Factores que impulsan un debate sobre el Mercosur
Al menos dos factores impulsan un debate necesario sobre el Mercosur, en el contexto de la nueva realidad internacional surgida después del 11 de septiembre del 2001.

El primer factor, es la percepción que su situación actual dista de ser envidiable. Tiene un notorio problema de credibilidad, interno y externo. Problema alimentado por la situación económica por la que atraviesa y por la baja calidad de sus reglas de juego, que distan de generar un horizonte previsible para los inversores.

El segundo factor, es la sensación de que tal como está, el Mercosur no es hoy un instrumento eficaz y funcional a los requerimientos de la transformación productiva, de la cohesión social, de la competitividad global y de las negociaciones comerciales internacionales de sus socios.

Es a la vez un debate positivo y oportuno. Positivo, pues es útil someter a crítica constructiva un proceso político y económico, que incide en la calidad de la inserción internacional de cada uno de los países miembros. Oportuno, pues coincide con los debates internos que afloran en los procesos electorales en la Argentina y en el Brasil.

Dos dimensiones se destacan en el necesario debate. Una es existencial, la otra instrumental o metodológica.

La dimensión existencial tiene que ver con la conveniencia de impulsar una estrategia de integración entre los cuatro socios, incluyendo su extensión a Chile. Pocos cuestionan tal conveniencia. Los que lo hacen, plantean dos opciones no excluyentes entre sí: la primera es la de una estrategia de inserción internacional en base a acuerdos bilaterales de libre comercio con otros países, en especial con los Estados Unidos y con la Unión Europea. El modelo sería Chile. La segunda opción, es la de privilegiar una alianza estratégica con los Estados Unidos, que implicaría un acuerdo de libre comercio bilateral o, en su versión más imaginativa, la incorporación al NAFTA. En ambos casos, una consecuencia probable podría ser abandonar el Mercosur, o transformarlo en una zona de libre comercio, o diluirlo en el ALCA o limitarlo a su dimensión política. Los gobiernos actuales han reafirmado, con razón, la necesidad de profundizar la estrategia de inserción en el mundo a través del fortalecimiento del Mercosur en su concepción original -la construcción gradual de un mercado común, abierto al mundo a través de negociaciones en la OMC, con los Estados Unidos y con la Unión Europea-. Es la opción que ha avalado un grupo pluralista de personalidades de los cuatro países -impulsado por el CEBRI del Brasil- en un manifiesto entregado a los Presidentes en la última Cumbre del Mercosur.

En el debate existencial se suele desconocer una realidad. Ella es que el Mercosur, más que un proceso de integración, es hoy el nombre de una región que coexistirá con sus países socios aún cuando se diluyan los compromisos del Tratado de Asunción. Está impuesta por la geografía y el por acortamiento de las distancias económicas. Subestima el impacto político y económico del principal logro del Mercosur, que es el desarrollo de un espacio de paz y de cooperación entre naciones contiguas, con irradiación sobre América del Sur.

El predominio de la lógica de la integración, permite mejor encarar dos agendas externas esenciales para la democracia y la transformación productiva en los países socios. Es lo que le da sentido existencial al Mercosur.

Una es la agenda "11 de septiembre" -que puede convertirse en "11 de septiembre plus"-, con lo que ella implica en cuanto a navegar con éxito frentes de tormenta que se han instalado en la región, especialmente en materia de seguridad y de financiamiento externo.

La otra es la agenda de "negociaciones comerciales" en la OMC, con los Estados Unidos y con la Unión Europea, de cuyos resultados dependerán futuros accesos a mercados mundiales; capacidad para atraer inversiones, y condicionamientos para políticas públicas económicas y comerciales. Son negociaciones que, tras la aprobación del "fast track" por el Congreso americano, entrarán muy probablemente en el período 2003-2004 en su fase de maduración, en la medida que el escenario mundial no se vuelva aún más volátil e incierto, por hechos similares a los del 11 de septiembre del 2001.

Se sabe que entre naciones contiguas la opción a la lógica de la integración suele ser la de la fragmentación. La experiencia europea es elocuente en tal sentido. En tal perspectiva, nadie se beneficiaría entonces con la dilución del Mercosur. Podría tener efectos incalculables para la estabilidad de América del Sur.

La dimensión instrumental o metodológica del necesario debate, a su vez, tiene que ver con los métodos empleados para desarrollar el Mercosur, incluyendo mecanismos de decisión, técnicas de integración de mercados -unión aduanera o zona de libre comercio- y calidad de reglas de juego. Es la dimensión que requiere más atención en la actualidad. Lo recomendable sería profundizar un debate sobre cuatro puntos: cómo afirmar la confianza y lealtad entre los socios, basada en intereses y ganancias mutuas; cómo profundizar la preferencia económica, con técnicas compatibles con el artículo XXIV del GATT-1994; cómo asegurar disciplinas colectivas, en torno a reglas de juego que sean a la vez previsibles y flexibles, y cómo perfeccionar métodos de articulación de intereses y de solución de conflictos comerciales.

Un debate serio sobre la dimensión instrumental o metodológica del Mercosur, permitiría absorber dudas existenciales y diluir la actual crisis de credibilidad. Si así fuera, se podría lograr el objetivo original de desarrollar un contexto favorable a la solución de los múltiples desafíos internos y externos, que confrontan hoy y seguirán confrontando los países socios.

Un escenario mundial complejo e incierto
El necesario debate sobre el Mercosur, tanto en su dimensión existencial como en la instrumental, debe ser colocado bajo el prisma de una agenda mundial plagada de frentes de tormenta, de índole política y económica.

En efecto, a partir de los trágicos acontecimientos del 11 de septiembre del 2001, se han introducido significativos cambios en las prioridades de la agenda mundial, la que estará por un tiempo -incluso en el campo económico-financiero y en el de las negociaciones comerciales internacionales- fuertemente influenciada por cuestiones de seguridad, de defensa y de supervivencia de los valores propios de la sociedad abierta.

Es hoy más claro aún lo que se vislumbró al final de la Guerra Fría, en el sentido que el principal problema en las relaciones internacionales del futuro, será lo imprevisto. No sólo se desplazarán a alta velocidad las ventajas competitivas de las naciones en el campo de la producción y del comercio, como ha ocurrido en las últimas décadas. También se generarán con rapidez nuevas condiciones de vulnerabilidad externa relativa, especialmente en el caso de las democracias industrializadas de la OECD.

Se trata entonces de una realidad internacional de alta volatilidad, que conduce a replantear categorías analíticas para intentar decodificar sus características y su dinámica. Tornar inteligibles los acontecimientos internacionales, requerirá revisar muchas interpretaciones sobre la lógica implícita en el comportamiento de las naciones en sus relaciones de poder.

Por ejemplo, hasta ese 11 de septiembre el debate entre muchos analistas y operadores internacionales, era si la distribución del poder relativo de las naciones tendía a ser unipolar -en torno a los Estados Unidos- o multipolar -en torno a grandes bloques regionales-. Hoy parece necesario introducir una categoría adicional: la de las micropolaridades. Ya no sólo en el plano de la producción y del comercio, pero ahora también en el de la violencia, se observa claramente el surgimiento de polos de poder no estatal -a veces minúsculos y no articulados entre sí, otras insertos en redes globales o regionales-, que según como ejerzan su poder pueden afectar significativamente las relaciones entre Estados, el mapa de alianzas internacionales y, en especial, el de las vulnerabilidades externas relativas, incluso de las grandes potencias. Las fuentes de violencia de alcance global, aparecen fragmentadas en múltiples micro-polos de perfiles y características indefinidas y de alcance transnacional, diseminados en todas las regiones, incluso en los países más desarrollados. Lo nuevo es que han percibido que pueden afectar seriamente a los grandes polos del poder mundial.

Por lo demás, las líneas de principal tensión en el sistema internacional, cruzan ya no sólo por las fronteras territoriales de los Estados, como ha sido la característica al menos en los dos últimos siglos. Ahora están adquiriendo un carácter aún no preciso, aparentemente más difuso, pero que tiende a ser predominantemente religioso y cultural. Incluso se internalizan en los sistemas políticos nacionales. De ahora en más, será crecientemente difícil distinguir entre conflictos externos e internos, entre actores externos e internos, entre desafíos provenientes del propio país o del sistema internacional.

En tal perspectiva, la capacidad de cada Estado de ejercer en forma efectiva el monopolio de la fuerza dentro de sus respectivas jurisdicciones -en particular cuando tal fuerza es proyectada sobre otros Estados-, se transformará crecientemente en uno de los bienes públicos más valiosos para la estabilidad del sistema internacional. Mayor será el desafío cuanto más abierta sea una sociedad y, a la vez, más débil sean el respectivo Estado y sus instituciones democráticas. Los problemas de legitimidad interna en un país, serán cada vez más de interés de todos los demás, en particular de los vecinos.

En el aún incierto panorama emergente del 11 de septiembre del 2001, dos hechos parecen surgir con creciente nitidez.

Por un lado, el hecho de una mayor intensidad en el fenómeno de globalización de la interdependencia, en todos los planos y en todas las direcciones. En todos los planos, pues ya no sólo abarca la producción y el comercio, la cultura y la religión, la ciencia y la tecnología, sino que se extiende a la violencia y al terrorismo. En todas las direcciones, pues la globalización ahora también afecta en el plano de la seguridad, a los Estados Unidos y a las democracias industrializadas de la Unión Europea. Hasta ese fatídico 11 de septiembre, los efectos negativos de la globalización parecían percibirse sólo sobre los países en desarrollo. Hoy la idea de la "aldea global", abarca a todas las naciones, tanto en su dimensión positiva de la paz, como en la negativa del terror y de la guerra. La globalización como fenómeno político internacional, y no sólo económico y cultural, está alcanzado toda su plenitud. Administrar los efectos de la globalización es ahora, un problema de todos.

Por el otro lado, el hecho que la interdependencia globalizada está adquiriendo un signo claramente conflictivo y que podría eventualmente alcanzar su máximo grado, el del combate -la guerra-, incluso adoptando modalidades desconocidas hasta ahora y, por tanto, inimaginables en base a la experiencia histórica.

En adelante entonces, la cuestión de la gobernabilidad del sistema internacional -esto es la de tornar factible una administración de la interdependencia en la que predominen la ley, la razón y la moderación, es decir, una interdependencia con un signo de tendencia cooperativa- interesa ahora a todas las naciones, y no sólo aquellas emergentes o en desarrollo. Es una cuestión que aparece estrechamente vinculada a la democratización y a la legitimidad de las instituciones internacionales multilaterales, por cierto que en los esfuerzos por erradicar la violencia y el terrorismo de alcance global, pero también en los orientados a crear condiciones objetivas de paz entre las naciones.

Ello involucra claramente la agenda mundial del comercio y del desarrollo sustentable, y la de la solidaridad internacional, especialmente con las sociedades más débiles y menos preparadas para beneficiarse de la globalización económica. De allí la relevancia especial de la cuestión de la profundización de los principios y métodos de decisión en los organismos internacionales destinados a asegurar la gobernabilidad de un sistema internacional, a la vez globalizado y predominantemente contradictorio, por ende, conflictivo.

El Mercosur en el nuevo escenario mundial
El nuevo escenario mundial tiene también claras repercusiones en la inserción internacional de América del Sur y, en particular, del Mercosur. Le da una dimensión especial al desarrollo de un profundo debate -académico y político, por cierto, pero sobre todo, a nivel de la sociedad civil y de sus instituciones representativas- sobre los desafíos que la globalización plantea hoy a nuestras democracias, y sobre cómo articular el trabajo conjunto para desarrollar un entorno externo favorable a sociedades abiertas y competitivas. Cómo domesticar los potenciales efectos negativos de la globalización y cómo aprovechar las oportunidades que de ella surgen, son hoy cuestiones prioritarias para nuestras sociedades, y deberían ocupar un lugar relevante en la reflexión sobre la región en el mundo.

Ello implica reconocer que los desafíos que surgen del nuevo escenario internacional requieren, más que nunca, de una lectura compartida entre los países de la región, en la que ellos sean colocados bajo el prisma de los intereses nacionales de los componentes de un subsistema internacional -el sudamericano- que está expuesto como el resto del mundo, a las fuerzas centrífugas que se han desatado en el sistema global, pero que por su ubicación geográfica no está necesariamente aún en el epicentro de la crisis originada en los hechos del 11 de septiembre del 2001.

Implica en particular, colocar bajo una nueva óptica la agenda de la integración y de la administración de la interdependencia en la región sudamericana y, en particular, colocar en tal perspectiva el debate sobre la dimensión estratégica del Mercosur y su concreción instrumental, como proceso de clara dimensión sudamericana y abierto al mundo.

Surgen algunas preguntas relevantes para el necesario debate sobre el Mercosur. ¿Cuál es el valor que tiene y el papel que le cabe en la perspectiva de la región sudamericana ante la nueva realidad internacional?. ¿Puede seguir siendo visualizado y valorado sólo como un proyecto de contenido predominantemente comercial y económico?. O por el contrario, ¿debe retomarse la idea fundacional de un proyecto multidimensional, con un claro impacto político en los esfuerzos de un grupo de países sudamericanos por consolidar la democracia, modernizar sus economías, fortalecer la coherencia social e insertarse competitivamente en un mundo globalizado?.

Para que el Mercosur pueda ser un instrumento útil de gestión, a través de políticas públicas y de comportamiento sociales, de los efectos sobre la región de la nueva realidad internacional, será necesario un liderazgo político que permita volver a correlacionar sus tres principales dimensiones fundacionales.

En primer lugar su dimensión estratégica, como instrumento funcional a la agenda doméstica de cada uno de los socios, y en particular, a sus objetivos políticos y económicos fundamentales, en cuanto a la consolidación de la democracia, la modernización económica y la inserción competitiva en los mercados globales. Esta dimensión estratégica adquiere un mayor significado en el mundo post-11 de septiembre, en cuanto a la posibilidad de encarar juntos los desafíos que la nueva realidad internacional plantea en el plano de la seguridad y del financiamiento externo, y en cuanto a la necesidad de crear condiciones que contribuyan al desarrollo de un entorno sudamericano de paz, estabilidad política y democracia.

Un resultado positivo evidente del Mercosur -desde su concepción original en el acuerdo bilateral de la Argentina y el Brasil de 1986- es precisamente el haber contribuido a consolidar una zona de paz en la región sur de América del Sur. Extender esta zona de paz a toda la región sudamericana es, sin dudas, un objetivo estratégico de gran magnitud que puede resultar de la superación de los problemas actuales del Mercosur. Por el contrario, su debilitamiento o fracaso, puede producir efectos políticos y no sólo económicos negativos, contribuyendo al fortalecimiento de tendencias centrífugas dentro de la región. No es algo deseable en el actual contexto internacional.

En segundo lugar su dimensión de negociaciones comerciales internacionales, como instrumento funcional al objetivo de sus socios de posicionarse para obtener sus objetivos principales en las negociaciones comerciales en la OMC, con los Estados Unidos, sea en el ámbito del ALCA o del "4+1", y con la Unión Europea. Son negociaciones complejas y estrechamente vinculadas entre sí. Son inevitables, pues los costos de no negociar pueden superar con creces los costos implícitos en toda negociación comercial.

En esta perspectiva cobra todo su valor el hecho que se logre avanzar en una unión aduanera creíble, con un arancel externo común, que incorpore modalidades flexibles de geometría variable y de múltiples velocidades, en forma compatible con el alcance amplio y ambiguo del artículo XXIV-8 del GATT-1994. Ello permitiría no sólo mejor alcanzar en tales negociaciones comerciales internacionales, los objetivos perseguidos en materia de acceso asegurado a los mercados de los países más avanzados y en materia de eliminación de prácticas que distorsionan las competitividades relativas, por ejemplo en el comercio de productos agrícolas y agro-industriales, pero también facilitaría la plena incorporación de Chile al Mercosur, objetivo en si mismo valioso, tanto desde un punto de vista político como económico.

En tercer lugar su dimensión comercial y económica intra-Mercosur. Ello requiere colocar la estrategia para su desarrollo, no sólo en la perspectiva de los nuevos desafíos que surgen del contexto mundial, si no que también en la de los posibles escenarios post-negociaciones comerciales internacionales.

Implica, en particular, avanzar con realismo en la dirección estratégica acordada en el Tratado de Asunción en el sentido de crear en forma gradual un espacio económico común, con reglas que efectivamente se cumplan y con un razonable equilibrio entre las necesidades de ser, a la vez, flexibles y previsibles, en materia de reglas de juego que inciden sobre los flujos de comercio y las decisiones de inversión. Implica además, abordar también con realismo la coordinación macroeconómica, aún sabiendo que los avances en este plano estarán determinados, entre otros factores, por el crecimiento del grado de interdependencia comercial y económica entre los socios.

Por lo demás, la amplia experiencia europea en materia de apoyo a países que transitan el difícil camino de la consolidación de la democracia y de la modernización económica -muy basada en la propia experiencia de los Estados Unidos con Europa en la época del Plan Marshall-, lleva a recomendar el establecer un vínculo explícito entre las negociaciones comerciales internacionales del Mercosur y la cooperación económica -tanto de la Unión Europea como de los Estados Unidos- hacia sus países miembros, de manera de tornar sustentables y legítimos los efectos de los acuerdos que se logren en materia de ampliación de los espacios económicos, en el Hemisferio y en el plano interregional transatlántico.

Sólo un enfoque en el que se interrelacionen en forma dinámica las tres dimensiones mencionadas, permitirá avanzar en la construcción del Mercosur, otorgándole una eficacia que ha ido perdiendo gradualmente. Ello supone colocar la tercera dimensión en la perspectiva de las dos primeras. Pero también supone reconocer que las dos primeras dimensiones, no serán viables si no se logra avanzar en la tercera. Las tres requieren de un serio fortalecimiento de su calidad institucional, que permita producir reglas de juego efectivas y eficaces. Y que permita asegurar un grado de transparencia en las reglas de juego, hoy muy bajo, y un grado significativamente más intenso de participación de la sociedad civil en el debate y en la construcción del Mercosur. Son condiciones esenciales a la necesaria legitimidad social del esfuerzo de integración regional. La opción debe ser claramente la de un Mercosur "rule-oriented", frente a la tentación de un proceso que en los hechos sea "power-oriented", que sería la antesala de su fracaso.

Es todo ello lo que se simboliza en la expresión de un Mercosur "en serio", que quizás sea la que refleja las demandas más profundas que se manifiestan hoy en las respectivas sociedades civiles, en los inversores y en los terceros países con los cuales se pretende negociar, a la hora de evaluar el estado actual del Mercosur y sus perspectivas.

La nueva realidad internacional post-11 de setiembre, incluyendo la agenda de las negociaciones comerciales internacionales, requiere precisamente señales claras y no retóricas, de que los socios están dispuestos a avanzar en la construcción de un Mercosur "en serio", como respuesta a los desafíos que se plantean en la región sudamericana en su conjunto y como contribución a la gobernabilidad del sistema internacional, en base a regiones de paz, estabilidad y democracia.