de un espacio geográfico regional común [13].
  
  Contrariamente a lo que podría ser un proceso puramente “orientado por el poder”, en esta clase de procesos de integración consensual, las reglas y las instituciones comunes desempeñan un rol clave [14].
  
  Las metas y los objetivos se definen a través de un proceso gradual y dinámico de construir un equilibrio entre los intereses nacionales de los distintos países miembros.
  
  En consecuencia, la percepción de beneficios compartidos –un cuadro de ganancias mutuas- resulta un factor crucial para la legitimidad social de la idea de un trabajo conjunto;

• La creación de instituciones con al menos dos funciones esenciales: preservar una visión común del proceso de integración y establecer reglas de juego comunes en forma gradual.
  
  No existe un patrón o un modelo único en cuanto a la organización de tales instituciones. Desde el punto de vista jurídico, éstas son comunes a la asociación de Estados. No obstante, en términos de su organización, composición, funciones, competencias, efectos jurídicos de sus decisiones y sobre cómo ellas son adoptadas, cada proceso puede presentar diferencias significativas.
  
  El principio de “libertad de organización” [15] se aplica al enfoque que un proceso de integración concreto podría tener con respecto a sus instituciones. Los conceptos de “supranacionalidad” o de “leyes o instituciones comunitarias”, habitualmente utilizados en el caso de la Unión Europea, no son necesariamente válidos para otras experiencias. Por el contrario, al menos en el caso de la región sudamericana, esos conceptos han resultado en ocasiones una fuente de confusión, especialmente entre líderes políticos y también en la opinión pública.
  
  En cualquier caso, lo importante es precisamente la definición del locus de la representación gubernamental, de los servicios técnicos y, eventualmente, de una visión independiente y común de los intereses de los Estados miembros, de la participación parlamentaria y de la sociedad civil, y de un mecanismo jurisdiccional que podría ser tanto judicial como arbitral.
  
  En nuestra opinión, quiénes participan en el proceso de adopción de decisiones y cómo se crean las normas y se garantiza su efectividad [16], son algunos de los elementos cruciales en la apreciación de la calidad institucional de un proceso de integración concreto;

• Los instrumentos que conducen al comercio preferencial y, finalmente, a la integración de los mercados. No existe una fórmula única acerca en cuanto a cómo hacerlo [17].
  
  Sin embargo, un factor común en los procesos de integración profunda entre naciones vecinas, suele ser la creación de una unión aduanera como un paso hacia un mercado común que incluya la libre circulación de bienes, servicios, capitales, mano de obra y personas, y también un cierto grado de políticas macro-económicas y sectoriales comunes.
  
  Por lo general, estos procesos de integración regional han sido desarrollados de forma compatible con otros compromisos internacionales, particularmente dentro del marco del GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio) y actualmente de la OMC (Organización Mundial del Comercio).
  
  En el caso de los países en vías de desarrollo –por ejemplo los países de la región sudamericana-, el Artículo XXIV del GATT-1994 [18] y el Artículo V del GATS (Acuerdo General sobre Comercio de Servicios), así como también la “Cláusula de Habilitación” del GATT [19], son los principales parámetros para conciliar un proceso de integración profunda con las normas del sistema global multilateral de comercio de la actual OMC;

• Los principales objetivos de afianzar sus regímenes democráticos y, al mismo tiempo, aumentar su capacidad para competir en los mercados globales, incrementar su poder de negociación en el escenario internacional y asegurar las condiciones para la paz en su vecindad regional; y

• El hecho de que la irreversibilidad del proceso no está garantizada. A diferencia, por ejemplo, de los procesos de federación, los países miembros pueden retirarse de la asociación o la comunidad de naciones y, sobre todo –independientemente de los costos políticos y económicos-, el proceso podría eventualmente fracasar.

            Sin embargo, deberían analizarse esos elementos comunes teniendo en cuenta las enormes diferencias existentes no sólo entre ambos espacios geográficos regionales y procesos de integración, sino también con respecto a los países miembros. Es por esta razón que, en cualquier comparación acerca de las realidades históricas, políticas, económicas y culturales de Europa y América del Sur, deberían considerarse algunos elementos diferenciales clave. En la siguiente sección del trabajo analizaremos lo que consideramos son los elementos de diferenciación más relevantes.

2. Principales diferencias entre ambos espacios geográficos regionales y sus respectivos procesos de integración

¿Cuáles son las principales diferencias a tener en cuenta al momento de comparar América del Sur y Europa, ya sea como espacios geográficos regionales o como procesos de integración?

El nivel de desarrollo económico relativo es obviamente la mayor diferencia entre ambas regiones. Se considera que todas las naciones sudamericanas son países en vías de desarrollo. Los indicadores están a la vista. Aquéllos relacionados con las desigualdades sociales son quizás los más importantes y son el resultado, entre otros aspectos, de los factores económicos [20]. Pero un indicador real y no sólo simbólico, es que ningún país de esta región ha sido aceptado como miembro de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos), al menos hasta el momento.

Una consecuencia de la condición de países en vías de desarrollo es que en Sudamérica – a diferencia de lo que ocurre en Europa - no existe ninguno, ni siquiera Brasil o ahora Venezuela, que pueda desempeñar un papel significativo en el financiamiento de los procesos de integración.

Las sociedades abiertas y la democracia no necesariamente constituyen una diferencia significativa entre ambas regiones. Si tomamos las últimas tres décadas, es posible observar sociedades cerradas y situaciones no democráticas en muchos países de las dos regiones. Esto resulta aún más evidente si consideramos la totalidad del siglo XX. Aun hoy, las tendencias que eventualmente podrían hacer peligrar los esfuerzos para consolidar las ideas de sociedades abiertas y de regímenes democráticos no han desaparecido por completo, ni en América del Sur ni en Europa. El objetivo de consolidar tales ideas a través de un proceso de integración consensual, es precisamente uno de los elementos comunes más importantes entre estos dos espacios geográficos regionales.

Concebidos como espacios geográficos regionales, algunas de las principales diferencias a tener en cuenta en cualquier ejercicio de comparación se relacionan con:

• La geografía: contrariamente a lo que sucede en el espacio geográfico regional europeo, las distancias físicas y económicas en América del Sur son todavía enormes, especialmente entre sus principales centros urbanos.
  
  Hasta las últimas décadas, estos centros urbanos estaban apenas conectados. En la mayoría de los casos, era en general más fácil viajar y comerciar con ciudades europeas, e incluso con aquéllas en las costas occidentales u orientales de Estados Unidos, que con ciudades de otros países de la misma región.
  
  El transporte y las comunicaciones no estaban muy desarrollados. El transporte marítimo constituía la vía de conexión más importante entre los principales mercados sudamericanos. Los países andinos -incluido Chile- se conectaban básicamente a través del océano Pacífico, y otro importante corredor marítimo se hallaba en el Atlántico, conectando también Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay con Europa y América del Norte.
  
  Uno de los principales efectos de los esfuerzos de integración de las últimas décadas, ha sido precisamente la infraestructura física que ha permitido el desarrollo de corredores de comercio.
  
  Como se ha señalado con razón, éste es particularmente el caso, hoy en día, de la conexión en una red de alrededor de veinte grandes ciudades entre Río de Janeiro-San Pablo-Belo Horizonte, en el Norte, y Asunción-Montevideo-Buenos Aires-Rosario-Córdoba-Santiago de Chile-Valparaíso, en el Sur.
  
  Esta red de importantes centros urbanos constituye el núcleo económico de lo que se conoce como Mercosur –como denominación de un espacio geográfico [21]-. Es donde se concentra la mayor parte de las industrias y servicios y donde la capacidad de consumo es mayor. Eso explica por qué, al menos desde este punto de vista, se considera que Chile integra naturalmente el espacio económico del Mercosur, especialmente a través de firmas que operan dentro de esta red de grandes ciudades.
  
  La geografía explica también el desarrollo en las últimas décadas de distintos tipos de proyectos comunes (entre otros, las diversas represas hidroeléctricas binacionales como las de Itaipú, Yacyretá y Salto Grande) y de redes en el sector energético (electricidad, gas y petróleo).
  
  El gran tamaño del espacio geográfico regional sudamericano, también explica por qué la contigüidad física suele tener distintos significados según la percepción de cada país en particular. Obviamente, desde la perspectiva brasileña, América del Sur representa casi la totalidad de su espacio contiguo. Pero para Argentina y Uruguay, por ejemplo, su región contigua es lo que por muchas décadas se ha dado en llamar el Cono Sur. Y la perspectiva cambia si uno observa el espacio vecino desde Venezuela y Colombia, países que al mismo tiempo están muy relacionados con la región del Caribe.
  
  Aun hoy, la geografía sigue siendo una fuente de dificultades para la conexión de los mercados en el espacio sudamericano [22].
  
  Pero es también una de las razones que explican la fragmentación del proceso de integración entre dos grandes espacios naturales: el andino –la Comunidad Andina de Naciones- y el atlántico –el Mercosur-. Al conectar estos dos espacios naturales uno puede encontrar y comprender su rol en el subsistema político sudamericano [23], a los Andes, a la región amazónica y, como país, a Bolivia.
  
  El factor geográfico se ha tornado aún más evidente en los últimos tiempos debido a la crucial importancia del gas y el petróleo en la relación entre la mayoría de los países de la región, y al rol particular que continuarán desempeñando en este sentido Venezuela y Bolivia.
  
  La geografía también nos permitiría comprender las demandas de enfoques de geometría variable para los diversos procesos de integración y cooperación en este espacio regional. Volveremos sobre este punto más adelante.

• La historia: las distancias físicas y económicas también explican las diferencias entre ambas regiones, en lo que respecta a la ausencia de grandes guerras en América del Sur durante el último siglo. En este aspecto, las diferencias con Europa son notorias.
  
  No podemos hallar en América del Sur el equivalente funcional para el papel desempeñado por el patrón de relaciones conflictivas entre diversos países europeos, en particular Francia y Alemania, antes de que el actual proceso de integración fuera lanzado en 1950.
   
  Éste es el motivo por el cual la memoria de la guerra no ha sido un incentivo para promover la integración en la región sudamericana. Ni siquiera lo fue la posibilidad de una nueva guerra ante la presencia de un enemigo con pretensiones hegemónicas, como fuera el rol desempeñado por la Unión Soviética en el inicio del proceso de integración en Europa.
  
  Y esto podría explicar, también, el hecho de que Estados Unidos no cumpliera en América del Sur –ni siquiera durante el período de la Guerra Fría- la clase de rol que desempeñó en Europa, especialmente a través de los recursos financieros aportados por el Plan Marshall.
  
  Por lo tanto, la falta de la memoria de guerra, de los “tanques soviéticos” y del Plan Marshall tiene algo que ver con las grandes diferencias que observamos en el desarrollo de los procesos de integración en Europa y América del Sur.

• El comercio: cuando en 1960 se creó la ALALC, el comercio entre sus miembros estaba muy concentrado en unos pocos productos, en su mayor parte materias primas y en unos pocos países, en su mayoría del Cono Sur. México estaba, en todo sentido, muy lejos del núcleo del comercio intra-regional.
  
  El carácter marginal del comercio intra-regional para la mayoría de los países sudamericanos cambió durante los años que siguieron. Pero no cambió en gran medida. Aun hoy, el comercio intra-Mercosur, por ejemplo, representa el 20% del total de su comercio exterior [24]. Las cifras cambian si consideramos el comercio de productos manufacturados. Pero aun en este caso es posible observar una gran concentración en la ya mencionada red de grandes ciudades de los países del Mercosur más Chile –en su mayor parte, comercio intra-industrial e incluso intra-firmas- y, en menor escala, en algunos corredores bilaterales como en el caso de las relaciones comerciales entre Colombia y Venezuela [25].

Esas cifras reflejan la debilidad de la conectividad física y económica entre los mercados sudamericanos, y también pueden ayudar a explicar las enormes diferencias existentes en comparación con el proceso de integración europeo.

Concebidos como procesos de integración, deberíamos considerar las siguientes y fundamentales diferencias entre ambas experiencias:

• Metodologías: contrariamente a lo que acontece hoy en la región europea, en la sudamericana no existe un núcleo principal de integración económica que abarque a toda la región. A pesar de que la Comunidad Andina de Naciones y el Mercosur están vinculados a través de un acuerdo de complementación económica, ninguno de ellos desempeña un papel similar al de la Unión Europea en su propio espacio geográfico regional.
  
  Se suponía que el Mercosur cumpliría ese rol. Eso no está claro en la actualidad. Y por el momento, es difícil imaginar que la UNASUR pueda estar en condiciones de desempeñar ese papel. Sólo cuando los compromisos políticos de las recientes Cumbres Sudamericanas se formalicen en un tratado y en instrumentos operativos concretos, podremos evaluar si ésta pueda eventualmente cumplir en el futuro, un rol similar al desempeñado por la Unión Europea como un bien público regional para todo el espacio geográfico europeo. Pero, al parecer, llegar a esa instancia tomará algún tiempo.
  
  Entretanto, es posible observar que a una mayor escala sudamericana los procesos de integración aún se encuentran fragmentados. Y es muy probable que la situación siga siendo así, al menos en los años venideros.
  
  Sin embargo, el verdadero problema podría ser el hecho de que los dos principales procesos de integración del espacio geográfico regional sudamericano, han tenido un desempeño relativamente pobre en la formulación de productos clave que al parecer constituyen resultados significativos del proceso de integración europeo. Esto es, la producción de reglas, de redes sociales y comerciales y, también, de símbolos.

• Reglas: la calidad de las reglas constituye un factor decisivo en un proceso de integración consensual entre naciones soberanas. Normalmente, éstas son el resultado de un proceso de creación normativa basado en una gran capacidad de las instituciones comunes para concertar, en función de una visión común, los intereses nacionales de los países miembros.
  
  También resultan de la eficiencia de los mecanismos jurisdiccionales comunes, capaces de resolver controversias –relacionadas con las normas del proceso de integración- entre los Estados miembros y de garantizar el predominio de las reglas pactadas.
  
  La experiencia europea demuestra que instituciones de alta calidad pueden elaborar reglas con un razonable potencial de efectividad – penetrar en la realidad - y de eficacia – producir los resultados procurados -. En consecuencia, pueden lograr la legitimidad social [26].
  
  Sin embargo, en los procesos de integración sudamericanos se puede observar que las reglas de juego han sido, en líneas generales, de baja calidad. No siempre pueden cumplir con una de sus principales funciones, que es la de moderar la natural inclinación de los países miembros a resistirse a las disciplinas colectivas, aun cuando éstas hayan sido formalmente aceptadas a través de normas comunes.
  
  Cuando existen grandes diferencias en cuanto a la dimensión económica y al grado de desarrollo relativo entre los países miembros, la baja calidad de las reglas puede eventualmente corroer la legitimidad social del proceso de integración. Esto es evidente en el Mercosur, especialmente en la percepción de los países más pequeños o menos desarrollados, concretamente Uruguay y Paraguay.
  
  El hecho es que reglas de baja calidad no son capaces de sostener en el largo plazo el equilibrio dinámico de intereses nacionales, crucial para preservar el poder de atracción del proceso de integración en los distintos países miembros.
  
  Pero también pueden afectar la percepción que el sector empresarial tenga, acerca de la existencia de condiciones suficientes a fin de adoptar decisiones de inversión productiva en función de las oportunidades generadas por el espacio económico ampliado. Los inversores no confiarán en las señales enviadas por los gobiernos al mercado a través de reglas de baja calidad. Y en consecuencia, el proceso podría perder gradualmente su relevancia económica y política.

• Redes: se supone que la integración económica entre naciones vecinas estimula la interacción social a todos los niveles [27].
  
  El desarrollo de toda clase de redes sociales en múltiples niveles –comenzando con las resultante del comercio y del desarrollo de cadenas de valor de alcance regional-, no es sólo un producto esencial de un proceso de integración, sino también una forma concreta de acrecentar su potencial de irreversibilidad.
  
  La trama de intereses sociales cruzados a nivel regional – en cierto modo las “solidaridades de hecho” de Jean Monnet -, podría ser uno de los productos más sólidos de un proceso de integración orientado por reglas que se cumplan.
  
  Pero a su vez, los intereses sociales transnacionales pueden contribuir al posterior desarrollo de normas comunes, resultando en una suerte de metodología de integración de abajo hacia arriba (bottom-up).
  
  Este fenómeno se hace evidente en la experiencia de integración económica asiática. En este caso, la actividad comercial y otras expresiones de la sociedad civil, han sido una de las fuerzas que impulsaron el desarrollo de acuerdos gubernamentales y de reglas de juego regionales.
  
  En el caso de América del Sur, las redes sociales regionales son cada vez más visibles, al menos en el caso del espacio del Mercosur de cuatro más Chile. Son el resultado del comercio y de las inversiones, pero también de toda clase de conexiones de la sociedad civil, incluyendo, obviamente, la comunidad académica.
  
  Éste es uno de los motivos que nos permiten ser más optimistas acerca del futuro del Mercosur. La trama del comercio y de otros intereses sociales, desempeñará muy probablemente el papel de fuerza de impulso para el desarrollo del proceso del Mercosur y, particularmente, para la preservación de la idea estratégica de trabajar en forma conjunta entre los países miembros, de un modo que les permita mejorar sus sistemas democráticos, su desarrollo económico y social, y su capacidad para competir en la escena global.
  
  
• Símbolos: éstos expresan la idea de una comunidad de naciones y de personas. Permiten a los ciudadanos identificarse con la idea de una región común. Son concretos, visibles y, por lo general, el resultado de las reglas que los crean.
  
  En el caso de la Unión Europea, al parecer los símbolos que ejercen un mayor impacto sobre la mayoría de los ciudadanos son la bandera, el euro, los pasaportes, las patentes de los autos y los carriles de migración en los aeropuertos.
  
  No existe nada tan poderoso aún a nivel del Mercosur ni de la Comunidad Andina. Algunos de los países miembros utilizan la palabra Mercosur en los documentos de identidad personal y en los pasaportes de sus ciudadanos. Pero no es el caso de todos. La idea de tener carriles de migración comunes para los ciudadanos del Mercosur en los aeropuertos, ha sido aprobada por normas comunes pero no ha sido puesta en práctica, al menos sistemáticamente, en todos los casos. El Mercosur posee una bandera, pero rara vez se la exhibe, por ejemplo en edificios públicos junto a la bandera nacional, como se acostumbra en la Unión Europea.
  

Las reglas de baja calidad y la falta de símbolos comunes constituyen, entre otros factores, elementos de diferenciación entre las experiencias regionales de Europa y América del Sur.

Por otro lado, como ya fuera mencionado, está surgiendo una red de intereses sociales cruzados regionales, particularmente en el caso del espacio del Mercosur de cuatro más Chile. Cómo afianzar esta tendencia es uno de los retos que enfrenta la región sudamericana. Las reglas y los símbolos comunes podrían ayudar como ha sucedido en la Unión Europea.

Pero también tales redes de intereses cruzados, podrían ser el resultado de una percepción por parte del sector empresario y de otros actores de la sociedad civil, acerca de las enormes oportunidades disponibles en el espacio geográfico regional común.

En cierto modo, la idea de trabajar juntos entre países que comparten un espacio geográfico regional, podría ser inducida por una trama de trabajo conjunto entre diferentes actores sociales. Como ha ocurrido en Asia, las redes sociales pueden ser un poderoso factor de impulso de la integración entre los países que comparten un espacio geográfico regional.

Además, un mayor desarrollo de la conectividad física podría cumplir un rol positivo en la proliferación de más redes comerciales y sociales en América del Sur, como ya se está observando en el espacio del Mercosur de cuatro más Chile.

3. ¿Desafíos similares por delante?

A pesar de las enormes diferencias ya descritas entre los espacios geográficos regionales y entre los procesos de integración de Europa y América del Sur, al parecer éstos podrían estar enfrentando desafíos similares.

Obviamente, esto no quiere decir que los retos sean idénticos en ambas regiones; sólo significa que éstos podrían eventualmente tener algunos rasgos comunes.

Aunque predominantemente sean desafíos con relevancia metodológica –acerca de cómo las naciones vecinas pueden trabajar conjuntamente de manera voluntaria y permanente-, si no se los enfrenta adecuadamente podrían terminar generando una profunda crisis de legitimidad sistémica –en cuanto a por qué esas naciones deberían continuar trabajando en forma conjunta-.

Si en verdad surge que algunos desafíos podrían tener características comunes, sería posible imaginar que los intercambios sistemáticos de información y de análisis –al menos a nivel académico- sobre el modo en que cada región los maneja, podrían resultar bastante útiles.

Algunos de esos retos podrían estar relacionados con la identidad de un espacio regional, y también con la eficacia y la legitimidad social de sus instituciones y las reglas de juego del proceso de integración.

Uno de esos desafíos se relaciona con el problema de cómo manejar distintas realidades y situaciones políticas y económicas, entre los países del mismo espacio geográfico regional o entre los Estados miembros de un proceso de integración. Tal desafío podría resultar del hecho de que no todos los países incluidos en un espacio regional sean miembros del mismo proceso de integración. O podría ser el resultado de enormes diferencias de poder político, dimensiones económicas y grado de desarrollo relativos entre los países miembros de un proceso de integración.

Cuantos más países conformen un espacio geográfico regional o sean miembros de un proceso de integración, mayores serán las dificultades para articular sus intereses nacionales.

En ese caso, tres preguntas podrían ser relevantes: ¿cuáles serían los límites en la incorporación de nuevos miembros a un proceso de integración?, ¿cómo conciliar el incremento en la cantidad de Estados miembros con un nivel razonable de eficacia institucional? y ¿cómo preservar un grado suficiente de atractivo y de legitimidad social del proceso de integración regional?

Pero las dificultades aumentarían ante la eventual existencia de profundas fuerzas operando en sentido de la fragmentación o el conflicto, entre aquellos países que comparten un espacio geográfico regional o incluso un proceso de integración. Esas fuerzas podrían estar impulsadas por intereses, diferencias culturales y étnicas, o disonancias conceptuales o ideológicas.

Esta clase de desafíos podría requerir una mayor flexibilidad en los enfoques hacia la gobernabilidad de un espacio regional o hacia la arquitectura institucional de un proceso de integración. Al nivel de un espacio geográfico regional, podría ser necesario desarrollar mecanismos institucionales y reglas de juego que contemplen todas las diferencias que prevalecen entre los países que lo configuran. Sería sumamente difícil reproducir en una región heterogénea de numerosos países las mismas instituciones, los mismos mecanismos operativos o las mismas reglas que podrían funcionar en una región homogénea de pocos países. Distintas fórmulas de “geometría variable” y “velocidades múltiples” podrían ser necesarias en tal caso.

Algunos de esos retos fueron evidentes una vez ampliada la Unión Europea. Pero claramente son parte de la actual agenda sudamericana.

Una cuestión clave es cómo desarrollar una arquitectura institucional, que pueda contemplar todas las diferencias políticas y económicas que prevalecen actualmente en el espacio geográfico regional sudamericano común y en cada uno de sus procesos de integración.

Se trata, sin dudas, de una de las cuestiones más complicadas que demandan una gran cuota de creatividad y visión política. La tarea por delante no será fácil, teniendo en cuenta también el hecho de que no todos los países de la región comparten una visión común, en cuanto a las relaciones con otros países y otras regiones, más específicamente con los Estados Unidos.

4. Algunos comentarios finales

La integración consensual entre naciones soberanas nunca ha constituido un proceso lineal, al menos según lo observado tanto en Europa como en América del Sur.

Por el contrario, esas experiencias confirman la impresión de que transitan –y es muy probable que lo sigan haciendo también en el futuro- sinuosos caminos sin fin. Las continuas crisis y el sentimiento de hallarse al borde del colapso son parte del paisaje habitual de los procesos de esta índole. Es probable que nunca tengan un punto claro de no retorno ni un producto final.

Constituyen bienes públicos regionales que, a través de la elaboración de reglas, redes sociales y símbolos, permiten a los países vecinos que comparten un espacio geográfico regional construir, entre otros objetivos relevantes, condiciones razonables para preservar la paz y la estabilidad política entre sí.

A pesar de que existen grandes y evidentes diferencias entre los espacios geográficos regionales europeo y sudamericano, lo cierto es que están desarrollando procesos de integración consensual con elementos y desafíos comunes por delante. Esto podría explicar la necesidad de desarrollar una capacidad académica común para una mejor comprensión de la lógica y las características de lo que éstos están intentando hacer, en pos de construir regiones en las que la idea de integración finalmente pueda prevalecer sobre la tendencia natural de fragmentación y conflicto entre naciones vecinas.

En ese sentido, la integración europea podría constituir un modelo para las naciones sudamericanas. No necesariamente en lo que concierne a las instituciones y las reglas comunes que permiten a Europa desarrollar un proceso de integración económica entre sus naciones vecinas, pero sí en cuanto a la necesidad de desarrollar fórmulas propias para preservar la idea de integración en oposición a la idea de fragmentación dentro de un espacio geográfico regional común.

Finalmente, cabe mencionar que el hecho de que el sistema internacional se encuentre en un período de profundos cambios y grandes incertidumbres [28], acrecienta el interés en las experiencias de trabajo conjunto de estas dos vastas regiones que, a pesar de las evidentes diferencias, comparten una historia y valores comunes [29].

[10] Para información sobre el acuerdo CAFTA-DR y su correspondiente texto, véase la página Web: www.ustr.gov, así como también la página Web mencionada anteriormente en la nota 9. Éste incluye las naciones centroamericanas y

[11] Para información sobre la CARICOM, véase la página Web oficial: www.caricom.org.

[12] En lo que respecta al interés nacional en los orígenes de la integración europea, ver MILWARD Alan S., The European Rescue of the Nation-State, University of California Press, Berkeley & Los Angeles, 1992; ver memorando de Jean Monnet, 3 de mayo, 1950, en Le Monde, 9 de mayo, 1970. Ver también, PEÑA Félix, “Previsibilidad y eficacia: la integración voluntaria entre naciones soberanas”, en Encrucijadas, Revista de la Universidad de Buenos Aires, febrero de 2001, p. 48.

[13] Para un desarrollo más amplio, véanse PEÑA Félix, “Reglas de juego e instituciones en el Mercosur,” Revista de Derecho Privado y Comunitario, N° 14, Santa Fe 1997, p. 395; y también los siguientes trabajos: “Reglas de juego, instituciones e integración económica: reflexiones desde el Mercosur,” en Archivos del Presente, Buenos Aires, Octubre-Noviembre-Diciembre 2000, p. 97; “Concertación de intereses, efectividad de las reglas de juego y calidad institucional en el Mercosur”, informe elaborado para el Programa Estado de Derecho de la Fundación Konrad Adenauer y la Red Mercosur, mayo 2003; y “Civil Society, Transparency and Legitimacy in Integration Processes and Trade Negotiations: Mercosur’s experience and lessons for the negotiations with the European Union”, trabajo preparado para el grupo de trabajo de la Chaire Mercosur –Science Po- en el Seminario Anual de negociaciones UE-Mercosur, septiembre 2003 (www.chairemercosur.science-po.fr).

[14] Para una distinción entre “orientado por reglas” (“rule-oriented”) y “orientado por el poder” (“power-oriented”), véase JACKSON John, “The World Trading System. Law and Policy of International Economic Relations”, Segunda Edición, The MIT Press, Cambridge, Massachusetts, 1997, pp. 109-111.

[15] Véase SEREGNI Angelo Piero, “Le Organizzazione Internazionale”, Dott.A.Giuffré, Milán 1959.

[16] El concepto se utiliza en el sentido propuesto por DE VISSCHER Charles, “Les Effectivités du Droit International Public”, Editions Pedone, París, 1967; y TOUSCOZ Jean, “Le Principe D’Effectivités dans l’Ordre International”, LGDJ, París, 1964.

[17] Para una historia de los diferentes enfoques hacia el desarrollo de acuerdos de integración de mercados y de libre comercio, véase, entre otros, MACHLUP Fritz, “A History of Thought on Economic Integration”, Columbia University Press, Nueva York, 1977; véanse también, NOLDE B. “Droit et Technique des Traités de Commerce”, capítulo X, “Les Unions Douaniéres”, en Recueil des Cours de l’Académie de Droit International, La Haya, 1924, pp.437-50; y ANDERSON Kym y Hege NORHEIM, “History, geography and regional economic integration”, en Regional Integration and the Global Trading System, editado por Kym ANDERSON & Richard BLACKHURST, St.Martin Press, Nueva York, 1993, pp.19-51.

[18] Véase SNAPE Richard H., “History and Economics of GATT’s Article XXIV”, en Regional Integration and the Global Trading System, editado por Kym ANDERSON & Richard BLACKHURST, St.Martin’s Press, Nueva York, 1993, pp.283-87.

[19] La cláusula fue negociada y aprobada durante la Ronda de Tokio (1979); para los antecedentes históricos, véanse WINHAM Gilbert, “International Trade and the Tokyo Round Negotiation”, Princeton University Press, Princeton, Nueva Jersey, 1986, pp.141-46 y 274-80; y también, SRINIVASAN T.N., “Developing Countries and the Multilateral Trading System”, Westview Press, 1998, pp.21, 24 y 99.

[20] Los principales indicadores económicos y sociales de los países sudamericanos están disponibles, entre otras fuentes, en las páginas Web del Banco Mundial (www.worldbank.org), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (www.cepal.org).

[21] Para entender el Mercosur es necesario tener en cuenta que esta denominación es utilizada simultáneamente para identificar: un espacio geográfico –su delimitación dependerá en gran medida de las diferencias de cada perspectiva nacional, por ejemplo la de Brasil o Uruguay, y ahora incluso la de Venezuela, y de cada sector, por ejemplo la producción y distribución de energía, o las industrias automotrices y alimentarias-; una idea estratégica –que es trabajar en forma conjunta entre los países miembros como un modo de acrecentar su propia capacidad para consolidar sus sistemas democráticos, modernizar sus economías y competir en los mercados globales- y, un proceso formal de integración económica –originado en el ya mencionado Tratado de Asunción-. Muchos de los evidentes problemas del Mercosur son el resultado de iniciativas –o la falta de ellas- en este tercer nivel. Lo que debe estar en claro para comprender las más recientes iniciativas en la región es el hecho de que una definición amplia del Mercosur como un espacio geográfico –lógica desde el punto de vista de Brasil- llevaría a equiparar su dimensión con la del espacio sudamericano total. Eso podría ayudar a explicar la confusión generada por la idea de la Comunidad Sudamericana de Naciones o, ahora, UNASUR. En cambio, una definición más limitada podría inducir a una confusión con la antigua idea de los países del Cono Sur. El hecho de que Venezuela se esté incorporando al Mercosur explica, quizás, la reciente tendencia de equiparar el Mercosur con la Comunidad Sudamericana de Naciones o UNASUR. Ya no puede ser concebido solamente como un espacio y un proceso del Cono Sur, ni la idea estratégica puede limitarse a este espacio geográfico regional más restringido. Véase PEÑA Félix, “Understanding Mercosur and its Future”, Jean Monnet/Robert Schuman Paper Series, Vol.5 No. 14, June 2005: http://www6.miami.edu/eucenter/penafinal.pdf 

[22] Obviamente, éste no es el único factor. Otros factores que en el pasado también desempeñaron un papel relevante, tenían que ver con la estructura del comercio exterior de los distintos países –concentrado en unas pocas materias primas exportadas a unos pocos países industrializados- y con las políticas económicas –es decir, estrategias de sustitución de la importación durante el período inicial del desarrollo industrial-. La falta de integración que aún se puede observar en los mercados de dos grandes ciudades vecinas, como Montevideo y Buenos Aires, demuestra que la distancia geográfica no ha sido el único factor de relevancia.

[23] Para un análisis histórico sobre América del Sur como un sub-sistema de poder internacional, véase BURR Robert, “By Reason or Force: “Chile and the Balance of Power in South America, 1830-1905”, University of California Press, Berkeley, Los Angeles, Londres, 1965. Para antecedentes históricos sobre la subregión del Cono Sur, véanse y compárense JAGUARIBE Helio, “Brasil-Argentina: Relações de conflito e cooperação,” en Revista Brasileira de Política Internacional, 93-96, 1981, p. 131; FRAGA Rosendo, “Evolución histórica de los países del Mercosur,” en Mercosur: un atlas cultural, social y económico, Ediciones Manrique Zago e Instituto Herbert Levy, Buenos Aires, 1997, p. 91; y METHOL FERRÉ Alberto, “Mercosur, América del Sur y América Latina,” en idem, p. 119.

[24] En 1990 representaba el 9% y en 1997, el 25%.

[25] Para cifras estadísticas más detalladas, véase el análisis del comercio intra-Mercosur en la página Web del Centro de Economía Internacional del Ministerio de Relaciones Exteriores de Argentina, www.mrecic.gov.ar, y en el caso del comercio intraandino, en la página Web de la Comunidad Andina de Naciones, www.comunidadandina.org. Otras valiosas fuentes de información son los informes periódicos del Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe del Banco Interamericano de Desarrollo, en la página Web: www.iadb.org/intal.

[26] Para el desarrollo de este tema, véase PEÑA Félix, "Consensual Integration Alliances: The Importance of Predictability and Efficacy in the Mercosur Institutional Experience", Miami European Union Center, University of Miami, Jean Monnet/Robert Schuman Paper Series, Vol. 2 N° 3, March 2003 (www6.miami.edu/eucenter/pena_03.pdf).

[27] Para el concepto de “integración de redes”, véase CASTELS Manuel, “End of Millennium”, Blackwell Publisher, Oxford, 1998, pp.330-332.

[28] Dos recientes libros, entre muchos otros, resultan muy útiles para comprender la más reciente evolución del sistema internacional y el valor que se le debería atribuir a los esfuerzos de integración regional tanto en Europa como en América del Sur, entre otras importantes regiones del mundo. Véanse HABERMAS Jürgen. “The Divided West”, Polity Press Ltd, Cambridge, Reino Unido, 2006, y HEISBOURG François, “L´Épaisseur du Monde”, Les Essais, Éditions Stock, París 2007.

[29] Para la futura relación de ambas regiones y, en particular, del proceso de negociación Unión Europea-Mercosur, véase PEÑA Félix, “Apuntes sobre la presidencia alemana de la Unión Europea y el futuro de las relaciones con el Mercosur”, en Diálogo Político, 01/2007, publicación periódica de la Fundación Konrad Adenauer, Buenos Aires, 2007 (www.kas.org.ar). Véanse también, BENEYTO José María (dir) y ARGEREY Patricia (coord), “Europa y América Latina: El otro diálogo transatlántico”, Acción Jean Monnet, Biblioteca Nueva, Instituto Universitario de Estudios Europeos de la Universidad CEU-San Pablo, Madrid, 2006; FUNDAÇÂO KONRAD ADENAUER – Centro de Estudos, “Europa-América Latina: construyendo una nueva agenda birregional”, Análisis e Informaciones, Nº 22, Río de Janeiro, 2006; ROY Joaquín, LLADÓS José María y PEÑA Félix (comp), “La Unión Europea y la integración regional: Perspectivas comparadas y lecciones para las Américas”, CARI-UNTREF-Universidad de Miami, EDUNTREF, Buenos Aires, 2005; y CELARE, “Las Relaciones Eurolatinoamericanas: De la Cumbre de Viena a la Cumbre de Lima”, CELARE, Santiago de Chile, 2006.