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Por lo menos por tres motivos, la cuestión del arancel externo
común (AEC) del Mercosur es de actualidad. El primero es que el
que rige hoy presenta perforaciones, no siempre conforme a lo pactado.
El segundo es la necesidad de adoptar definiciones en función de
las negociaciones en el ALCA y con la UE. El tercero es la urgencia de
restaurar niveles mínimos de credibilidad para preservar la vigencia
del Mercosur y su eficacia para inducir decisiones de largo plazo de los
inversores.
En teoría, pueden imaginarse al menos tres formas de abordar una
solución a la cuestión. Sólo una de ellas parece
viable en lo inmediato y, por lo tanto, recomendable.
La primera sería que, en el corto plazo, se restableciera el carácter
común de un arancel compatible con diferencias de estructuras productivas,
de coyunturas económicas y de los procesos electorales en curso.
La defectuosa mecánica de "fabricación de consenso"
entre los socios y diferencias sustanciales de intereses pueden tornar
ilusoria tal empresa.
La segunda, también en plazos cortos, implicaría abandonar
-al menos transitoriamente- la unión aduanera y concentrarse en
perfeccionar el componente libre comercio intra-Mercosur, o establecer
formalmente una zona de libre comercio.
Es una solución que tiene por lo menos dos serios problemas: uno
político y otro legal, ambos con impactos económicos. El
dilema político es que implicaría un golpe no sólo
a la deteriorada credibilidad internacional del Mercosur, sino también
a la de sus socios. ¿Quién podría confiar en que
los compromisos de una zona de libre comercio serían respetados
por quienes no respetaron los asumidos en el Tratado de Asunción
y luego en las decisiones de Ouro Preto? Ningún socio se beneficiaría,
especialmente cuando necesitan producir un shock de confianza en su voluntad
de respetar contratos y palabra empeñada. Además, el impacto
para quienes invierten sería significativo, con desvíos
que perjudicarían economías.
Garantía
El problema legal no es desdeñable. Lo que hizo el Tratado de Asunción
fue comprometer una apertura comercial irrestricta para todos los bienes
originarios en el Mercosur y acordar un instrumento -el AEC- para garantizar
la preferencia económica recíproca.
Es una decisión que proviene del momento fundacional (el acta
de Buenos Aires de junio de 1990) y fue confirmada en la reunión
ministerial de fines de julio de 1990, en Brasilia. Chile participó
y allí tomó la decisión de no ser parte de las negociaciones,
argumentando que se había optado por la figura de la unión
aduanera. En Ouro Preto, en 1994, se instrumentó lo que había
previsto el artículo 5° del tratado, en el sentido de que en
el período de transición debía adoptarse "un
arancel externo común que incentive la competitividad externa".
Ello explica que no se hayan negociado reglas de origen específicas
para los productos susceptibles de libre comercio -lo que sí ocurrió
en las negociaciones del Nafta-, que es la otra modalidad que permite
garantizar una preferencia económica para los bienes originarios
en los países parte de un acuerdo de integración económica
o de libre comercio. La recurrente sugerencia de retrotraer el Mercosur
a una zona de libre comercio podría generar, asimismo, reclamos
de derechos adquiridos por quienes invirtieron en función de la
unión aduanera prometida. Sólo sería políticamente
viable si fuera el resultado de un nuevo tratado en el que todo, incluso
el libre comercio ya conseguido, fuera renegociado para asegurar la preferencia
económica. No es una tarea fácil y afectaría la imagen
internacional de los socios.
La tercera solución sería institucionalizar la flexibilidad
del arancel externo, que es la recomendable.
Esta implicaría acordar -en el marco de las competencias de los
órganos del Mercosur- un arancel externo de geometría variable
e incluso de múltiples velocidades, al menos durante un período
de transición. Además, se debería instalar la imagen
de una unión aduanera flexible pero previsible. Sería compatible
con el GATT 1994, cuyo artículo XXIV-8-ii prevé -con ambigüedad
anglosajona- que en una unión aduanera "cada uno de los miembros
de la unión aplique al comercio con los territorios que no están
comprendidos en ella derechos de aduana y demás reglamentaciones
del comercio que, en sustancia, sean idénticos". Nunca se
ha definido qué se entiende por "en sustancia" en este
caso.
No es una solución perfecta, ni se adecua a definiciones teóricas.
No está exenta de complejidades técnicas. Pero es viable,
no requiere modificaciones del Tratado de Asunción y, si es transparente
e incluye válvulas de escape temporarias para situaciones excepcionales,
fortalecería la credibilidad del Mercosur. Demostraría voluntad
política de avanzar, y pragmatismo en la conciliación de
flexibilidad y previsibilidad y, a su vez, facilitaría una negociación
para incorporar a Chile, con claras ganancias de seriedad y equilibrio.
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