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Dos perspectivas para una necesaria reflexión
El objetivo de esta nota, es efectuar apuntes que faciliten una necesaria
reflexión sobre el futuro del Mercosur, colocándolo especialmente
en el cuadro más amplio de las relaciones entre la Argentina y
el Brasil.
Tal reflexión debe ser efectuada, al menos con una doble perspectiva:
- la de los requerimientos de cada uno de los socios, en el plano de
la transformación productiva y de la competitividad internacional,
todo ello en un marco de gobernabilidad democrática y de crecientes
expectativas de los ciudadanos, por mayor bienestar, equidad y cohesión
social. Son estos, requerimientos que presentan similitudes pero también
notorias diferencias entre los socios, en parte como consecuencia de
asimetrías de dimensión y de comportamiento de sus economías.
Tal diferencial incide en las expectativas de cada país y de
sus opiniones públicas, con respecto a la relación recíproca
y al proyecto de integración., y
- la de los desafíos y oportunidades que plantea a cada socio,
una realidad internacional en la que se observan tendencias profundas
a significativos cambios en el mapa de la competencia económica
global y, como consecuencia, en el de las negociaciones comerciales
internacionales.
Un debate confuso sobre el Mercosur y su futuro
En el debate actual sobre el futuro del Mercosur, especialmente entre
argentinos y brasileños, inciden:
- factores coyunturales vinculados con el comportamiento de las respectivas
economías en los últimos años -especialmente la
de la Argentina- y su impacto (a) en el comercio recíproco -que
se ha deteriorado con respecto a 1998, último año de expansión
del intercambio comercial y que presenta una tendencia a ser deficitario
para la Argentina, con algunos sectores sensibles, pero de poca importancia
relativa en el total de las corrientes de comercio, como son, por ejemplo,
el electrodoméstico y el del calzado-, y (b) en los flujos de
inversión externa, especialmente en el sector automotriz -que
se han concentrado en el Brasil-;
- situaciones de arrastre desde hace varios años, como las del
tratamiento de las asimetrías económicas, con sus efectos
sobre los flujos de comercio y sobre decisiones de localización
de inversiones productivas. Al respecto, tres cuestiones son las más
controvertidas: (a) la planteada por la Argentina desde la devaluación
del Real en 1999 y reiterada más recientemente por el Ministro
Roberto Lavagna, sobre la introducción de salvaguardias en relación
a importaciones de algunos productos sensibles; (b) la de un código
de conducta en materia de incentivos a la inversión, y (c) la
del futuro régimen para el sector automotriz;
- percepciones sobre aspiraciones de liderazgo en el espacio sudamericano
y en el plano global, reflejado este último, en la cuestión
de quien representaría a la región en una eventual nueva
silla permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas,
y
- aparentes dificultades de comunicación y de entendimiento entre
los respectivos liderazgos gubernamentales, a pesar de afinidades ideológicas
existentes.
La confusión que por momentos se observa en el debate, alimenta
la imagen de crisis recurrentes y puede acentuar una creciente desvalorización
del Mercosur. Es difícil imaginar que ello sea beneficioso al interés
nacional de la Argentina o del Brasil, ni de sus socios. Especialmente
teniendo en cuenta el complejo entorno sudamericano.
En tal perspectiva, parece conveniente profundizar el diagnóstico
sobre cuáles son los principales factores que afectan la construcción
del Mercosur y, en especial el intercambio comercial y la pauta de distribución
de inversiones productivas entre sus socios. Ello permitiría precisar
si son las reglas de juego del Mercosur las que explican problemas existentes
o, si por el contrario, ellos derivan de la vecindad geográfica
y de eventuales deficiencias de competitividad estructural. En todo caso,
lo cierto es que pocos visualizan que las actuales reglas de juego estén
adaptadas a nuevas realidades de la competencia económica global
y regional, bien distintas a las de las dos décadas anteriores.
Una visión desde la Argentina
Debemos comenzar por tener presente que la proyección al mundo
de la capacidad de producir bienes y de prestar servicios, es una de las
cuestiones prioritarias de la agenda de la sociedad argentina. Es lógico
suponer que también lo sea para nuestros socios en el Mercosur.
Los cambios que se están operando en la competencia económica
global, así como la propia opción de los argentinos por
una sociedad abierta, pluralista, moderna y democrática, han contribuido
a reinstalar en la agenda nacional la cuestión de su inserción
internacional, como una de las condiciones para satisfacer las expectativas
de bienestar de la población.
En el caso argentino, es crecientemente reconocida como una de las cuestiones
que requieren de una política de Estado, con los componentes de
legitimidad social, eficacia y continuidad que se necesitan para lograrla.
La experiencia de los últimos años, pone de manifiesto que
no es un objetivo fácil de concretar.
Pero las experiencias de otros países emergentes, permiten apreciar
que es una cuestión que no sólo requiere la movilización
de todas las energías sociales, sino que además, puede contribuir
a introducir factores positivos de cohesión social.
Incluso la cohesión social - junto con la estabilidad en las políticas
públicas y en las condiciones macro-económicas; la calidad
de la organización y una visión optimista de las oportunidades
que se generan en el entorno internacional -, es reconocida como uno de
los factores claves en la capacidad de un país para competir con
éxito en los mercados mundiales, así como también
para negociar con terceros países y con grandes bloques económicos.
Al respecto, en la Argentina se sigue percibiendo al Mercosur, a pesar
de sus notorias limitaciones y defectos, como un instrumento funcional
no sólo para la estabilidad política de la región
sudamericana, pero también para la inserción competitiva
de la producción nacional en el mercado regional ampliado -en especial,
en el brasileño-, y para facilitar la transformación productiva,
mejorando así el perfil competitivo y negociador en el mundo.
Situación actual y principales desafíos del Mercosur.
Sin perjuicio de otros, cabe tener presente tres principales rasgos que
han caracterizado el momento fundacional y el desarrollo del Mercosur.
Ellos son:
- una opción por la democracia, la transformación productiva
y la cohesión social, por parte de los socios. El que tal opción
se efectuara en el plano interno de cada país, originó
en los años ochenta la voluntad de trabajar juntos, permitiendo
el desarrollo de un embrionario tejido -notoriamente imperfecto- de
reglas de juego y de disciplinas libremente consentidas;
- el bajo nivel de interdependencia relativa entre los socios, especialmente
en el momento fundacional. Aún hoy, el Mercosur representa menos
del 10% de las exportaciones del Brasil;
- las asimetrías de poder relativo, de dimensión económica
y de grado de desarrollo entre los cuatro socios. La distancia existente
entre los dos socios de mayor dimensión con respecto a los dos
socios con economías más pequeñas - el Paraguay
y el Uruguay - es muy pronunciada.
La experiencia acumulada con el Mercosur desde su creación y
en particular, en estos diez años de vigencia del arancel externo
común, puede ser apreciada al menos desde tres perspectivas complementarias.
La primera es política. Se refiere al signo de las relaciones
que han enhebrado países vecinos con creciente pero despareja densidad
de conectividad en todos los planos. Son relaciones hasta hoy dominadas
por la lógica de la integración, frente a lo que ha sido
común en la historia entre naciones vecinas en todo el mundo, esto
es el predominio de la lógica de la fragmentación y, en
última instancia, la del dominio hegemónico e incluso la
absorción de los demás por parte de uno de ellos.
Más allá de tensiones ocasionales y de conflictos comerciales
naturales, se ha ido consolidando entre los socios del Mercosur, la idea
de la necesidad de un entorno contiguo que aspira a ser de calidad y de
confianza recíproca. Chile está claramente incluido en esta
idea.
Es la idea que alimenta la noción de una zona de paz. Su valor
internacional se acrecienta en la medida que estos países puedan
ser visualizados como constituyendo un núcleo duro de la estabilidad
política sudamericana. Es un bien público que para ser preservado
y cultivado, requiere del ejercicio sutil de una diplomacia de integración
- no sólo gubernamental pero también de los actores sociales
internos -; de una actitud de cooperación activa por parte de países
industrializados con intereses en la región, y del tejido perseverante
de una densa red de conectividad en todos los planos - y no sólo
en el económico y comercial -Al respecto, la historia enseña
que suele ser más fácil retroceder que avanzar en la orientación
y la calidad de las relaciones entre países vecinos.
Hasta que punto un eventual colapso del Mercosur o su declinación
hacia un plano de marcada irrelevancia económica pudiera tener
un efecto de deterioro en este logro político, es una cuestión
que merece reflexión por parte de todos los que aprecian la importancia
de la inserción de cada uno de los países miembros en un
subsistema regional que pueda estar signado por la paz y la estabilidad
política.
La segunda perspectiva es la del intercambio comercial. Se relaciona
prioritariamente con los flujos de comercio de bienes y servicios entre
los socios. En este plano se observan en estos años de experiencia
acumulada, fluctuaciones que pueden ser explicadas por disparidades de
comportamiento de las respectivas economías -especialmente las
del Brasil y la Argentina- y, por momentos, también por pronunciadas
disparidades cambiarias.
La tercera perspectiva es la de la inversión productiva. Es probablemente
la más importante desde el punto de vista político y no
sólo económico. Significa visualizar el Mercosur como un
instrumento de transformación productiva de cada país socio
y, por ende, de incorporación de progreso técnico y de creación
de empleo calificado. Tiene que ver con la capacidad para competir a escala
global y no sólo regional. Es lo que le da sentido ante las respectivas
ciudadanías, a la idea tan difundida en los momentos fundacionales
de abrir para todos el acceso a un mercado de más de doscientos
millones de consumidores. En particular en Paraguay y Uruguay, se observa
un creciente malestar con respecto al logro de este objetivo fundacional
del Mercosur.
Algunas fortalezas y debilidades del Mercosur
La principal fortaleza del Mercosur es entonces su sentido político.
Para cada socio, implica un entorno contiguo -para Brasil abarca casi
toda Sudamérica- de paz y estabilidad política. Ello contribuye
a fortalecer la democracia. Abandonar hipótesis de conflictos bélicos
es, en definitiva, el gran aporte de la integración en Europa.
También lo es en el Mercosur. En ambas regiones existe una cierta
tendencia a perder la perspectiva de este logro.
Esta fortaleza tiene valor económico. Al menos por dos motivos:
uno, el de neutralizar tendencias a una innecesaria competencia armamentista
y nuclear; el otro, el tornar creíble el objetivo de la puesta
en común de mercados, en aras a una transformación productiva
conjunta y de estimular así inversiones productivas.
La principal debilidad del Mercosur, es el alcance limitado y decreciente
de la preferencia económica entre los socios. Es la que se supone
puede brindar un estímulo a la inversión productiva para
el mercado ampliado, generando empleo. Ello es así, si es que el
inversor percibe que el mercado prometido es efectivo y no está
expuesto a restricciones discrecionales. En esa óptica, cobran
importancia los efectos sobre decisiones de inversión, de la mala
calidad de las reglas de juego y de asimetrías que desnivelan el
campo de juego en el Mercosur.
En el nuevo mapa de la competencia económica global, todo socio
del Mercosur tiene, en teoría, múltiples opciones. La geografía,
sin embargo, introduce dos elementos de reflexión. El primero es
que difícilmente exista un "plan B" creíble al
Mercosur. Lo cual no excluye la necesidad de su continua adaptación
a nuevas circunstancias, preservando activos acumulados. El segundo es
que sí existe la posibilidad de una "realidad B" en la
región. Esto es, un retorno a un espacio sudamericano en el que
predomine la lógica de la fragmentación. No parece ser la
intención de ningún país semejante retroceso. Pero
la historia enseña que si la lógica de la integración
no tiene como fundamento un sentido político y un contenido económico
concreto, puede esfumarse aún cuando nadie lo desee.
Prioridades en la estrategia de inserción de la Argentina en
la región y en las negociaciones comerciales internacionales
La estrategia de inserción en la competencia económica
global es una cuestión relevante en una agenda nacional proyectada
al futuro. En el caso argentino, en tal estrategia, el global, el regional
y el hemisférico e interregional, son ejes prioritarios. Están
conectados entre sí, se refuerzan mutuamente y requieren de acierto
en la apreciación de márgenes de maniobra, en la ejecución
de políticas públicas, y en el desarrollo de estrategias
empresarias y de negociaciones internacionales.
En el eje global, es necesario un buen diagnóstico sobre el nuevo
mapa de la competencia económica global y de las negociaciones
comerciales internacionales. Se observan tres rasgos que probablemente
se acentuarán en los próximos años. Uno es la tendencia
al crecimiento del comercio mundial de bienes: 21% en términos
nominales - el más elevado en los últimos 25 años
- y 9% en términos reales en 2004. Se espera para este año
un crecimiento menor, pero que aún así se estima llegará
al 6.5% en términos reales. Otro es el surgimiento de nuevos protagonistas
en la competencia económica global. Entre ellos China, que es ya
el tercer país en el ranking de 30 países que representan
el 92% del comercio mundial de bienes. El tercero es la gravitación
que los nuevos protagonistas tienen en la ingeniería del consenso
en la OMC, especialmente a través de coaliciones de geometría
variable por las que se expresan. En relación a este eje, es prioritario
para la Argentina el fortalecimiento de la OMC, a fin de lograr reglas
de juego que faciliten su proyección externa y la protección
de sus derechos por el sistema de solución de controversias. La
conclusión de la Rueda Doha, con los objetivos y plazos actualmente
previstos adquiere una relevancia prioritaria.
En el eje regional, especialmente en el espacio sudamericano, lo importante
es preservar dos elementos estratégicos centrales. Uno es la mencionada
idea de una zona de paz y de estabilidad. Es un objetivo político
de alto valor económico y valoriza, frente a cualquier país
con intereses en la región, el papel de moderación que pueden
desempeñar, en particular, la Argentina, Brasil y Chile. El otro
es precisamente el de fortalecer el Mercosur, renovando sus métodos
de trabajo. Implicará, de acuerdo a la experiencia acumulada, contemplar
las distintas realidades de sus socios, eventualmente recurriendo a enfoques
de geometría variable y diferentes velocidades, especialmente en
el plano del arancel externo común. Pero también implicará
avanzar en el plano institucional -a través del fortalecimiento
de la Secretaría Técnica y de la prevista creación
de un Parlamento del Mercosur-, a fin de obtener ganancias de eficacia,
de calidad de las reglas de juego, de capacidad de adaptación a
realidades fluctuantes y, en especial, de transparencia, representación
y legitimidad social.
En el eje hemisférico e interregional, las prioridades cruzan
por restablecer las negociaciones comerciales con los Estados Unidos y
con la Unión Europea. El ALCA está, por el momento, en un
limbo. La Cumbre de las Américas, en el mes de noviembre en Argentina,
podría ser una oportunidad para impulsar replanteos de fondo.
En cuanto a la idea de idea de una asociación estratégica
entre la Unión Europea y el Mercosur, ella no se pudo concretar
en octubre pasado. Se perdió una oportunidad que podría
tardar en repetirse. Ahora será cada vez más difícil
concluir este año las negociaciones. Tras los resultados de las
recientes consultas populares, la Unión Europea tiene otras prioridades.
Es difícil que pueda prestar mucha atención a sus negociaciones
comerciales internacionales. Menos aún lo querrán hacer
gobiernos débiles. Es una hora en que se tratará de no confrontar
nuevos reveses sometiendo a la aprobación de los Parlamentos un
ambicioso acuerdo bi-regional que necesariamente, en la perspectiva del
Mercosur, debe incluir avances significativos en el campo agrícola.
Quizás sea conveniente trabajar sobre la idea de una asociación
que permita un abordaje progresivo, en más de una etapa, de los
compromisos más sensibles para ambos lados.
Colocar los necesarios replanteos metodológicos del Mercosur,
en la perspectiva más amplia de los escenarios que puedan surgir
de las actuales negociaciones comerciales internacionales -cualesquiera
que sean los plazos en que ellas finalmente se concluyan-, permitiría
un enfoque más realista del proyecto de integración y, en
particular, facilitaría obtener una mayor funcionalidad entre las
realidades del bloque y los requerimientos internos e internacionales
de sus cuatro socios.
En nuestra opinión, es difícil imaginar que las recurrentes
crisis del Mercosur terminen por un abandono del proyecto de integración
por sus socios. En tal perspectiva, la del Mercosur es más una
crisis de transición. No una crisis terminal.
El reciente encuentro entre los Ministros Palocci y Lavagna -el pasado
13 de junio-, podría estar indicando una tendencia positiva. Esto
es, la del retorno al protagonismo de los responsables de las áreas
económicas en el tratamiento de las principales cuestiones del
Mercosur. Lo importante será que a pesar de las naturales divergencias,
se logre suficiente compatibilidad de posiciones a fin de preservar, a
través del tiempo, un cuadro de ganancias mutuas entre los cuatro
socios -y no sólo entre los dos principales-. Fortalecer la preferencia
económica entre los socios, parece ser una condición necesaria
para sustentar la voluntad política de continuar trabajando juntos.
El desafío que encaran los actuales gobiernos es, entonces, el
de encontrar nuevos puntos de equilibrio en sus respectivos intereses
nacionales, y acertar en la definición de enfoques y métodos
de trabajo que permitan capitalizar las experiencias de los últimos
años.
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