Informe elaborado para el Seminario “La Globalización de la Integración en América Latina”, organizado por la Fundació CIDOB, Barcelona 1 y 2 de abril 2004.

I. Una pregunta central y elementos para su respuesta

Tres ideas han ganado espacio en el debate contemporáneo sobre la globalización y sus efectos en los países en desarrollo, en nuestro caso, en los socios del Mercosur.

La primera tiene que ver con el creciente reconocimiento de que los desbalances que caracterizan al sistema económico internacional no son sustentables en el tiempo. Un reciente informe de la OIT es categórico al respecto: “la trayectoria actual de la globalización debe cambiar. Son demasiados pocos los que comparten los beneficios que de ellos derivan, y son demasiados numerosos los que carecen de voz para contribuir a la planificación de la misma e influir sobre su curso”. Lo ilustra James Wolfensohn, el Presidente del Banco Mundial, cuando constata que de la población mundial actual de seis mil millones de personas, mil millones poseen el 80% del producto bruto mundial, en tanto que otras mil millones tienen un ingreso diario de menos de un dólar por día.

La segunda idea es que tanto el regionalismo preferencial como el sistema comercial multilateral global pueden ser, si son bien concebidos, factores que contribuyan a corregir algunos de los desbalances más pronunciados. Pero ello será así, en la medida que sus reglas de juego sean elaboradas con una perspectiva de desarrollo y de igualdad de oportunidades entre naciones que son, esencialmente, desiguales en su dotación relativa de recursos de poder político y económico. Es lo que se ha procurado al introducir la perspectiva del desarrollo en la Agenda de Doha. Se supone que, al menos en teoría, es lo que debería darle coherencia económica y sentido político a la actual rueda negociadora de la Organización Mundial del Comercio (OMC).

La tercera idea es que corresponde a cada país definir cómo quiere y puede encarar, con éxito, desafíos y oportunidades que plantea la globalización de la economía mundial. Es en lo interno de una sociedad, donde pueden surgir –o no- las respuestas a estímulos externos que genera la globalización de la competencia económica mundial. Se observa en general, un consenso creciente en el sentido que tales respuestas serán más sólidas y duraderas, en la medida que se elaboren a partir de una fuerte cohesión social, en el marco de una efectiva legitimidad democrática y, por consiguiente, con una amplia participación de las respectivas sociedades civiles. Esas respuestas pueden ser, especialmente en el caso de países más pequeños y menos desarrollados, fortalecidas en su eficacia con programas de “transición asistida” por medio de la cooperación internacional y, en particular, la de los socios de mayor dimensión en un acuerdo regional preferencial. Esa ha sido la experiencia europea de las últimas décadas y más recientemente, la de los Programas “Phare”, “MEDA” y “Tacis”

Es en la perspectiva de estas tres ideas que deseo colocar las reflexiones que siguen, sobre la relación entre políticas e instituciones nacionales con los compromisos que un país asume en el plano de un regionalismo que sea, a la vez, preferencial y abierto a una inserción competitiva en la economía global.

El supuesto del cual parto en mi análisis, es que un país participa de un acuerdo regional preferencial en el ejercicio de su propia voluntad soberana. Lo hace porque entiende que es lo que más le conviene. Nadie le obliga, al contrario de lo que ocurre en los casos de un proceso de integración no voluntario impulsado por un país con recursos de poder suficientes para ejercer su hegemonía sobre otro u otros. Los acuerdos regionales preferenciales contemporáneos son, por lo tanto, alianzas consensuales entre naciones soberanas que no pretenden dejar de serlo.

La pregunta central que tendré en mente en mi análisis podría formularse de la siguientes forma: ¿en qué condiciones puede ser el regionalismo preferencial un instrumento apropiado para potenciar la capacidad de un país para negociar y competir en un sistema internacional global que presenta hoy –tanto en el plano de la seguridad, como en el político y en el económico- rasgos de notorios desequilibrios, de fuerte volatilidad y, por ende, de marcada imprevisibilidad?

Sólo intentaré aportar algunos elementos para una respuesta. Ellos estarán basados fundamentalmente en una experiencia concreta: la de los países miembros del Mercosur.

La idea principal que orientará mi análisis es que es en el plano nacional donde deben, prioritariamente, enhebrarse estrategias y políticas públicas internas que deberían –eventualmente- permitir a un país y a su sociedad, conciliar sus aspiraciones y requerimientos de desarrollo y cohesión social, a fin de lograr un pleno aprovechamiento de las oportunidades que surgen de la ampliación de los espacios económicos a nivel regional y global.

Son básicamente las preferencias colectivas de una sociedad las que incidirán en tales estrategias y políticas nacionales, y en la decisión soberana de una sociedad de asociarse con otras naciones, especialmente contiguas, para encarar juntas sus respectivos proyectos de insertarse en la economía global.

En tal perspectiva, el regionalismo preferencial con naciones contiguas sólo adquirirá sustento y legitimidad social, en la medida que sea percibido por los ciudadanos de cada país participante, como la resultante de ganancias mutuas entre los socios, y funcional a sus aspiraciones de desarrollo. Concretamente, su sustento dependerá de que los ciudadanos lo visualicen como un instrumento eficaz, de una transformación productiva conjunta orientada a competir en el escenario económico global, y a mejor negociar con otros países o regiones.

Pero ni el plano nacional y ni aún el regional preferencial, pueden ser suficientes para encarar los requerimientos planteados en sociedades en transición política y económica –como son las del Mercosur-, por demandas simultáneas y a veces contradictorias, de gobernabilidad democrática y de cohesión social.

Por ello, las estrategias y políticas nacionales requieren, a su vez, el trazado y la puesta en práctica de estrategias negociadoras eficaces, que permitan la creación de un entorno de reglas de juego globales y regionales funcionales a necesidades internas correctamente definidas.

Dos condiciones parecen fundamentales al respecto. La primera, es un diagnóstico acertado sobre el valor real del país en el contexto internacional y regional, que incidirá en el margen de maniobra efectivo que se tiene para negociar. La segunda, es la de lograr insertarse en acuerdos regionales preferenciales, caracterizados por una calidad institucional que permita producir reglas de juego efectivas, eficaces y con legitimidad social.

En relación a la pregunta antes planteada, tres cuestiones serán examinadas en esta presentación. No son las únicas relevantes. Pero de cómo ellas se encaren dependerá, en gran medida, la capacidad de naciones como las del Mercosur –caracterizadas por una fuerte marginalidad en su participación en los flujos mundiales de comercio y de inversión- de construir un regionalismo preferencial, que sea funcional al desarrollo de sus estrategias y políticas nacionales frente al fenómeno de la globalización de la economía internacional.

Las tres cuestiones son:

• la conciliación de compromisos asumidos en el sistema comercial multilateral global, concretamente en la OMC, con los que se asuman en acuerdos regionales preferenciales, en este caso en el Mercosur y en otros como los que se negocian en el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), con la Unión Europea (UE) y con naciones sudamericanas en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI);
  
  
• el logro de credibilidad, en el plano interno de cada país socio y en el internacional, de un acuerdo regional preferencial como el del Mercosur, y
  
  
• la instalación y desarrollo en el ámbito de un acuerdo regional preferencial como es el Mercosur, de un paradigma de regionalismo solidario que contemple los propios desbalances entre los países socios originados, especialmente, en las disparidades de dimensión económica y de grados de desarrollo relativo. Paradigma que sea, por lo demás, compatible con las expectativas de los socios con respecto al tratamiento que los países industrializados, deberían otorgar para que las negociaciones en la OMC permitan construir un ámbito apropiado a un desarrollo económico más equilibrado entre todas las naciones.
  

II. El contexto del análisis: el debate actual sobre el regionalismo globalizado en el caso del Mercosur

La tensión entre lo deseable, lo necesario y lo posible, se observa en el debate sobre estrategias y políticas de los socios desde el momento fundacional del Mercosur.

Es una tensión nutrida en demandas contradictorias, entre lo que cada país entiende que es lo que le conviene y aquello que sea favorable a sus necesidades internas, y que puede obtener en su entorno internacional.

Es la tensión propia del ejercicio del difícil arte de la política externa –entendida en el sentido amplio de las relaciones de un país con su entorno externo-, entre necesidades internas y posibilidades externas, como bien lo ha señalado el profesor Celso Lafer (1) .

Tensión que se acrecienta cuando un país encara con las pautas de una sociedad abierta y de instituciones democráticas, la transición hacia la modernización de su economía y de su sociedad, a fin de tornarla competitiva –e incluso lo más autónoma posible- en un sistema internacional caracterizado por fuerzas contradictorias que impulsan, a la vez, a una mayor globalización, al regionalismo preferencial y al proteccionismo unilateral.

Conciliar sus agendas interna y externa, es entonces uno de los desafíos más apremiantes de los países latinoamericanos y, concretamente los del Mercosur, en su proyección hacia el futuro.

No siempre los países latinoamericanos han tenido éxito ante tal desafío. Por el contrario, en algunos países de la región se observa en las recientes décadas una propensión a sobrestimar la capacidad para obtener en el plano externo, aquello que se estima necesario para tornar viable un grado razonable de desarrollo económico y de autonomía en el plano internacional. Autonomía en el sentido de control relativo sobre los efectos internos de factores originados en el exterior.

Tal propensión derivaría de por lo menos dos factores:

• la recurrente dificultad para apreciar cuán prescindible es un país en la perspectiva de los principales protagonistas de la competencia por el poder mundial. Objetivos y retórica de la política exterior no siempre se han correspondido con la apreciación que otros países tienen del valor y poder real de un país, y
  
  
• el hecho que un país no posea suficientes reflejos para captar a tiempo fuerzas profundas que operan en el sistema internacional, y que explican constantes desplazamientos de ventajas competitivas y negociadoras entre las naciones, así como variaciones en sus grados relativos de prescindibilidad. La Argentina, por ejemplo, país fuertemente expuesto a factores externos en su desarrollo, ha captado a veces tarde cambios operados en su entorno internacional (2).

En la perspectiva de tal propensión, debe colocarse el actual debate que se observa en muchos países de la región -concretamente en los del Mercosur-, sobre las negociaciones comerciales internacionales y sus implicancias para las futuras políticas nacionales de desarrollo y de inserción competitiva en la economía global.

En efecto, tras el fracaso de la reunión ministerial de Cancún, el debate sobre las negociaciones comerciales internacionales en las que participan los países del Mercosur se ha intensificado en los medios políticos, empresarios y académicos. Es un debate que se intensifica en la medida en que se aproxima lo que se supone será la fecha de conclusión de las negociaciones. También se intensifica teniendo en cuenta que, en tal caso, en 2005 –o cuando sea- el debate se desplazará hacia los Parlamentos, con sus repercusiones en la ciudadanía y en los sectores que, eventualmente, se perciban como potenciales perdedores ante el resultado de los acuerdos que se concluyan.

Es un debate que tiene un creciente perfil político, una profunda relevancia económica hacia el futuro y una insuficiente transparencia.

El perfil político, tiene que ver con la percepción predominante sobre beneficios y costos inmediatos y de largo plazo, de cada una de las negociaciones en las que participa un país. Tiene que ver, además, con el impacto del resultado de las negociaciones en el desarrollo del comercio exterior y de la competitividad de sus empresas, en sus propios mercados internos, en su región contigua y a escala global.

La relevancia económica, deriva del hecho que de las negociaciones comerciales, resultarán reglas de juego que condicionarán los modelos de desarrollo, y la elaboración y aplicación de políticas públicas que inciden, en particular, en su comercio internacional de bienes y servicios, y en las decisiones de inversión. Precisamente ese es un objetivo prioritario de las negociaciones: generar disciplinas colectivas que limiten las tendencias al proteccionismo y a la discriminación unilateral discrecional, y que faciliten la expansión y liberalización del comercio global y regional, estimulando de tal forma, el desarrollo económico del mayor número de países. Las negociaciones comerciales internacionales producirán reglas de juego que, según ellas sean, pueden desplazar a favor o en contra ventajas competitivas de empresas que operan en un país determinado. Si un país no negocia, puede también tener un efecto económico –a veces de largo plazo- de desplazamiento de ventajas competitivas a favor de aquél que sí negoció. De ahí, por ejemplo, el interés de muchos países de no quedarse marginados del ALCA, tras los acuerdos celebrados por los EEUU con México, Chile y países centroamericanos, y de las negociaciones en curso con cuatro países andinos, entre otros. También incide el hecho que la administración del Presidente Bush, con su acuerdo de libre comercio con Australia, ha puesto de manifiesto su decisión política de avanzar en su estrategia de conclusión de acuerdos preferenciales con países dispuestos y preparados a hacerlo. Tal interés se observa también, tras la ampliación de la UE, en aquellos países con significativas corrientes de comercio e inversión con Europa, como son, entre otros, los del Mercosur.

La insuficiente transparencia, se refleja en el hecho que la información detallada sobre la evolución casi diaria de las negociaciones en curso suele ser, en algunos países, escasa y de difícil acceso para quien no es negociador, funcionario o experto. De allí la importancia creciente que tiene para el sector privado –empresario y sindical-, el que sus propias organizaciones estén en condiciones de procesar y decodificar en sus respectivas perspectivas, lo que ocurre en los principales tableros negociadores –la OMC, el ALCA y con la UE- y de lo que ocurre también en el Mercosur.

En el mundo son varias las páginas Web que facilitan –junto con la prensa especializada- un seguimiento oportuno de las negociaciones comerciales en la perspectiva, por cierto, de cada país, región o sector. Puede destacarse la siguiente: www.ictsd.org . Un ejemplo de difusión de información relevante e incluso de consulta a la ciudadanía sobre aspectos importantes de las negociaciones comerciales, es el de la página Web del Departamento de Relaciones Exteriores y Comercio Internacional de Australia (www.dfat.gov.au/trade/index.html).

III. La cuestión de la conciliación de compromisos resultantes del sistema comercial multilateral global con los del regionalismo preferencial

Tanto el sistema comercial multilateral global como el regionalismo preferencial, son realidades políticas, económicas e institucionales con raíces profundas. Continuarán formando parte del escenario mundial en el futuro previsible. Sólo en un plano teórico puede imaginarse la supresión de una de esas realidades.

Sistema comercial multilateral global entendido como principios, reglas de juego e instituciones, que tienen por objetivo desarrollar disciplinas colectivas que inciden en el comercio mundial de bienes y servicios, y en los flujos de inversión. Su ámbito es la OMC y sus principales marcos contractuales, el GATT-1994 y el GATS.

Regionalismo preferencial, entendido como acuerdos celebrados entre dos o más países, contiguos o no, cualesquiera que sean sus modalidades y sus objetivos adicionales a los económicos y comerciales. Son excepciones al principio de no discriminación y al tratamiento de nación más favorecida, piedras angulares del sistema de la OMC. En la perspectiva de este “club global”, son subsistemas con objetivos, reglas de juego e instituciones propios, es decir “clubes privados o exclusivos”.

Ambas realidades, no son necesariamente contradictorias con la idea de un libre comercio mundial basado en un razonable equilibrio de intereses entre las naciones.

El vínculo entre el regionalismo preferencial y el sistema de la OMC es, además, una de las cuestiones relevantes en la agenda de la rueda negociadora de Doha.

Los principios y reglas de juego, globales y regionales, interactúan en varios planos. Crecientemente los acuerdos regionales preferenciales, cualquiera que sean sus modalidades, por ejemplo, zona de libre comercio o unión aduanera –o los múltiples híbridos que se observan en la práctica-, están condicionados por reglas de la OMC. Su legitimidad internacional depende en gran medida de su conformidad con el artículo XXIV del GATT-1994 y con el V del GATS, así como con otros compromisos contractuales asumidos en la OMC, como es por ejemplo, la Cláusula de Habilitación.

La interacción entre reglas comerciales multilaterales globales y las regionales preferenciales, también tiene relevancia práctica cuando se la examina en la perspectiva del derecho interno de los países que son miembros, a la vez, de la OMC y de uno o varios acuerdos regionales. Es más notoria en el caso de países, como la Argentina, en los que su Constitución asegura la primacía de los tratados sobre la legislación nacional.

El del regionalismo preferencial no es un fenómeno nuevo. En términos históricos, lo nuevo es la existencia de un marco global de disciplinas comerciales multilaterales que se inicia con el GATT y se perfecciona con la OMC. Antes de la Conferencia de La Habana existieron precedentes de acuerdos regionales preferenciales. El Zollverein es el más conocido, pero no el único (3).

A través de la historia se observa en la génesis y en el desarrollo –incluso en el eventual fracaso- de tales acuerdos, la constante interacción entre factores políticos y culturales, económicos y sociales, y legales. Captar plenamente la esencia y dinámica de cada acuerdo –y la del regionalismo preferencial como fenómeno histórico y contemporáneo- implica entender la interacción de tres lógicas: la del poder, la del bienestar y la de la legalidad.

Comprender y asumir tal interacción es relevante para cualquier ejercicio académico sobre el fenómeno del regionalismo preferencial. No hacerlo puede poner de relieve cierta ingenuidad. No deja por ello de ser frecuente en la literatura sobre el tema, en los casos, por ejemplo, en que se intenta comprender tal fenómeno desde una óptica exclusivamente económica. Es más relevante aún en todo ejercicio de reflexión orientado a la definición, por parte de un país, de estrategias negociadoras y políticas públicas que incidan en los flujos internacionales de comercio e inversiones.

Este tipo de acuerdos adopta distintas modalidades. No hay modelos de validez universal. No comprender esto, puede explicar las dificultades observadas en negociaciones como las del ALCA. Se pueden clasificar según distintos criterios. Cuatro parecen más relevantes:

• existencia o no de contigüidad física entre los socios;
• alcance bilateral o multilateral, según sea el número de países participantes;
• técnicas de integración de mercados que se utilicen dentro de las previstas en el artículo XXIV del GATT-1994, esto es, una zona de libre comercio o una unión aduanera, o dentro de las que permite la amplitud de la Cláusula de Habilitación, negociada y aprobada en 1979 en ocasión de la Rueda Tokio (4), y
• distribución del poder relativo entre los socios y, en particular, el alcance de la disparidad en sus respectivas dimensiones y grados de desarrollo económico.

Cada acuerdo desarrolla su propio sistema de reglas de juego. Es por ello que pueden visualizarse como un “club privado” en el marco del “club global” (5) . Desde el punto de vista del sistema comercial multilateral global, los acuerdos regionales preferenciales son subsistemas internacionales diferenciados, que en algunos casos reflejan una común pertenencia geográfica y en otros no.

Las reglas de juego de un acuerdo regional preferencial, pueden ser visualizadas como configurando un código de señales a los mercados y a terceros países, sobre cuáles son las condiciones que regirán los flujos comerciales y de inversión productiva en el espacio económico conformado por los socios. En la competencia económica global contemporánea, tal código de señales aspira a incidir en la atracción de inversiones productivas y en decisiones estratégicas, tanto de las empresas que ya operan en el espacio regional –sean ellas grandes o pymes-, como de las que compiten en el mercado mundial.

De ahí que la percepción de la calidad de las reglas de juego de un acuerdo regional preferencial –medida en términos de su potencial de efectividad, eficacia y legitimidad (6)- sea un factor clave en la “decodificación” que efectúen en sus perspectivas estratégicas las empresas que compiten o aspiren a hacerlo, por los mercados mundiales o regionales de bienes y de servicios. De ahí también la importancia que tiene para empresas e inversores la oportuna diseminación de información sobre las reglas de juego, incluso en su etapa de elaboración (7). En esta perspectiva, la transparencia en el proceso de producción normativa de este tipo de acuerdos, es entonces valiosa para la inteligencia competitiva de las empresas. Quienes operan en tales empresas suelen tener un ojo clínico preparado para distinguir, en la perspectiva de su gestión de inteligencia competitiva, señales sólidas y creíbles, de aquellas que son predominantemente ejercicios de “diplomacia mediática” o de “políticas de efectos especiales”. En particular, la calidad y la sustentación de los sistemas políticos de los países socios, así como la de sus respectivas políticas macroeconómicas, sectoriales y comerciales externas, son factores relevantes en la apreciación que se pueda efectuar sobre credibilidad de las señales, explícitas o implícitas, que surgen de las reglas de juego de un acuerdo regional preferencial.

Se observan tres denominadores comunes en cuanto a los objetivos del sistema de reglas de juego propio de este tipo de acuerdos, cualesquiera que sean sus modalidades. La solidez de los tres incidirá en la apreciación que ciudadanos, inversores y terceros países efectúen sobre la credibilidad del respectivo acuerdo.

Tales denominadores comunes son:

• garantizar el acceso a los respectivos mercados, de los bienes y eventualmente servicios, e incluso personas, originarios de cada uno de los socios;
  
  
• establecer algún grado de discriminación a favor de los socios en el acceso a los respectivos mercados –sea, por ejemplo, a través de un arancel común en el caso de una unión aduanera, o de reglas de origen específicas, regulación de inversiones y compras gubernamentales, en el caso de una zona de libre comercio- y, eventualmente, a la forma de operar dentro de cada uno de ellos, y
  
  
• desarrollar disciplinas colectivas entre los socios, sean ellas explícitas o implícitas, que tienen como efecto práctico condicionar la discrecionalidad en la formulación y aplicación de políticas públicas, especialmente en el plano macroeconómico, en el comercial externo y en el de las inversiones.

Tres son los planos de acción en los que puede reforzarse la tendencia observada no sólo a la coexistencia pacífica, pero también a la complementación constructiva entre el sistema comercial multilateral global y el regionalismo preferencial. Los tres son necesarios, pero el más relevantes es el tercero.

Ellos son:

• el multilateral, en la medida que se logren fortalecer en la OMC los mecanismos orientados a asegurar la compatibilidad dinámica entre los acuerdos regionales preferenciales y sus principios y reglas de juego. Distintos especialistas han avanzado ideas prácticas en esta dirección (8). Implicarían fundamentalmente formular disciplinas colectivas en materia de reglas de acceso a los distintos acuerdos preferenciales, a fin de evitar la discriminación contra países potencialmente en condiciones de acceder; fortalecer reglas tendientes a limitar el efecto discriminatorio que puede resultar de reglas de origen específicas de los acuerdos de libre comercio; efectuar un monitoreo imparcial y efectivo de la evolución de los acuerdos regionales preferenciales a la luz de compromisos multilaterales globales; asegurar el máximo de transparencia sobre sus reglas de juego y su puesta en práctica, y facilitar el acceso de los particulares a la utilización de los mecanismos de solución de diferendos, en los casos en que claramente un acuerdo concreto entre en colisión con principios o reglas del sistema multilateral, debilitando o anulando su eficacia. Es en este contexto que cabe entonces abordar y reforzar los argumentos tendientes a lograr que en el ámbito de la OMC, se desarrollen disciplinas colectivas con respecto a este tipo de acuerdos y, en especial, con respecto a aquellos que no reflejan la dimensión comercial de regionalismos geográficos naturales. Tales disciplinas colectivas pueden ser un factor clave para asegurar la preservación del carácter “rule-oriented”, por contraposición al “power-oriented”, tanto del sistema comercial multilateral global como de cada acuerdo regional preferencial (9). En este factor puede residir finalmente la respuesta al conocido temor del profesor Bhagwati y de muchos otros, con respecto a los efectos negativos que potencialmente tendría una proliferación –o epidemia- de acuerdos concebidos como instrumentos de poder internacional y no necesariamente, como forma de avanzar en la liberalización del comercio mundial.
  
  
• el regional e incluso el interregional, en la medida que los países miembros de los acuerdos preferenciales concreten en las reglas de juego aplicables a sus relaciones recíprocas y a su política comercial externa, su expresada voluntad política de ser consistentes con los compromisos asumidos en la OMC. Para ello un elemento esencial es la auténtica vocación de permanencia del respectivo acuerdo, o sea que no se lo perciba como un instrumento fácilmente descartable de política comercial externa. Es esa vocación – junto con la de la apertura al resto del mundo – la que da legitimidad al tratamiento preferencial en la perspectiva del sistema de la OMC. La mencionada consistencia a su vez, contribuye a proteger los intereses de los países de menor dimensión relativa, especialmente en los casos de acuerdos caracterizados por notorias asimetrías en el tamaño de sus respectivos mercados, y
  
  
• el nacional, en la medida que cada país extraiga en el plano de su modelo de desarrollo y de sus políticas públicas de transformación productiva, todas las consecuencias de su decisión soberana de participar, a la vez, en acuerdos regionales preferenciales y en la OMC. Es en el plano interno en el que un país debe conciliar sus múltiples ámbitos de inserción internacional. Requiere de un significativo esfuerzo de disciplina y coordinación interna, en base a un diagnóstico acertado de sus intereses nacionales y de sus márgenes de acción internacional. Ello puede conducir a cada país a procurar alianzas múltiples, es decir que no sean exclusivas ni excluyentes, sin perjuicio de privilegiar como base de sustentación de tal estrategia, la alianza preferencial con su región contigua. Se genera así el concepto de integración-red (10) con sus consecuencias institucionales, concebido como una contraparte gubernamental al desarrollo por parte de las empresas de redes de producción y comercialización a escala regional y global. En este concepto reside una de las claves para comprender la relación dinámica y complementaria entre el sistema comercial multilateral global y el regionalismo preferencial, percibida desde la óptica tanto de los países como de sus empresas.

IV. La cuestión de la credibilidad de un acuerdo regional preferencial

La de su credibilidad ante ciudadanos, inversores y terceros países, es una cuestión significativa en cualquier acuerdo regional preferencial. Tiene relevancia especial si se aspira a negociar, como conjunto, otros acuerdos regionales preferenciales. La falta de credibilidad ha afectado por años los acuerdos regionales preferenciales elaborados por países latinoamericanos. Es hoy un problema tanto en el Mercosur como en la Comunidad Andina.

Con respecto al Mercosur, observadores y negociadores expertos intentan apreciar signos claros sobre si realmente se ha iniciado una nueva etapa en su construcción. Según sea la calidad de los indicadores de consistencia que ofrezca, será o no creíble su aspiración de presentarse como una región organizada, de la misma categoría –al menos en su proyección futura- que el NAFTA y la UE.

Al comenzar 2004, la voluntad política de los respectivos gobiernos de potenciar el Mercosur parece firme. Al menos ello se observa con más nitidez en los casos de la Argentina y del Brasil.

Cabe ahora observar cómo la densidad de voluntad política se traduce en definiciones metodológicas realistas y sólidas. Algunas tendrán que ser heterodoxas (por ejemplo, en relación al arancel externo común), pero consistentes con la racionalidad económica –y política- y con las reglas de la OMC (cláusula de habilitación y artículo XXIV del GATT-1994). En la última Cumbre del Mercosur en diciembre 2003, en Montevideo, los socios han aprobado una “hoja de ruta” para el período 2004-2006. El fuerte interrogante aún abierto es sobre la capacidad de traducirla en compromisos exigibles y eficaces, es decir creíbles. Pascal Lamy, presente en tal oportunidad, lo expresó con la franqueza de un amigo (11) .

El actual debate sobre el futuro del Mercosur ganaría foco si se concentrara prioritariamente en tres cuestiones centrales. Según ellas se respondan, habría ganancias de credibilidad internacional. E incluso ante las opiniones públicas de cada país miembro. La plantean con frecuencia observadores, negociadores e inversores de terceros países. También empresarios locales, especialmente pequeños y medianos, y estudiantes y analistas. No son las únicas, pero tienen importancia en la definición de su perfil político y económico internacional. Se tornarán más acuciantes en la medida que avancen las actuales negociaciones comerciales en la OMC, el ALCA y con la UE. Se manifestarán en el momento en que los respectivos Parlamentos traten los acuerdos que eventualmente se concluyan.

La primera, es ¿cuál será el alcance de las preferencias económicas intra-Mercosur, una vez que entren en vigencia y maduren los resultados de las actuales negociaciones comerciales internacionales? Concretamente ¿qué ventajas mantendrán en los mercados de los otros socios, bienes y servicios originados en empresas que operan en un país miembro –y asociado-, con respecto a los provenientes de otro país participante en el ALCA –por ejemplo los EEUU-o de la UE?

La segunda pregunta es ¿cómo serán protegidas en el futuro las preferencias económicas intra-Mercosur –asumiendo que ellas se mantengan- frente a eventuales medidas unilaterales restrictivas del comercio de bienes y servicios que sean adoptadas por algunos de los socios? En una palabra ¿cuán creíbles serán ellas para quienes tienen que tomar una decisión de inversión? Concretamente ¿cómo se asegurará que medidas unilaterales de unos de los socios no disminuyan o alteren ventajas negociadas y pagadas –bajo condiciones de reciprocidad- para el acceso a los respectivos mercados?

Y la tercera es ¿cómo traducir tales preferencias económicas, debidamente protegidas, en un polo de atracción relevante para la construcción de un espacio político y económico sudamericano, idea presente en el momento fundacional del Mercosur, especialmente en el Brasil? O sea, ¿cómo lograr que una red de acuerdos preferenciales entre el Mercosur, la Comunidad Andina y Chile, permita darle contenido concreto de integración a un espacio sudamericano diferenciado, contribuyendo así a la diseminación de efectos de estabilidad política y de consolidación de la democracia? No es una cuestión menor, si se tiene en cuenta el papel que la Argentina y el Brasil pueden e intentan desempeñar en el escenario sudamericano.

Las tres cuestiones sumadas –de ser abordadas en lo inmediato, aprovechando la alta densidad de voluntad política que parece existir tras los denominados Consensos de Buenos Aires y de Copacabana- darían sustento a iniciativas de transformación productiva conjunta –como por ejemplo, la del desarrollo de foros de competitividad que permitan integrar cadenas productivas orientadas a la exportación- y facilitarían una articulación más profunda con Chile e incluso con la Comunidad Andina. Harían del Mercosur, un interlocutor más válido en las complejas negociaciones comerciales que se desarrollan tanto en la OMC, como en el ALCA y con la UE.

La cuestión de la credibilidad del Mercosur, incluyendo la respuesta a esas tres preguntas, tiene relevancia pues es un hecho que las reglas de juego e instituciones del Mercosur han demostrado serias falencias (12). En particular, han puesto en evidencia una relativa incapacidad para incentivar el avance hacia un mercado común –objetivo de largo plazo que legitima las concesiones recíprocas que en el momento fundacional efectuaron los socios en función de sus intereses nacionales-. Concretamente, la apertura irrestricta de los respectivos mercados para los bienes, fue efectuada en el supuesto que se extendería en plazos razonables a los servicios, inversiones y compras gubernamentales. Ello no ha ocurrido aún, al menos en la forma imaginada cuando se negoció el Tratado.

Pero también las reglas e instituciones pactadas, han sido ineficientes a la hora de brindar respuestas sistémicas a los problemas comerciales originados, a veces en los efectos de una marcada disparidad cambiaria entre las principales economías del área; otras veces, en la precariedad en los accesos a los respectivos mercados resultante de reglas de juego defectuosas; otras, en asimetrías de políticas sectoriales que nunca terminaron de ser encaradas y, finalmente, en las asimetrías de dimensión relativa que afectan a las dos economías pequeñas del área.

Tres premisas bajo las cuales se diseñó la arquitectura de compromisos asumidos en 1991 por los socios, no han podido aún cumplirse plenamente: la de la coordinación macroeconómica; la ya mencionada extensión del libre comercio de bienes a los servicios, inversiones y compras gubernamentales, y la de la integración de cadenas productivas orientadas a la exportación, especialmente en aquellos sectores productivos revelados como más sensibles en algunos de los países miembros.

La resultante es la de un proyecto de integración de baja calidad institucional, con muchas reglas de juego que no se cumplen y otras que, aunque formalmente vigentes, no han logrado penetrar en la realidad.

Sin duda, varias son las cuestiones importantes que hay que abordar para un diagnóstico realista de los problemas que plantea la construcción del Mercosur. Mucho se ha escrito recientemente al respecto (13) .

En mi opinión, la de la efectividad de sus reglas de juego es una de las más relevantes en una perspectiva política y económica. Quizás sea, incluso, una precondición para poder abordar con éxito, la solución de otras cuestiones significativas presentes en la agenda del Mercosur

La efectividad de una regla jurídica en las relaciones internacionales, es la resultante de la capacidad que manifieste para penetrar en la realidad (14). Esto es, del hecho que ella sea tenida en cuenta y respetada por los protagonistas de la vida internacional –los sujetos de derecho destinatarios de su contenido- en sus comportamientos y en sus relaciones recíprocas. Supone por cierto, la validez formal de la norma en cuanto a que se hubieren cumplido los requisitos necesarios a fin de reconocerla como tal. Una norma puede tener vigencia formal como compromiso entre las naciones que integran una asociación internacional pero, sin embargo, puede no haber cumplido el ciclo de su incorporación al derecho interno de cada país –por los medios previstos por la propia norma o que resulten del lugar que ocupará en la respectiva jerarquía normativa-. Es decir, puede tener vigencia en el ordenamiento jurídico del Mercosur, pero no tenerla en relación a los sujetos de derecho interno de cada uno de los países que lo integran. Incluso el ciclo del perfeccionamiento de su validez interna puede haberse cumplido en algunos de los países que la originaron, pero no en todos. En tal caso no tendría vigencia, si es que la propia norma hubiera previsto que sólo la tendrá cuando todos la hubieran incorporado a su derecho interno. O, lo que es peor aún, al menos en el caso del Mercosur, podría tener vigencia y validez sólo en algunos de los socios pero no en todos, generando entonces una potencial contradicción con lo dispuesto por el artículo 2º del Tratado de Asunción, sobre la reciprocidad en los derechos y obligaciones entre los Estados partes, como fundamento del mercado común.

La cuestión de la efectividad de las reglas de juego es relevante en el Mercosur –como en cualquier acuerdo regional preferencial-, al menos por dos motivos principales.

El primero es la naturaleza del fenómeno de relaciones internacionales al que pertenece el Mercosur. Al ser un proceso voluntario de integración entre naciones soberanas que no pretenden dejar de serlo, el predominio de reglas de juego de calidad, libremente consentidas en la relación entre asociados de desigual poder relativo, constituye una cierta garantía de la preservación de la reciprocidad de intereses nacionales que es lo que permite sustentar el vínculo asociativo a través del tiempo. Es en todo caso, la alternativa al predominio excesivo o exclusivo de razones de poder, propio de procesos de integración hegemónica.

El segundo motivo es la constatación que en su desarrollo a través de doce años, se han acumulado reglas que no se cumplen e incluso que no han completado su ciclo de perfeccionamiento jurídico. Este hecho es significativo precisamente por la naturaleza del fenómeno de que se trata. Los socios se han comprometido libremente a trabajar juntos en base a reglas comunes, que se supone deben ser cumplidas.

Debido a las asimetrías de dimensión económica y de poder relativo que se observan entre los socios –y que en algunos casos son muy pronunciadas-, la efectividad de las reglas tiene directa relación con la eficacia del proceso de integración, en particular, en cuanto a su capacidad de facilitar la atracción de inversiones hacia todos los socios en función del mercado ampliado.

Aperturas precarias de mercados –es decir, no protegidas jurisdiccionalmente contra la natural propensión de cualquier país a recurrir a prácticas unilaterales discriminatorias y contrarias a lo pactado- entre naciones contiguas y de distinta dimensión económica, pueden ser un incentivo a la concentración de inversiones productivas en él o los de mayor tamaño relativo, a fin de operar desde allí en el resto del espacio económico contiguo.

En tal sentido, parece recomendable abordar en profundidad la cuestión de los costos económicos del pronunciado déficit de efectividad de las reglas de juego del Mercosur. Tales costos pueden ser medidos precisamente –entre otros factores- por el efecto desvío de inversiones que puede originarse como consecuencia de la percepción por parte de las empresas, de un grado elevado de precariedad en las condiciones efectivas de acceso a los mercados por un acuerdo regional preferencial.

Sería un error atribuir a la cuestión de la efectividad sólo una dimensión jurídica y, eventualmente, política. Es por el contrario, en mi opinión, una de las cuestiones de fondo que tienen que abordar los países miembros del Mercosur, si es que se quiere generar la imagen de que existe real voluntad política –que trascienda el plano retórico- por parte de los socios de cumplir con lo pactado. Tal voluntad política es más necesaria aún en el caso de los países de mayor dimensión y poder relativo. Lo peor sería una situación en la que ciudadanos, inversores y terceros países, pudieran convencerse de que en la realidad existe una especie de cultura de cumplir con lo pactado “sólo en la medida de lo posible”. Las reglas son percibidas, en tal caso, como indicativas y no necesariamente como exigibles ante instancias jurisdiccionales imparciales. Esa fue la tradición de la ALALC, en gran medida transmitida luego a la ALADI. Ello es más serio aún en el caso de países con cierta tradición a la anomia.

De que una regla penetre en la realidad –principio de efectividad- depende, en gran medida, que se obtengan los resultados perseguidos por quienes la aprobaron. Esto es que la norma sea eficaz en relación a los objetivos aparentemente procurados en el momento de su creación. La lógica indica que reglas que no son efectivas, tampoco pueden ser eficaces.

La cuestión de la eficacia de una norma concreta, puede afectar también la eficacia general del proceso, si es que se produce un encadenamiento de incumplimientos que terminen por alterar el balance de intereses que, debe suponerse, está detrás de toda regla común y, más aún, del conjunto de reglas adoptadas por los socios.

Al respecto debe tenerse presente que, en la realidad, muchas reglas son producto del balance de intereses que se logra en un momento determinado y que se expresa en un conjunto de decisiones aprobadas a veces simultáneamente y con concesiones recíprocas entrelazadas entre sí (“package deal”). Ejemplos en tal sentido, son los conjuntos de decisiones adoptadas en Ouro Preto, con respecto al arancel externo común y al régimen automotriz, y en Ouro Preto y luego en Fortaleza, con respecto al trípode defensa comercial-defensa de la competencia-incentivos a las inversiones (15) . En la erosión gradual de los “trade-off” logrados en tales oportunidades, puede encontrarse la raíz de muchos de los problemas que han afectado luego al Mercosur, así como la percepción creciente de un deterioro significativo del cuadro de ganancias mutuas que explicaba el vínculo asociativo en el momento fundacional.

A su vez, efectividad y eficacia condicionan tanto la credibilidad como la legitimidad social de las reglas. Esto es, credibilidad entendida como la posibilidad que los actores sociales a quienes las normas están destinadas, puedan percibirlas como un factor relevante en la orientación de las decisiones que inciden en sus comportamientos. Y legitimidad social, entendida como el reconocimiento por parte de la sociedad y, en particular, por los actores sociales más afectados por ellas, de que son reglas comunes a todos los socios que deben ser respetadas por mutua conveniencia.

Además de reglas comunes, el Mercosur –como todo acuerdo regional preferencial- tiene mecanismos institucionales cuyo objetivo es impulsar el desarrollo del proceso de integración a través del tiempo; formular decisiones que se exteriorizan en nuevas reglas comunes, y facilitar la administración y solución de conflictos conceptuales, programáticos o de intereses entre los asociados (16). La concertación dinámica de los intereses nacionales y su traducción en reglas comunes, reconoce tres fases en la mecánica institucional del Mercosur.

La primera es la que se puede denominar como ascendente. Suele ser la menos estudiada e incluso valorada. En mi opinión es la más importante. Es la fase en la cual cada país forma su propia decisión interna con respecto a lo que desea o necesita obtener como decisión colectiva. Se supone que lo hace en función de un diagnóstico de cuáles son los requerimientos de los intereses nacionales y la posibilidad de obtener de los socios un consenso en la materia. Es una fase entonces que se cumple en lo que es el segmento nacional del proceso de formación de decisiones. Cada país se organiza como más le conviene y en función de sus propias características e idiosincrasias, constitucionales y administrativas internas. Pero en el caso del Mercosur, tanto el Tratado de Asunción como el de Ouro Preto, establecen precisiones al respecto –por ejemplo, al prever quiénes integran el principal órgano que es la Sección Nacional del Grupo Mercado Común, así como su coordinación por las Cancillerías-.

La segunda fase, es la de la adopción de las decisiones en las instancias comunes. Es aquella en que puestos de acuerdo los socios, finalmente la decisión es adoptada –conforme al sistema de votación establecido- y toma la forma jurídica que corresponda –incluyendo los efectos jurídicos que tendría que producir y las modalidades de incorporación al ordenamiento jurídico interno de los socios, cuando así correspondiera-.

Y la tercera, que se puede denominar como descendente, que es aquella en la que la decisión penetra en la realidad, sea por su cumplimiento directo por los países miembros o por su incorporación al ordenamiento jurídico interno de cada país, a fin de ser cumplidas por sus sujetos de derecho.

La experiencia del Mercosur indica que sus fallas institucionales principales residen en la fase ascendente del proceso de decisión. Sería el hecho que las propuestas que llegan a la mesa de las decisiones finales, no han sido suficientemente preparadas en sus aspectos técnicos, o no han sido suficientemente consultadas con otras instancias gubernamentales o con los sectores interesados.

Sería por lo tanto la definición de cada interés nacional, lo que presenta un cuadro de debilidades, que podría explicar la acumulación de reglas de juego que no se cumplen, es decir que no son efectivas y que, a veces, ni siquiera concluyen su proceso de perfeccionamiento jurídico.

De ser correcta esta interpretación habría que verificarla en cada país, ya que en principio, parecen observarse diferencias sustanciales en los respectivos procesos internos de decisión.

Sin embargo, cabe destacar otro factor que podría explicar las insuficiencias institucionales del Mercosur. Sería el hecho que habiendo aumentando la interdependencia económica entre los socios, sin embargo no se dieron oportunamente pasos en la dirección de institucionalizar una visión técnica y común independiente de la de los gobiernos. De hecho, el sistema de decisiones continuó reposando sobre la gestación de acuerdos previos entre los dos socios de mayor dimensión económica y la obtención, luego, del consenso de los dos socios de menor dimensión económica. Probablemente el punto de inflexión de la etapa inicial de creación de interdependencia a la de administración de interdependencia, con el consiguiente incremento de las demandas institucionales –mayor necesidad de negociar decisiones que permitieran continuar desarrollando el proceso de integración, preservando el cuadro de ganancias mutuas, en un marco de significativas asimetrías de dimensión económica y de crecientes disparidades macroeconómicas-, fue el fin del período de transición. En Ouro Preto, se perdió la oportunidad de avanzar en la dirección de una Secretaría Técnica, como finalmente se hiciera recién en 2002.

El cuadro de situación aquí planteado, explica la percepción que ciudadanos, empresas, inversores y terceros países tienen, de una pronunciada distancia entre la normativa nominal del Mercosur y su efectividad, es decir, su real capacidad para penetrar en la realidad. Ello contribuye al diagnóstico de un proceso con serios problemas de eficacia y de credibilidad, lo que puede resultar en una creciente crisis de legitimidad del propio Mercosur, en la medida que tal situación se traduce en un deterioro significativo de la reciprocidad de intereses entre los socios, sobre todo teniendo en cuenta las realidades de asimetrías de dimensión económica y de poder relativo.

Las fallas metodológicas e institucionales, podían ser consideradas naturales en la etapa fundacional del Mercosur. Recordemos que ella fue desarrollada en un cuadro de baja interdependencia económica; de marginalidad en el contexto de las relaciones económicas externas, y de relativa inestabilidad interna en los socios, propia de la condición de democracias emergentes que encaran profundos procesos de transformación económica y social. Sin embargo, si bien pueden aceptarse esas fallas como naturales en la etapa fundacional e incluso en los primeros años de su desarrollo, no sería razonable dejar de extraer ahora consecuencias del aprendizaje acumulado en la construcción regional.

La resultante de la baja calidad institucional del Mercosur, es la inercia en materia de reglas de juego y el continuo relajamiento de las necesarias disciplinas colectivas, tanto en el plano macroeconómico, como en el sectorial y en el de las políticas comerciales externas. Debe tenerse en cuenta al respecto que el efecto-disciplina es uno de los principales resultados positivos de este tipo de proceso –como lo demuestran tanto la experiencia de la Unión Europea como la del NAFTA-, por su impacto sobre la calidad y estabilidad de las políticas públicas de cada uno de los socios. Ese efecto no se ha logrado con el Mercosur hasta el presente.

V La cuestión de la solidaridad entre los socios de un acuerdo regional preferencial y el concepto de “transición asistida”

La cuestión de la efectividad y eficacia de las reglas pactadas, analizada en el apartado anterior adquiere una particular relevancia cuando un proceso de integración, como es el caso del Mercosur, está orientado a estimular inversiones y la transformación productiva de cada uno de los socios y del conjunto. Tales objetivos requieren un razonable grado de previsibilidad en cuanto a las reglas de juego que incidirán, en particular, en el acceso irrestricto a los respectivos mercados de bienes y, eventualmente, de servicios y de compras gubernamentales.

Un acuerdo regional preferencial con baja calidad institucional, ocasiona perjuicios a todos los socios. Pero sobre todo, los mayores perjuicios se pueden manifestar en los países de menor dimensión relativa como son, en el caso del Mercosur, el Paraguay y el Uruguay.

Los análisis que se han efectuado de los efectos del Mercosur sobre el desarrollo y la transformación productiva de ambos países, ponen en evidencia que ellos tienen dificultades en atraer inversiones productivas en función del mercado ampliado. Los resultados esperados por la participación de cada uno de estos países en el proceso de integración, no se han podido cumplir entre otros factores, por la precariedad de las reglas de juego. Dos efectos negativos son los más destacables. Por un lado, el hecho que al no ser plenamente efectivo el acceso a los mercados de los países de mayor dimensión económica, la Argentina y el Brasil, no pueden atraer inversiones en función de los doscientos millones de consumidores prometidos. Por el otro, el hecho que los tratamientos especiales en relación a varios de los instrumentos del Mercosur, en particular, el arancel externo común, no han tenido el alcance y la duración que podrían haber requerido, por su situación, ambos países. Todo ello se ha traducido en la percepción de pérdidas de eficacia del acuerdo regional preferencial en la perspectiva de los objetivos de desarrollo económico y de transformación productiva de estos países. La resultante es una creciente erosión de la legitimidad social del Mercosur tanto en el Paraguay como en el Uruguay.

Ello explica la instalación más reciente de demandas orientadas al desarrollo de un modelo de Mercosur solidario. Tal modelo contiene dos elementos principales. Por un lado, la flexibilización de reglas de juego en el caso de los países menor de dimensión, en particular en relación al arancel externo común y a válvulas de escape sectoriales en función de sus requerimientos de transformación productiva. Ellas podrían aplicarse en el ámbito de acuerdos relativos a la integración de cadenas productivas orientadas a la exportación. Por el otro, el desarrollo de políticas e instrumentos, incluso de financiación de inversiones productivas, que reflejen el concepto de transición asistida que se ha aplicado con éxito por la UE con países candidatos a incorporarse como miembros plenos o como asociados.

Cabe resaltar que la idea de transición asistida se está instalando gradualmente en el escenario de las negociaciones comerciales del Mercosur. En mi opinión, el objetivo debería ser tornarla en un elemento central de las agendas negociadoras internacionales, especialmente con la UE y en el plano hemisférico, como así también en el tratamiento que el Mercosur otorga a las economías más pequeñas y menos desarrolladas.

Se refiere a la cooperación que países industrializados o relativamente más desarrollados –como es el caso del Brasil y la Argentina en el Mercosur- pueden canalizar hacia un país menos desarrollado, a fin de tornar viable su adaptación a las nuevas condiciones en las que deberá operar su economía tras un acuerdo de integración o de libre comercio.

En tal caso, la cooperación está orientada a facilitar el desarrollo de una estrategia elaborada por el propio país, para su transición de una economía más cerrada y atrasada tecnológicamente, hacia una capaz de competir con aquellas con las cuales se integra. En cierta forma tal cooperación produce un “efecto exclusa”, al ayudar a colocar una sociedad, en condiciones de “navegar” un espacio económico más amplio y exigente en términos de competitividad y progreso técnico.

Es una idea con profundo sentido político. Quizás es la verdadera dimensión política de un acuerdo que integra naciones desiguales. Y ello es así pues la asistencia internacional facilita la aceptación por la sociedad de los costos de su apertura al mundo o a una región. Hace a la legitimidad social del respectivo acuerdo.

Esta metodología de cooperación tiene sólidos precedentes. Tienen que ver con el apoyo externo a la transición hacia la democracia y la modernización económica de países europeos que optaron por insertarse en un espacio regional más amplio. Uno de ellos es el Plan Marshall. Más allá del monto de los recursos canalizados, es un precedente de metodología de asistencia externa a la consolidación de las nuevas democracias europeas. Similar metodología aplicó luego la CEE con España, Grecia y Portugal. Más recientemente se ha aplicado por la UE a los nuevos países miembros, a través del Programa Phare. También se está aplicando a candidatos a asociarse, con el Programa MEDA y el TACIS.

En el ALCA, tal metodología está en estado embrionario en la redacción final que tuviera en la reunión ministerial de Quito el Programa de Cooperación Hemisférica. Originalmente fue concebido para las pequeñas islas del Caribe. Luego se extendió a todos los países en desarrollo del Hemisferio. A su vez, el BID ha aprobado un instrumento que puede tener un efecto muy positivo en la preparación para los escenarios post-negociadores de países interesados. Se trata del Programa de Préstamos para Comercio, Integración y Competitividad. Refleja la idea de transición asistida.

Un aspecto fundamental de la transición asistida es el financiamiento de reconversión productiva. Debería incluirse explícitamente en la agenda de negociaciones comerciales del Mercosur y, en especial, en su propio tratamiento especial al Paraguay y el Uruguay. En el plano de las negociaciones comerciales internacionales del Mercosur, las necesidades en la materia pueden identificarse con las listas de los productos incluidos en las “canastas” que prevén una liberación arancelaria de diez años o más, sea en las negociaciones con los EEUU o con la UE. En relación a las economías de menor dimensión del propio Mercosur, las necesidades en la materia pueden vincularse con su participación en la integración de cadenas productivas, en el marco de los Foros de Competitividad, instalados o por instalarse, como es el caso concreto de la cadena de valor de la madera.

La idea de un Mercosur solidario, que contenga instrumentos de tratamiento especial para las economías más pequeñas y que ponga en práctica la metodología de transición asistida, incluso con cooperación internacional vinculada a las principales negociaciones comerciales en curso, podría resultar en ganancias de coherencia ideológica y estratégica frente a los países más industrializados.

En efecto, un paradigma de regionalismo preferencial solidario, acrecentaría la validez de las demandas del Mercosur por un sistema comercial multilateral global, fuertemente orientado a estimular el desarrollo económico y a corregir los actuales desbalances en la distribución de los beneficios y oportunidades de la globalización.

VI. A modo de síntesis final

Una estrategia de inserción económica internacional múltiple, global y regional, plantea a cada país la cuestión de la conciliación entre los compromisos asumidos en cada uno de los ámbitos.

Para cada uno de los países del Mercosur, el propio acuerdo regional preferencial, así como la OMC, el ALCA y el acuerdo bi-regional con la UE, son espacios convergentes de sus estrategias en el plano global.

La conciliación de compromisos internacionales múltiples, puede lograrse en el marco de una estrategia nacional de competitividad global y de negociación asertiva que cada país sea capaz de definir y de llevar a la práctica, a partir de un diagnóstico realista de sus necesidades internas y de sus posibilidades externas.

Un acuerdo regional preferencial como es el Mercosur, en la medida que sea consistente y creíble, puede convertirse en un instrumento eficaz a la hora de competir y de negociar a escala global, hemisférica e interregional. Sería entonces visualizado como un regionalismo abierto a la globalización.

Pero para ello se requiere que el acuerdo regional preferencial tenga reglas de juego, efectivas, eficaces y, por ende, legítimas. Ellas resultarán de la calidad del proceso de producción de reglas de juego, en particular en su fase nacional.

La participación de la sociedad civil en la fase nacional del proceso de elaboración de decisiones, es una condición necesaria para asegurar que el acuerdo regional preferencial refleje las preferencias colectivas y los intereses concretos de cada sociedad.

Las asimetrías de dimensión económica y de grados de desarrollo pueden, de no ser abordadas oportunamente, erosionar la legitimidad social de un acuerdo regional preferencial en el que participan países de economías pequeñas, como es el caso del Paraguay y del Uruguay en el Mercosur.

Un abordaje eficaz de la cuestión de las asimetrías, requiere instalar y desarrollar el paradigma de un regionalismo preferencial solidario, que incluya la metodología de “transición asistida”. La Unión Europea tiene amplia experiencia en la materia.

Tal metodología debería ser instalada explícitamente en las negociaciones birregionales entre el Mercosur y la Unión Europea, y en la construcción del ALCA.

Los países del Mercosur tendrían ganancias de coherencia ideológica y estratégica, si logran incorporar esta metodología en su propio acuerdo regional preferencial, con respecto a los países socios y asociados de menor dimensión económica, concretamente, en las relaciones entre la Argentina y el Brasil, con Paraguay, Uruguay y Bolivia.

Sería así, pues se reforzarían sus argumentos en favor de una globalización solidaria, que constituya un aporte eficaz para corregir algunos de los de los desequilibrios más pronunciados en la distribución del ingreso y del bienestar a escala mundial.

(1) Cf. LAFER Celso, “La Identidad Nacional del Brasil”, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires-México, 2002.

(2) Cf. PEÑA Félix, “La crise et l’insertion internationale de l’Argentine », en Cahiers des Amériques Latines, n° 41, Paris, 2002/3, ps. 77 a 90 ; la versión en español se encuentra en el libro del autor, « Momentos y Perspectivas : La Argentina en el Mundo y en América Latina”, EDUNTREF, Buenos Aires, 2003, ps.345 y ss.

(3) Cf. MACHLUP Fritz, “A History of Thought on Economic Integration”, Columbia University Press, New York 1977; cf. también, NOLDE B. “Droit et Technique des Traités de Commerce”, chapitre X, “Les Unions Douaniéres”, en Recueil des Cours de l’Académie de Droit International”, La Haye, 1924, ps.437-50, y ANDERSON Kym and Hege NORHEIM, “History, geography and regional economic integration”, en Regional Integration and the Global Trading System, edited by Kym ANDERSON & Richard BLACKHURST, St.Martin Press, New York, 1993, ps.19-51.

(4) Cf. WINHAM Gilbert, “International Trade and the Tokyo Round Negotiation”, Princeton University Press, Princeton, New Jersey, 1986, ps.141-46 y 274-80. Cf. también, SRINIVASAN T.N. “Developing Countries and the Multilateral Trading System”, Westview Press, 1998, ps.21, 24 y 99.

(5) Cf. SNAPE Richard H., “History and Economics of GATT’s Article XXIV”, en Regional Integration and the Global Trading System, edited by Kym ANDERSON & Richard BLACKHURST, St.Martin’s Press, New York, 1993, ps.283-87,

(6) Cf. PEÑA Félix, “Concertación de intereses, efectividad de las reglas de juego y calidad institucional en el Mercosur”, informe elaborado para el Programa Estado de Derecho de la Fundación Konrad Adenauer y la Red Mercosur, Septiembre 2003.

(7) Cf. PEÑA Félix, “Sociedad Civil, Transparencia y Legitimidad en los Procesos de Integración y en las Negociaciones Comerciales Internacionales: la experiencia del Mercosur y lecciones para las negociaciones con la Unión Europea”, informe preparado para el Seminario Anual del Grupo de Trabajo sobre las Negociaciones UE-Mercosur de la Cátedra Mercosur -Sciences Po, Paris-, Septiembre 2003. Ver también, del autor, “Las Reglas Preferenciales Regionales y su Puesta en Práctica: un análisis en base a las experiencias de la ALADI y del Mercosur”, informe elaborado para la Segunda Conferencia BID/CEPII, Washington, 6-7 de octubre, 2003.

(8) Cf. SERRA Jaime and others, “Reflections on Regionalism: report of the study group on international trade”, Carnegie Endowment for International Peace, Washington 1997, ps. 41-56; McMILLAN John, “Does regional integration foster open trade? Economic theory and GATT’s article XXIV”, en ANDERSON op.cit. en nota 6, ps. 292-310.

(9) Cf. JACKSON John, “The Jurisprudence of GATT and WTO”, Cambridge University Press, 2000, ps.6-10.

(10) Cf. CASTELS Manuel, “End of Millennium”, Blackwell Publisher, 1998, ps.330-332.

(11) Cf. PEÑA Félix, “El Mensaje de Pascal Lamy”, Columna Radar Internacional en Suplemento Comercio Exterior del Diario La Nación, Buenos Aires, 30 de diciembre 2003.

(12) Ver al respecto los artículos del autor citados en las notas 9 y 10.

(13) Ver en particular los artículos incluidos en, HUGUENEY FILHO Clodoaldo y CARDIM Carlos Henrique, organizadores, “Grupo de Reflexâo Prospectiva sobre o Mercosul” , Ministerio das Relaçôes Exteriores-BID-IPRI-FUNAG, Brasilia, 2002 y en CHUDNODSKY Daniel y FANELLI José María, coordinadores, “El Desafío de Integrarse para Crecer: Balance y Perspectivas del Mercosur en su primera década”, Siglo XXI, BID y Red Mercosur, BsAs, 2001.

(14) Sobre este tema ver, entre otros autores, DE VISSCHER Charles, « Les Effectivités du Droit International Public », Paris, Editions Pedone, 1967 ; TOUSCOZ Jean, « Le Principe D’Effectivité dans L’Ordre International », Paris, LGDJ, 1964.

(15) Ver PEÑA Félix, “Defensa de la competencia económica en el Mercosur”, en Revista La Ley, BsAs, lunes 14 de mayo de 2001.

(16) Ver al respecto los artículos del autor citados en las notas 9 y 10.