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Relevancia de la cuestión y planos para su abordaje
La cuestión de las asimetrías resultantes de disparidades
de dimensión económica y de grados relativos de desarrollo
entre sus socios, ocupa hoy un lugar central en la agenda del Mercosur
(1). Está referida específicamente a los casos del Paraguay
y del Uruguay.
Ello sin perjuicio que muchos aspectos de la cuestión -tanto en
sus causas, como en sus efectos y en las medidas para abordarlos- también
pueden plantearse en relación a regiones menos desarrolladas de
los dos socios de mayor dimensión, la Argentina y el Brasil.
El hecho que la cuestión haya quedado instalada más recientemente
en la agenda del Mercosur, se puede explicar por el reconocimiento creciente
de que tales asimetrías pueden tener, por lo menos, tres impactos
significativos sobre la evolución del proceso de integración
económica:
- afectar su eficacia y credibilidad como instrumento de transformación
productiva conjunta que beneficie a todos los socios, y como plataforma
para negociar y competir en el escenario internacional global;
- erosionar su legitimidad social en los dos países que se consideran
afectados, en la medida que se arraigara en sus opiniones públicas
una percepción en el sentido que, tal como está, el Mercosur
no hubiere producido los beneficios esperados. Y que, además,
lo visualizaran como una limitante en sus posibilidades de inserción
en la economía global, afectando sus márgenes de maniobra
para un pleno desarrollo de otras opciones de acuerdos preferenciales
que pudieran ser viables y de mayor beneficio relativo, y
- disminuir la coherencia estratégica e ideológica de
los socios del Mercosur, especialmente en el desarrollo de sus planteamientos
en otros frentes negociadores internacionales -tales como los de la
Organización Mundial del Comercio (OMC), el Área de Libre
Comercio de las Américas (ALCA) y la asociación bi-regional
con la Unión Europea (UE)-, en los que aspiran obtener tratamientos
especiales y acciones de cooperación económica por parte
de los países más industrializados.
En nuestra opinión, es una cuestión que requiere ser abordada
para su diagnóstico y para su tratamiento, abarcando simultáneamente
tres planos estrechamente vinculados entre sí.
De estos tres planos, el primero es el que condicionará la eficacia
de los otros dos; es el plano principal en el que puede asentarse una
estrategia de convergencia estructural entre los socios del Mercosur,
que aspire a producir resultados concretos.
Tales planos son:
- el interno de cada uno de los países socios con economías
más pequeñas o menor grado de desarrollo relativo.
En este plano se sitúa la posibilidad de elaborar estrategias,
políticas e instrumentos, que un país en esa situación
tiene que adoptar y aplicar, a fin de colocarse en condiciones de aprovechar
las oportunidades efectivamente abiertas por un acuerdo regional preferencial.
En particular, es en este plano donde es posible aplicar medidas
de transformación productiva, orientadas a crear un marco propicio
a la inversión y a la generación de empleo, así
como al desarrollo de estrategias empresarias de aprovechamiento del
mercado ampliado por el Mercosur.
Ninguna medida adoptada en los otros dos planos, puede producir resultados
duraderos significativos, si no se desarrolla en el ámbito
interno de un país, el contexto económico, la calidad
institucional y la capacidad empresaria necesarias para competir con
su oferta de bienes y servicios en el espacio económico ampliado;
-
el del propio Mercosur como conjunto.
En este plano se sitúan las medidas que en el ámbito
del acuerdo regional pueden aplicarse a fin de contemplar la situación
especial que generan en determinados socios, las disparidades originadas
por su menor dimensión económica y su menor grado de
desarrollo, y
-
el de la cooperación internacional.
En este plano se sitúan las acciones de cooperación
económica y técnica -incluyendo, entre otras, aquellas
que tienen como objetivo el fortalecimiento institucional, el financiamiento
de la inversión productiva y el del desarrollo de infraestructura
física-, que pueden originarse en programas de organismos internacionales,
de países industrializados y de los propios países de
mayor dimensión económica, concretamente la Argentina
y el Brasil.
Pero el Mercosur es sólo una parte de la estrategia de inserción
múltiple de sus socios en la economía global. Por ello resulta
lógico el que las estrategias, políticas y medidas que se
adopten en los tres planos mencionados -y en particular, en el primero
y en el tercero- no sean sustancialmente diferentes a las que se requieren
para preparar un país miembro -su sociedad, sus instituciones y
sus empresas- para participar con éxito en los escenarios post-negociaciones
que resulten, en particular, de los actuales frentes negociadores en la
OMC, en el ALCA y en la asociación bi-regional entre el Mercosur
y la UE.
Siendo ello así, la estrategia de un país de menor dimensión
económica y grado de desarrollo relativo, así como el apoyo
que reciba de sus socios del Mercosur y de otras fuentes internacionales,
tiene que orientarse a preparar la participación simultánea
en el propio espacio económico del Mercosur y de los que resulten
ampliados por otros acuerdos preferenciales y por la OMC.
Una consecuencia operativa de este enfoque es que torna recomendable
un alto grado de coordinación entre todos los programas de cooperación
internacional, que se pongan en práctica, para apoyar estrategias
y acciones que un país con economía más pequeñas
o menor grado de desarrollo relativo, elabore y lleve adelante para fortalecer
su participación en todos los mercados ampliados.
Este artículo tiene como objetivo principal instalar un enfoque
metodológico para abordar la cuestión de las asimetrías
en el Mercosur y, en su marco, sugerir algunos cursos de acción
recomendables.
Para ello se comenzará repasando antecedentes del Mercosur en
la materia; se efectuarán luego algunas precisiones conceptuales
que pueden orientar un debate sobre el tema; se examinará cómo
se ha instalado la cuestión en la actual agenda del Mercosur, y
finalmente, se precisará el enfoque metodológico y se recomendarán
algunos cursos de acción prioritarios.
La idea dominante que orientará nuestro análisis, es la
de un Mercosur solidario. Esto es, un Mercosur que sea un instrumento
basado en la igualdad de oportunidades para todos y, en particular, para
quienes presentan mayores dificultades para adaptarse a todas las consecuencias
de las aperturas irrestricta de mercados que se ha pactado, sean ellos
empresas, trabajadores, regiones o países.
La consecuencia operativa debería ser, en función de tal
idea y enfoque, la adopción de políticas activas por parte
de los socios del Mercosur de apoyo a los esfuerzos, que los países
afectados por las asimetrías efectúen para lograr su plena
participación en los beneficios del proceso de integración.
No significa desconocer que este tipo de procesos produce ganadores y
perdedores. Pero sí implica reconocer que los potenciales perdedores
requieren, para su ajuste a las nuevas condiciones de competencia en el
mercado ampliado, del pleno apoyo de los demás, en particular de
los potenciales ganadores.
El análisis estará básicamente centrado en la cuestión
de las asimetrías originadas en el proceso del Mercosur. No incluiremos
el análisis de otras dimensiones de las relaciones económicas
del Paraguay y del Uruguay con la Argentina y el Brasil, tales como las
que resultan de proyectos binacionales de energía, del turismo,
de movimientos migratorios, de operaciones financieras y de distintas
modalidades de comercio vinculadas al hecho de la vecindad geográfica,
incluso el fronterizo. Un análisis más completo de la cuestión
de las asimetrías, debería incluir la consideración
de los efectos económicos de las relaciones bilaterales en los
planos antes mencionados.
Antecedentes de la cuestión de las asimetrías y de los
mecanismos de convergencia en el Mercosur.
Nos concentraremos en el tratamiento de un tipo de asimetrías
propias del Mercosur, pero que se manifiestan asimismo en otros procesos
de integración económica. Son las originadas en diferencias
pronunciadas en la dimensión económica de los socios y en
su grado de desarrollo relativo.
No son necesariamente situaciones similares. El hecho que una economía
sea relativamente más pequeña que las de sus socios en un
acuerdo regional preferencial como es el Mercosur, no implica que tenga
un grado de desarrollo económico relativo inferior al de los otros
socios. Hay varios ejemplos en el caso de la Unión Europea. El
de Luxemburgo es el más notorio.
Pero en ambos casos, el rasgo dominante son las dificultades que el país
respectivo pueda tener para aprovechar oportunidades abiertas por la ampliación
de los mercados como consecuencia del proceso de integración. Incluso,
puede presentarse un cuadro en el que los costos económicos y sociales
de la integración superen los potenciales beneficios.
No consideraremos otras asimetrías que pueden ser significativas
en el planteamiento estratégico y en el desarrollo de Mercosur.
Como veremos más adelante, ellas pueden resultar, por ejemplo,
de diferentes situaciones en el plano de las políticas macro-económicas
y cambiarias; en las de comercio exterior; en las de desarrollo industrial
en distintos sectores, así como en relación a los respectivos
marcos normativos.
La cuestión de las asimetrías aquí consideradas
ha estado presente en las relaciones entre los actuales socios del Mercosur,
tanto en la etapa de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio
(ALALC) como en la actual de la Asociación Latinoamericana de Integración
(ALADI).
Sus efectos y las medidas destinadas a neutralizarlos y superarlos, fueron
objeto en su momento de debates y enfoques que en muchos de sus elementos
son sustancialmente similares a los que se plantean en la actualidad,
a pesar de las notorias diferencias de tales esquemas con el Mercosur
(2).
Sin embargo, al negociarse el Tratado de Asunción se dejó
deliberadamente de lado todo tratamiento especial para el Paraguay y el
Uruguay. Sólo se reconocieron diferencias puntuales de ritmo en
la aplicación del programa de liberación comercial y luego
en el Arancel Externo Común. El principio de reciprocidad fue el
dominante.
En el período de transición (1991-94) y en especial en
el Cronograma de Las Leñas (1992), la cuestión de las asimetrías
aparece con frecuencia en relación a las políticas públicas
que inciden en el comercio exterior y en sus respectivos marcos normativos.
Recién en el Protocolo de Ouro Preto (1994) -limitado a la estructura
institucional- se menciona en su Preámbulo "la necesidad de
una consideración especial para los países y regiones menos
desarrolladas del Mercosur". Además de incluir "regiones"
junto con países, el citado Protocolo no contiene ninguna disposición
ni mención adicional a la cuestión.
Podría interpretarse que el Protocolo de Ouro Preto introdujo
un criterio que deberían considerar los órganos por él
creados. Tal interpretación implicaría, en el plano operativo,
que en la elaboración de sus decisiones los órganos del
Mercosur deberían apreciar la necesidad de una consideración
especial para países y regiones menos desarrolladas. Pero en la
práctica nunca se habría intentado extraer consecuencias
operativas derivadas de tal criterio interpretativo. Ni se han encontrado
evidencias que esa interpretación hubiera sido reivindicada, en
ese período, por los países y regiones menos desarrolladas
del Mercosur (3).
La no inclusión de referencias a este tipo de asimetrías
en el Tratado de Asunción fue un hecho que tuvo que ser aceptado
por el Paraguay y el Uruguay.
Quizás el motivo principal para explicar la aceptación
de este hecho, es que simultáneamente con la negociación
del Tratado de Asunción, los socios de mayor dimensión económica,
la Argentina y el Brasil, negociaron un acuerdo bilateral de complementación
económica -el ACE 14- que incluso fue firmado antes, en diciembre
de 1990.
El ACE 14 contenía un programa de liberación arancelaria
similar al que luego fuera incluido en el anexo 1 del Tratado de Asunción,
en el marco de su artículo 5º. Al prever la desgravación
completa para todo el universo arancelario en un plazo de cuatro años,
el ACE 14 podría llegar a limitar e incluso a eliminar, en la práctica,
los efectos económicos de las preferencias comerciales obtenidas
por el Paraguay y el Uruguay en el marco de la ALADI.
En el caso concreto del Uruguay, por las características de su
comercio con el Brasil y con la Argentina, el ACE 14 comprometía
seriamente los alcances prácticos de los acuerdos preferenciales
celebrados con los dos países, conocidos por sus siglas como el
PEC y el CAUCE. El no incorporarse al Mercosur, por ejemplo, por no haber
obtenido un tratamiento especial significativo, hubiera implicado de hecho,
quedarse con sus desventajas -erosión y finalmente eliminación
del margen de preferencia en el mercado del Brasil con respecto a los
productos originados en la Argentina, y viceversa- sin poder alcanzar
sus beneficios potenciales. Estos últimos deberían resultar
del acceso garantizado e irrestricto de los productos uruguayos y paraguayos
a la Argentina y al Brasil -el argumento de los doscientos millones de
consumidores- y del posterior desarrollo de un mercado común. Ello
sin tener en cuenta las ganancias de imagen y prestigio que podían
resultar de un Mercosur exitoso.
En realidad, la tendencia a la bilateralidad en la integración
económica entre la Argentina y el Brasil, provenía del Programa
de Integración y Cooperación (PICAB) iniciado en 1986. El
PICAB fue desarrollado dentro del marco de habilitación establecido
por el Tratado de Montevideo de 1980 que creó la ALADI, y que legitimó
la figura de los acuerdos de alcance parcial, limitados sólo a
grupos de países dentro del conjunto de los miembros de la ALADI.
Pero por sus contenidos y ámbitos materiales, los protocolos celebrados
en el marco del PICAB no afectaban necesariamente los acuerdos de alcance
parcial concluidos por el Paraguay y el Uruguay, con la Argentina y el
Brasil.
La integración bilateral entre la Argentina y el Brasil, en el
marco de la ALADI, fue luego plasmada en el Tratado de Integración
Económica concluido por ambos países en 1998.
En junio de 1990, también una reunión bilateral a nivel
presidencial entre ambos países, concluye con el Acta de Buenos
Aires que inició el camino a la negociación del Tratado
de Asunción. Este camino se desarrolló simultáneamente
con el que conduciría al ACE 14. Uruguay primero y luego Paraguay,
expresaron su interés en participar. Fueron invitados y aceptaron.
En 1990, la coincidencia entre el desarrollo de la vía bilateral
entre la Argentina y el Brasil, y la multilateral que conduciría
a constituir el Mercosur, explica en gran medida el hecho que el Paraguay
y el Uruguay tuvieran que aceptar la idea impulsada por los socios de
mayor dimensión, de no incluir ninguna previsión de tratamiento
especial para países de menor desarrollo económico relativo
o de mercado insuficiente, según las categorías desarrolladas
primero en la ALALC y luego en la ALADI.
En las negociaciones del Tratado de Asunción, la cuestión
fue planteada por los dos países, pero no prosperó. Sólo
se reconocieron las mencionadas "diferencias puntuales de ritmo".
El condicionamiento que de hecho generara el acuerdo bilateral entre la
Argentina y el Brasil -el ACE 14-, fue gráficamente ilustrado por
el entonces Presidente Lacalle, del Uruguay, cuando señaló
que su país se incorporaba al Mercosur por "falta de opciones".
Algunas precisiones conceptuales para abordar la cuestión de
las asimetrías en el Mercosur.
Algunas precisiones conceptuales son convenientes, a fin de orientar
un debate sistemático sobre la cuestión de las asimetrías
en el Mercosur.
Ellas surgen de las preguntas más frecuentes que se formulan al
respecto:
- ¿qué se entiende por "asimetrías" en
un proceso de integración económica como es el Mercosur?
Son básicamente, disparidades de competitividades relativas
originadas en diferentes causas, que afectan o pueden afectar, en
distintos grados, flujos de comercio y de inversión entre los
socios y hacia los socios. Ellas pueden ser estructurales o coyunturales;
-
¿qué se entiende por medidas de "convergencia
estructural" en relación a posibles asimetrías
que pueden afectar a los socios del Mercosur?
Son las políticas y mecanismos gubernamentales, nacionales
y conjuntos, y estrategias empresarias, orientadas a neutralizar efectos
significativos de posibles asimetrías y a reducir en el tiempo,
disparidades de competitividades relativas entre los socios;
-
¿cuáles son las asimetrías estructurales más
comunes y más significativas?
Entre otras, las originadas en la dimensión económica
relativa entre los socios; en su dotación de recursos y de
ventajas competitivas; en sus modelos de desarrollo económico
y estrategias de transformación productiva; y en los efectos
a través del tiempo de sus políticas macroeconómicas,
cambiarias, tributarias y sectoriales.
Pueden distinguirse además entre las "fundacionales"
(presentes y conocidas en el momento fundacional del proceso de integración)
y "emergentes" (resultantes de la propia evolución
del proceso de integración y de cambios que se vayan luego
poniendo en evidencia en la situación relativa de cada socio).
También pueden distinguirse, entre las originadas por el propio
proceso de integración económica y aquellas que manifestarían
sus efectos aún cuando no existiera entre los socios un acuerdo
como el del Mercosur. Estas últimas son las que resultan del
hecho de la vecindad o contigüidad física, entre países
con un grado significativo de conectividad de sus sistemas económicos
a través de flujos de comercio e inversión;
-
¿cuáles son las asimetrías coyunturales más
comunes y más significativas?
Entre otras, las originadas en disparidades circunstanciales de ciclos
económicos y, en especial, en disparidades cambiarias, como
las que se observaron en el Mercosur como consecuencia de la devaluación
del Real en 1999 y del peso en 2002;
- ¿cómo puede determinarse el grado de relevancia de las
respectivas asimetrías estructurales o coyunturales?
En particular, por sus efectos sobre los flujos de comercio y de
inversión; sobre el empleo y los niveles de bienestar de la
población, y sobre las decisiones de las empresas;
La instalación de la cuestión de las asimetrías
en la agenda del Mercosur
Como se señaló antes, la cuestión de las asimetrías
resultantes de las disparidades de dimensión económica y
de grados de desarrollo entre los socios, ocupa hoy un lugar relevante
en la agenda del Mercosur.
En efecto, en particular a partir de 1998-1999, como consecuencia entre
otros factores del deterioro del comercio intra-Mercosur y de los efectos
de las devaluaciones, primero del Real y luego del peso argentino, esta
cuestión comienza a instalarse gradualmente, incluyendo la demanda
de medidas especiales a favor del Paraguay y del Uruguay.
La cuestión adquiere mayor relevancia por el hecho que la apertura
de negociaciones comerciales internacionales, especialmente en el plano
hemisférico, introduce en todos los países socios del Mercosur,
pero en lo que importa para nuestro análisis, también en
Paraguay y en el Uruguay, el debate sobre la conveniencia de buscar alternativas
al Mercosur en otros acuerdos comerciales preferenciales. En tal perspectiva,
la opción de una inserción en la economía global
a través de acuerdos preferenciales con países industrializados,
en particular con los EEUU, se incorpora entonces al debate público
e incluso suele estar presente en las campañas electorales.
Es una opción que en sectores de la opinión pública,
así como también de la dirigencia política y económica,
se la suele visualizar tomando en cuenta el camino seguido por otros países
latinoamericanos en sus estrategias de negociaciones comerciales internacionales,
en particular Chile.
En el caso del Paraguay y del Uruguay, tal opción se suele
nutrir de una cierta desilusión originada en percepciones sobre
los resultados producidos por su participación en el Mercosur.
Más que un cuestionamiento a la idea estratégica del Mercosur,
en general valorada por la opinión pública de los cuatro
países socios, se observa una crítica a sus mecanismos e
instrumentos concretos y, en particular, a lo que se suele percibir como
una forma discrecional en que a veces ellos se aplican por los países
de mayor dimensión económica.
Se observa que en general, los informes orientados a examinar con detenimiento
los efectos del Mercosur sobre el Paraguay y el Uruguay, coinciden en
destacar que la calidad del proceso de integración es uno de los
factores claves en cualquier intento de mejorar la participación
relativa de ambos países en el aprovechamiento del mercado ampliado
(4).
Cuando se creó el Mercosur no se reconoció un tratamiento
diferencial a favor de los dos países, precisamente porque se argumentó
que los objetivos ambiciosos del proyecto los tornaba innecesarios.
Sin embargo, tres supuestos bajo los cuales fuera creado el Mercosur
no se han podido aún cumplir con plenitud: que los mercados se
abrirían completamente al concluir el período de transición,
con la eliminación para todo el universo arancelario de aranceles
y otras restricciones al comercio -aún hoy subsisten restricciones
al comercio recíproco-; que se aprobaría un arancel externo
común que debería facilitar la competitividad internacional
-el AEC se considera aún demasiado elevado-, y que se lograría
la coordinación de políticas macro-económicas -objetivo
sobre el cual los avances han sido por múltiples razones relativamente
escasos-.
La experiencia demuestra que la precariedad en el acceso a los mercados
de la Argentina y del Brasil, como resultado especialmente de medidas
no arancelarias, ha afectado el aprovechamiento de las oportunidades teóricamente
creadas, por parte de empresas localizadas en Paraguay y Uruguay. En particular,
ha operado como un desestímulo a inversiones productivas en función
del mercado ampliado.
El reconocimiento gubernamental de la cuestión de las asimetrías
como de interés común a todos los socios, comienza a hacerse
explícita en ocasión de la Cumbre de Asunción (junio
2003).
En la última Cumbre de Montevideo (diciembre 2003), dos Decisiones
del Consejo del Mercosur abordan medidas especiales para Paraguay y el
Uruguay (N° 27/03 sobre fondos estructurales y N° 32/03 sobre
regímenes especiales de importación), y también se
adopta una Decisión sobre Reglas de Origen en el caso del Paraguay
(N° 29/03).
Se ha ido instalando, de tal forma, la idea de un "Mercosur solidario",
concebido como un instrumento significativo para la transformación
productiva conjunta de todos los socios, en el que los problemas de unos
-especialmente los originados en las políticas e instrumentos del
Mercosur-, sean considerados como problemas de todos (5).
El enfoque de "transición asistida" y su aplicación
en el tratamiento de la cuestión de las asimetrías en el
Mercosur
La idea de transición asistida se está instalando en el
escenario de las relaciones económicas y de la integración
entre naciones de desarrollo desigual.
Concretamente, se refiere a la cooperación que países industrializados
o relativamente más desarrollados -directamente o a través
de organismos internacionales- canalizan hacia un país menos desarrollado,
a fin de tornar viable su transición y adaptación a las
nuevas condiciones en las que deberá operar su economía,
como resultado de un acuerdo de integración económica o
de libre comercio. Tal transición es más compleja aún,
cuando se trata de un país que a la vez que tiene que lograr una
plena consolidación de su sistema democrático, enfrenta
fuertes desafíos en el plano de la cohesión social.
En tales casos, la clave de este enfoque de transición asistida
es que la cooperación internacional -financiera y técnica-
esta orientada a facilitar el desarrollo de una estrategia elaborada por
el propio país, para su transición hacia una economía
capaz de competir con aquellas con las cuales se integra.
En cierta forma entonces, la cooperación aspira a producir un
"efecto exclusa", al ayudar a colocar a una sociedad -su economía,
sus empresas, sus trabajadores-, en condiciones de insertarse con éxito
en espacios económicos más exigentes en términos
de competitividad y progreso técnico.
Es una idea con profundo sentido político. Quizás sea una
de las más relevantes dimensiones políticas de un acuerdo
de libre comercio o de integración entre naciones desiguales. Y
ello es así, pues la asistencia internacional facilita la aceptación
por una sociedad de los costos de su apertura al mundo o a una región.
Hace a la legitimidad social del respectivo acuerdo.
Esta metodología de cooperación internacional tiene sólidos
precedentes en Europa. Tienen que ver con el apoyo externo a la transición
hacia la democracia y la modernización económica de países
europeos que optaron por insertarse en un espacio regional más
amplio. Un precedente remoto es el Plan Marshall. Más allá
del monto de los recursos canalizados, es un precedente de metodología
de asistencia externa a la consolidación de las nuevas democracias
europeas. Similar metodología aplicó luego la Comunidad
Europea con España, Grecia y Portugal. (6)
Objetivos fundamentales de programas de transición asistida son,
entre otros, la reconversión productiva, el desarrollo social y
humano, la participación de la sociedad civil, el desarrollo ambiental
y el de la infraestructura física.
La idea que se propone como enfoque para encuadrar el tratamiento de
la cuestión de las asimetrías -en el sentido que se ha tomado
en consideración en este informe- sería la de encarar en
relación a cada país -y eventualmente región- de
menor desarrollo relativo, programas del Mercosur en los que se refleje
la solidaridad activa de los demás socios y que se inserten en
un marco más amplio de cooperación internacional.
La ejecución de cada programa debería responder a una expresión
de interés explícito del país beneficiario y podría
dar lugar, eventualmente, a la formación de un consorcio de cooperación
internacional, con la participación del Mercosur, y de organismos
de cooperación internacional y agencias de cooperación de
países industrializados.
En todos los casos, cada programa perseguiría como objetivo facilitar
la participación del país o región respectiva en
el proceso de integración del Mercosur, y en los acuerdos de libre
comercio en los que participe el Mercosur, en particular, el ALCA y la
zona de libre comercio con la UE.
Cada programa podría incluir aportes técnicos y de recursos
humanos capacitados de los otros países del Mercosur, especialmente
de la Argentina y del Brasil, así como financieros y técnicos
de organismos internacionales y países industrializados donantes.
En el financiamiento de proyectos productivos y de infraestructura física,
podrían participar además de organismos financieros internacionales
y regionales, instituciones financieras de la Argentina y del Brasil,
como el BICE y el BNDES.
Un programa con este alcance tendría dos efectos: a) atender las
aspiraciones, en particular del Paraguay y eventualmente del Uruguay,
por un tratamiento especial dentro del Mercosur y, b) sentar un precedente
sobre un modelo de relaciones entre países de desarrollo desigual,
que pueda fortalecer la posición del Mercosur en foros internacionales,
con respecto a cooperación económica de los países
industrializados orientada a facilitar la preparación de la región
para los escenarios post-negociadores.
En el marco de un programa de este tipo: ¿cuáles pueden
ser los mecanismos y estrategias más recomendables para abordar
la cuestión de las asimetrías originadas en diferencias
de dimensión económica y grados de desarrollo entre los
socios del Mercosur?
Es posible avanzar en el desarrollo de un conjunto de medidas de convergencia
estructural, basadas en las propias realidades y experiencias del Mercosur
y en las experiencias de otros procesos de integración, y que toman
en cuenta este tipo de asimetrías y la dimensión temporal
de sus posibles efectos.
En principio pueden distinguirse dos categorías de medidas:
- las orientadas a encarar asimetrías estructurales originadas
en el propio proceso de integración del Mercosur, a través
de mecanismos que permitan flexibilizar los compromisos asumidos, por
períodos que sean suficientes para tornar viable la inversión
en proyectos productivos, así como también, a través
de asistencia técnica y de financiamiento para el desarrollo
de proyectos productivos y de infraestructura física;
- las que permitirían encarar situaciones coyunturales también
originadas en el proceso de integración del Mercosur, a través
de distintos tipos de válvulas de escape que puedan aplicarse
en los compromisos asumidos en relación al comercio intra-Mercosur
y a la aplicación del arancel común externo, y
En ambos casos, pueden incluirse medidas destinadas al fortalecimiento
institucional -tanto a nivel gubernamental como en el empresario, sindical
y de otras instituciones de la sociedad civil- que se requiera para una
participación activa del país beneficiario, en el Mercosur,
en las negociaciones comerciales internacionales y en los respectivos
escenarios post-negociación.
En el caso concreto del Paraguay, por ejemplo, tanto la Argentina y el
Brasil, como también el Uruguay, pueden estar en condiciones de
brindar asesoramiento técnico para el fortalecimiento de su capacidad
institucional para participar de actividades como las previstas en los
foros de competitividad y en la integración de cadenas de valor.
La experiencia europea con los países candidatos es relevante en
este campo, en especial, a través del mecanismo denominado "twinning",
que permite movilizar la capacidad de funcionarios y técnicos de
países más avanzados, para colaborar con sus contrapartes
en un país menos avanzado, transmitiendo sus experiencias en la
elaboración y aplicación de políticas e instrumentos
en distintos campos de la administración pública. En el
caso del Mercosur, tales acciones de asesoramiento podrían realizarse
incluso, en el marco de programas de cooperación técnica
internacional.
El supuesto básico de cada programa sería que el país
interesado elaborará y aplicará sus propias estrategias,
mecanismos y medidas para facilitar el mejor aprovechamiento de las oportunidades
brindadas en el espacio económico ampliado por el Mercosur, como
así también las que resultarán de la conclusión
de las actuales negociaciones comerciales internacionales en la OMC, el
ALCA, con la UE y en la ALADI.
Siendo así, tanto el Mercosur y, en especial, la Argentina y el
Brasil, deberían adoptar estrategias, mecanismos y medidas específicamente
orientados al apoyo de las que tanto el Paraguay como el Uruguay apliquen
a nivel nacional, y que resulten eficaces para el pleno aprovechamiento
de las oportunidades generadas por el Mercosur y sean consistentes con
sus objetivos.
A su vez, la vinculación con el aprovechamiento de las oportunidades
que resulten de las actuales negociaciones en la OMC, el ALCA, la UE y
la ALADI, debería permitir una mayor eficacia en la utilización,
por ambos países, de programas e instrumentos de cooperación
internacional, tales como los del BID y otros organismos de financiamiento
internacional; el Programa de Cooperación Hemisférica, y
los eventualmente resulten del acuerdo de asociación bi-regional
con la UE.
Un enfoque como el sugerido, permitiría contar con un conjunto
de medidas que se elaboren en los tres planos mencionados al iniciar este
artículo. Al ser así ellas podrían reforzarse mutuamente.
Las medidas que se elaboren deberían estar orientadas a superar
deficiencias que se han observado durante el desarrollo del Mercosur y
que han sido detectadas en los estudios antes mencionados.
Algunos cursos de acción que pueden ser objeto de un abordaje
prioritario por parte del Mercosur
Tomando en cuenta las consideraciones antes efectuadas y las recomendaciones
incluidas en los estudios mencionados más arriba, especialmente
los de Fernando Masi (7) las siguientes son en mi opinión, algunas
sugerencias sobre el enfoque y sobre algunos cursos de acción que
se pueden someter al necesario debate entre los socios del Mercosur:
- En el plano nacional de cada uno de los países afectados por
las asimetrías, las medidas que ellos adopten constituirían
el eje vertebral para cualquier acción del Mercosur en relación
a Paraguay y Uruguay.
Como la situación relativa en términos de desarrollo
económico y social, así como la experiencia de ambos
países en el Mercosur y en las negociaciones comerciales internacionales
son diferentes, también serán diferentes las estrategias,
políticas y medidas que aplicarán uno y otro.
En todo caso, son los propios países afectados por las asimetrías,
los que deberían poder definir las políticas e instrumentos
más apropiados. Eventualmente los socios de mayor dimensión
del Mercosur podrán brindar su experiencia y asistencia, si
se requiriera, para la adopción de tales medidas por parte
de un país interesado. Los organismos internacionales como
el BID lo están haciendo (8).
Se trataría, fundamentalmente, de medidas nacionales orientadas
a asegurar la calidad y eficacia de las estrategias -y sus consiguientes
políticas e instrumentos- en el plano de la estabilidad macro-económica,
la transformación productiva, y la inserción competitiva
a escala regional y del Mercosur.
Incluirían, el fortalecimiento institucional para la elaboración
y desarrollo de las estrategias de negociación en el propio
Mercosur y en los otros frentes de negociación más relevantes
(OMC-ALCA-UE-ALADI), así como la de la preparación de
las respectivas economías y de sus sociedades, para los escenarios
post-negociaciones comerciales internacionales. Ocuparían un
lugar relevante las políticas e instrumentos que se apliquen
en el plano del comercio exterior, de las inversiones y de la innovación
tecnológica.
-
En el plano del Mercosur se pueden identificar los siguientes cursos
de acción prioritarios:
- la elaboración de programas Mercosur de apoyo a las estrategias
nacionales de Paraguay y Uruguay: en base a la propuesta que el
país respectivo efectúe, el Mercosur elaboraría
y desarrollaría programas de apoyo a las estrategias, políticas
e instrumentos que a nivel nacional adopten el Paraguay y el Uruguay,
a fin de mejorar su participación en el propio Mercosur y
en los escenarios post-negociaciones comerciales internacionales
(9).
- la función de los órganos del Mercosur, incluyendo
la Secretaría: el Consejo del Mercosur debería instruir
a todos los órganos del Mercosur a participar en la preparación
de los respectivos programas de apoyo. La Secretaría debería
ser instruida para participar identificando las principales medidas
que podrían ser incluidas en base a la propuesta efectuada
por el respectivo país y, eventualmente, identificando las
fuentes de cooperación internacional;
- la distinción entre efectos de asimetrías originadas
en el proceso de integración y las que resultan de la vecindad
geográfica: la elaboración de los programas de apoyo,
se deberían distinguir las asimetrías y sus efectos
que se originan en medidas del Mercosur, de aquellas que se manifestarían
aún cuando el Mercosur no existiera, es decir, que resultan
del hecho de la vecindad con economías de mayor dimensión
relativa;
- la introducción de la apreciación del potencial
efecto de decisiones que se adopten en el Mercosur sobre las asimetrías:
en la adopción de sus decisiones los órganos del Mercosur
deberían introducir la consideración de la situación
especial de países y regiones menos desarrolladas, en el
proceso de elaboración de decisiones de los órganos
del Mercosur, conforme a la pauta introducida en el Preámbulo
del Protocolo de Ouro Preto. Ello implicaría apreciar las
estrategias, medidas e instrumentos que se adopten en el Mercosur,
desde la perspectiva de sus efectos sobre las asimetrías
que afectan a Paraguay y Uruguay. Las instancias preparatorias de
las decisiones, con la colaboración de la Secretaría,
deberían poder cumplir un papel importante en asegurar tal
perspectiva;
- la introducción de una mayor flexibilidad en los principales
instrumentos del Mercosur, al ser aplicados al Paraguay y al Uruguay:
Ello podría ser así, especialmente en relación
al arancel externo común, al régimen de origen y a
la necesidad de neutralizar los efectos de disparidades cambiarias
pronunciadas que pudieran originarse en los socios de mayor dimensión
económica. Decisiones adoptadas en la reunión del
Consejo del Mercosur en Montevideo, en diciembre 2003, contienen
ya elementos de flexibilización. Otro plano para la flexibilización
de instrumentos es el de las políticas e instrumentos, orientados
a estimular inversiones para exportaciones a terceros países
y hacia el propio Mercosur (el caso de la maquila en Paraguay).
Sin embargo, en cada caso debería efectuarse una apreciación
técnica sobre los costos y los impactos que una mayor flexibilización
de instrumentos podrían tener sobre el propio Mercosur. Una
posibilidad sería que tal apreciación técnica
fuera efectuada por encargo del Grupo Mercado Común, por
la Secretaría, la que debería en tal caso, contar
con los recursos necesarios a tal efecto.
- el fortalecimiento de estrategias y mecanismos del Mercosur destinados
a facilitar la transformación productiva conjunta y, en particular,
la integración de cadenas de valor orientadas a la exportación:
al respecto, la experiencia incipiente de los foros de competitividad
del Mercosur, por ejemplo, en el caso de la cadena de valor de la
madera, parecería indicar una baja capacidad de aprovechamiento
por parte del Paraguay de tal mecanismo. Explorar las causas de
ello puede ser importante a fin de tornar más efectivo el
instrumento de los foros de competitividad. También cabría
examinar mecanismos que faciliten la inversión en proyectos
productivos localizados en el Paraguay y en el Uruguay, y que se
consideren prioritarios en el marco de los foros de competitividad.
Eventualmente, tales proyectos deberían beneficiarse de salvaguardias
a la industria naciente, en la línea de lo que el Mercosur
ha planteado en sus negociaciones con la UE. Tales salvaguardias
deberían tener un carácter temporal;
- el financiamiento de la inversión: una de las prioridades
para tornar efectivos los programas de apoyo que elabore el Mercosur,
deberá ser el del financiamiento de proyectos de inversión
en el marco de las acciones promovidas por los foros de competitividad
y de proyectos de infraestructura física, con la participación
de organismo financieros internacionales y regionales (CAF y FONPLATA)
y, en lo posible, de instituciones financieras como el BICE de la
Argentina y el BNDES del Brasil. El Fondo Europeo de Inversiones
podría ser un modelo a tomar en cuenta en el establecimiento
de una "facilidad financiera", que incluya la participación
de fondos privados de inversión;
- la participación de los órganos consultivos del
Mercosur: la consulta al Foro Consultivo Económico y Social,
y a la Comisión Parlamentaria Conjunta, sobre el alcance
de los programas de apoyo a Paraguay y Uruguay, permitiría
recibir oportunamente recomendaciones que tornaren más efectivas
las medidas. A la vez, permitiría construir la suficiente
legitimidad social de las medidas que se propongan, especialmente
en la Argentina y en el Brasil. Involucraría a los sectores
sociales y políticos en el concepto y desarrollo de un Mercosur
solidario.
Sin embargo, en el caso de las funciones que se propone pudiera desempeñar
la Secretaría del Mercosur, es preciso tener en cuenta que aún
no cuenta, ni con las competencias ni con los recursos necesarios para
desempeñar funciones más amplias que las que por el momento
tiene. En tal sentido, las propuestas que aquí se efectúan
asumen que la fuerte densidad política que hoy se observa en
el Mercosur, conducirá gradualmente hacia el necesario fortalecimiento
de su calidad institucional.
- En el plano de la cooperación internacional.
Hay un amplio espacio para la cooperación internacional -tanto
de organismos de cooperación internacional, como de países
industrializados y de la UE en el marco del acuerdo de asociación
bi-regional actualmente en etapa de negociación- a fin de canalizar
apoyo a las estrategias y medidas que en el plano nacional adopten Paraguay
y Uruguay -incluso en coordinación con los socios de mayor dimensión
del Mercosur-, como así también a las estrategias y medidas
especiales que el Mercosur adopte a favor de los dos países.
Instrumentos ya mencionados como el Programa de Cooperación Hemisférica
y el Programa de Comercio, Integración y Competitividad del BID,
y experiencias como la adquirida por la UE en los países de Europa
Central y en los del Mediterráneo, pueden servir para articular
un apoyo internacional eficaz al Paraguay y al Uruguay. Tal cooperación
no podría limitarse solamente a fortalecer su capacidad para
participar activamente en el Mercosur. Debería ser parte de un
enfoque más amplio de preparación de los respectivos países
en los escenarios post-negociadores que resulten de las actuales negociaciones
en la OMC, el ALCA y con la UE.
La cooperación internacional puede contribuir a dotar a la Secretaría
del Mercosur de la capacidad necesaria para tener un papel activo en
el tratamiento de la cuestión de las asimetrías y en los
programas de apoyo a Paraguay y Uruguay. También puede aprovecharse
la amplia experiencia que ha acumulado la Secretaría General
de la ALADI en este campo.
(1) Ver al respecto el informe "El Tratamiento de las Asimetrías
en los Acuerdos de Integración", presentado por Paolo Giordano,
Mauricio Mesquita Moreira y Fernando Quevedo, en el Seminario "Políticas
para Promover la Convergencia Estructural en el Mercosur", realizado
en Montevideo, el 26 de marzo de 2004.
(2) Ver al respecto un informe de Gustavo Magariños, titulado
"Evaluación del proceso de integración de la ALALC",
Secretaría de la ALALC, Montevideo, abril de 1969, páginas
69 a 89.
(3) La literatura especializada del período fundacional del Mercosur
contiene pocas referencias a la cuestión de las asimetrías
consideradas en este artículo, incluso en los estudios e informes
referidos a Paraguay y Uruguay. Sobre la cuestión en este período
fundacional, existe bibliografía relativamente amplia pero de fecha
más reciente, especialmente de autores uruguayos y paraguayos,
correspondiendo destacar en particular, el capítulo de Sergio Abreu
en el informe de Lincoln Bizzorero y de Sergio Abreu, "Los países
pequeños: su rol en los procesos de integración", INTAL-BID,
Documento de Divulgación nº 8, julio 2000, que incluye además
una amplia bibliografía sobre la cuestión.
(4) Entre otros, cabe destacar el artículo de Fernando Masi y
Gustavo Bittencourt, "Las economías pequeñas en el
Mercosur: evolución y perspectivas de desarrollo", en el libro
de la Red Mercosur, coordinado por Daniel Chudnovsky y José María
Fanelli, "El desafío de integrarse para crecer: Balance y
perspectivas del Mercosur en su primera década", Red Mercosur-Siglo
XXI, BID, 2001, páginas 375-398, que incluye también una
amplia bibliografía sobre la cuestión analizada.
(5) Ver al respecto, entre otros, los artículos de Fernando Masi
y de Marcos Ismachowiez, en el libro organizado por Clodoaldo Hugueney
Filho y Carlos Henrique Cardim, "Grupo de Reflexâo sobre o
Mercosul", MRE-BID-IPBRI/FUNAG, Brasilia, 2002, además del
citado artículo de Sergio Abreu.
Otros informes y estudios recientes sobre la cuestión de las asimetrías
en la perspectiva especialmente de Paraguay, que incluyen propuestas concretas,
son los de: Isidoro Hodara, Marcelo Halperín y Ramiro Rodríguez
Alcalá, informe sobre "Definición de los lineamientos
estratégicos que permitan al Paraguay instrumentar el Programa
de Acción del Mercosur hasta el año 2000", elaborado
para el Departamento de Promoción Económica de la Secretaría
General de la ALADI, Publicación Nº 5/97; Fernando Masi, informe
final del estudio "Postura del Paraguay frente a los escenarios actual
y futuro del Mercosur", Programa de Apoyo en la Conducción
Técnica y Desarrollo de las Negociaciones Comerciales e Internacionales,
ATN/SF-5888-PR Proyecto PAR 96/023, y el informe final del estudio sobre
"Identificación de factores endógenos y exógenos
que inciden en la participación de los países de menor desarrollo
económico relativo en el comercio intrarregional: el caso del Paraguay",
Secretaría General de la ALADI, octubre 2003.
(6) Más recientemente se ha aplicado por la Unión Europea
a los nuevos países miembros, a través del Programa
Phare. Para una excelente presentación de la experiencia de
"transición asistida" y de "efecto exclusa"
en los países de Europa Central y del Este, ver el libro de Marie-Luise
Herschtel, "L'Europe Élargie: Enjeux Économique",
Presses de Sciences Po, Paris, especialmente su Capítulo II. También
se está aplicando a países no europeos candidatos a asociarse
a través de acuerdos de libre comercio, con el Programa
MEDA para países de la región africana del Mediterráneo
-es interesante, por ejemplo, el caso de Marruecos- y el TACIS
para países en transición de Europa del Este y Asia Central
.
En América Latina el enfoque se observa en el Plan Puebla-Panamá,
que cubre la región del Sur de México, los países
de América Central y Panamá (www.iadb.org/ppp/ppp.asp).
En el ALCA, tal metodología de cooperación está
presente en forma embrionaria en la redacción final que tuviera
en la reunión ministerial de Quito -en noviembre 2002- el Programa
de Cooperación Hemisférica (www.ftaa-alca.org). Originalmente
fue concebido para las pequeñas islas del Caribe. Luego se extendió
a todos los países en desarrollo del Hemisferio.
Asimismo, el BID ha aprobado un instrumento que refleja el enfoque de
transición asistida. Es el Programa de Préstamos para Comercio,
Integración y Competitividad (www.iadb.org/int/trade/gn2266esp.pdf).
Puede tener un efecto muy positivo al asistir a países latinoamericanos
interesados en su preparación para los escenarios post-negociadores.
No está referido en particular a los países afectados por
las asimetrías examinadas en este artículo. Pero puede ser
utilizado también por países interesados en desarrollar
estrategias nacionales, a fin de encarar asimetrías originadas
en disparidades de dimensión económica y de desarrollo relativo
en el marco de un proceso de integración como es el del Mercosur.
(7) Ver el artículo y el informe mencionado en la nota 4, que
presenta medidas concretas a favor del Paraguay.
(8) Un ejemplo son las recomendaciones contenidas en el informe "Paraguay.
Nota Técnica sobre Comercio e Inversión", Paolo Giordano,
BID, Departamento de Integración y Programas Regionales, Noviembre
2003.
(9) El informe de Fernando Masi de septiembre 2002, mencionado en la
nota 4, contiene propuestas concretas para el caso del Paraguay.
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