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Tras veinte años del inicio del programa de integración
entre Argentina y Brasil, y casi quince años después de
su creación, el Mercosur enfrenta la necesidad de actualizar estrategias
y metodologías.
No se trata de echar por la borda lo adquirido. Menos aún, de
comenzar de nuevo. Se trata en cambio de capitalizar la experiencia y
de reconocer realidades internacionales e internas de los socios, que
han cambiado significativamente desde los momentos fundacionales.
La cuestión principal a enfrentar es la de cómo proyectar
hacia el futuro un Mercosur funcional al desarrollo económico y
a la inserción internacional de los socios, contemplando las asimetrías
existentes entre ellos.
Un estudio reciente de Fabio Giambiagi e Igor Barenboim (Mercosul: por
uma nova estrategia brasileira, www.ipea.gov.br), concluye que el Mercosur
enfrenta problemas derivados del no cumplimiento de sus objetivos principales,
esto es, la concreción de una zona de libre comercio completa y
de una unión aduanera con normas y tarifas verdaderamente comunes.
Estos problemas no son sólo consecuencia de fragilidades del bloque
o de sus deficiencias institucionales. También resultan de la inestabilidad
macroeconómica que afectó a los países miembros -
especialmente a la Argentina y al Brasil-, a lo que se suman las dificultades
propias de procesos aún inconclusos de estabilización sostenible.
Todo intento de colocar al Mercosur en condiciones de funcionamiento
razonable y sustentable, debe partir del reconocimiento de ciertos hechos.
El primero es que a través de estos años, los resultados
han sido tangibles y sería difícil imaginar un retroceso
al punto de partida sin altos costos para sus socios, tanto en el plano
político y económico como en el de la credibilidad internacional.
El segundo es que no se observan alternativas razonables a este proyecto
estratégico. Retroceder a una mera zona de libre comercio, por
ejemplo, además de plantear complejas cuestiones técnicas
y jurídicas, no resolvería los principales problemas actuales.
Los socios están atados por la geografía y no parece haber
un plan B creíble ni para la Argentina ni para el Brasil, que no
sea el seguir trabajando juntos en base a la lógica de la integración
-más positiva que la de la fragmentación-. Y el tercer hecho,
es que el nuevo mapa de la competencia económica global ha abierto
un horizonte de oportunidades para los países del bloque, que no
sería inteligente desaprovechar.
A partir de lo existente, es posible entonces imaginar una arquitectura
flexible para el Mercosur, que contemple al menos tres realidades diferentes:
la del núcleo duro original, esto es la Argentina y el Brasil;
la de los dos socios de menor dimensión económica, y la
de los países asociados. La idea central es que en la medida que
el núcleo duro pueda profundizar su integración como mercado
común, será factible alcanzar metas más ambiciosas
en los otros dos espacios de integración, avanzando con ellos en
el plano del libre comercio y en otras cuestiones de interés común.
En principio, una estrategia de arquitectura flexible no requeriría
modificar el Tratado de Asunción, que seguiría siendo la
base jurídica del Mercosur. Dentro de su marco se podría
avanzar por medio de 'Protocolos' que entren en vigencia cuando dos o
más países los ratifiquen y que regirían sólo
para ellos. A través de esta metodología, por ejemplo, Argentina
y Brasil podrían asumir compromisos más intensos en el plano
del mercado común y, sobre todo, en la profundización de
la coordinación macro-económica, dentro del estilo del acuerdo
de Maastricht.
El Arancel Externo Común podría tener geometría
variable, aprovechando el margen que brindan la definición muy
amplia del propio Tratado de Asunción y el concepto flexible de
unión aduanera imperfecta del artículo XXIV-párrafo
8 del GATT-1994. Paraguay y Uruguay podrían tener en todos los
planos necesarios un tratamiento especial, recurriendo a los criterios
de transición asistida que utilizó la Unión Europea
para la adecuación de las economías de los nuevos países
miembros. Con los países asociados podría negociarse un
Protocolo que regule su status incluyendo, por cierto, compromisos más
amplios a desarrollarse en el ámbito de la ALADI -con México
y otros países latinoamericanos-.
En cada caso, podrían preverse adaptaciones institucionales y
mecanismos que aseguren disciplinas colectivas que tornen compatibles
los avances con distintas velocidades. Servicios comunes para cuestiones
relevantes -como por ejemplo, en el plano sanitario y fitosanitario o
en el del desarrollo tecnológico-, también podrían
ser objeto de aproximaciones de geometría variable.
Con un enfoque como el propuesto, un real mercado común a escala
sudamericana podría requerir una transición de unos diez
o quince años. Es un plazo compatible con el de la maduración
de los plenos efectos de las actuales negociaciones internacionales.
Co-autor: Fabio Giambiagi
Economista. Investigador del IPEA (Instituto de Pesquisa Econômica
Aplicada).
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