El fenómeno de la integración consensual entre naciones soberanas
En la construcción del Mercosur confluyen factores políticos, económicos y jurídicos. Comprender su interacción es fundamental a los efectos del análisis y de la acción. Sólo un enfoque interdisciplinario permite un abordaje inteligente de un fenómeno de relaciones internacionales, altamente complejo y dinámico, cuál es el de la integración económica entre naciones soberanas. Quien pretenda captar la integridad del fenómeno, sólo desde una de las ópticas posibles –la del poder, la del bienestar o la de la legalidad- arriesga entender poco.

En efecto, el Mercosur pertenece a una categoría de fenómeno internacional, relativamente reciente y sin muchos precedentes históricos. Se trata de la alianza estratégica voluntaria entre naciones soberanas, que no pretenden dejar de serlo, y que por mutua conveniencia se fijan el objetivo de compartir mercados, recursos y políticas públicas, a fin de poder mejor competir y negociar en el mundo. Es decir, de desarrollar un proceso deliberado de integración económica, con todas las consecuencias políticas y culturales que ello implica.

Es, el de la integración económica, un objetivo que normalmente las naciones que se asocian aspiran a lograr, gradualmente, a través del tiempo. Incluso puede no haber nunca un producto final. La idea de proceso predomina, en realidad, sobre la de un hipotético producto final. Aunque este tipo de proceso siempre lleva implícita la noción de dirección, el rumbo hacia algo que en la práctica puede ser una etapa para, luego, algo más. La dirección estratégica es, en tal sentido, un elemento central que coloca en perspectiva incluso, la distribución de costos y beneficios entre los protagonistas.

Las técnicas que se utilizan para integrar los mercados pueden variar, pero para ser consistentes con los compromisos asumidos en la Organización Mundial del Comercio (antes en el GATT), tendrán que responder al perfil de distintas modalidades de zona de libre comercio o de unión aduanera, en la definición bastante ambigua del artículo XXIV del GATT-1994. La intensidad y el ámbito material del proyecto de integración también pueden variar. Y puede modificarse, a través del tiempo el ámbito espacial, dando lugar a distintas modalidades de geometría variable y de velocidades diferenciales.

El del Mercosur, es un tipo de fenómeno que se diferencia, por un lado, del de la integración hegemónica, en el que no existe el elemento consensual y por lo tanto, las naciones que participan lo hacen por imposición de una más fuerte. Históricamente tuvo su expresión en el Comecom, creado por la entonces Unión Soviética. Era también el concepto de Europa que tenía Hitler. Por otro lado, se diferencia del fenómeno de integración total, voluntaria o no, en el que la resultante es la sustitución de unidades autónomas de poder preexistentes, por una nueva unidad autónoma de poder. Históricamente corresponde a los casos de algunos de los Estados federales, por ejemplo los Estados Unidos de América. Las partes preexistentes conforman un nuevo todo. La soberanía y el monopolio de la fuerza, son transferidos a un nuevo sujeto del derecho internacional.

En el caso del Mercosur –como también lo es el caso de la Unión Europea, el del NAFTA o el de la Comunidad Andina, entre otros- no existe el objetivo –al menos en el estadio actual de los respectivos procesos ni en un horizonte previsible- de que las partes se integren en una nueva soberanía o unidad autónoma de poder dentro del sistema internacional. El ámbito común coexiste, por lo tanto, con los diferentes ámbitos nacionales, para el logro de objetivos que son compartidos. Pero a diferencia de lo que sería una asociación circunstancial en pos de un objetivo común pero eventualmente transitorio, la esencia del fenómeno consiste en su permanencia, en su vocación a ser una alianza irreversible.

Una alianza de este tipo no responde ni se explica por lo que se ha denominado una hipotética racionalidad supranacional. Por el contrario, en su origen y en su permanencia, se explica por concretas racionalidades nacionales. Es a partir de lo nacional –del interés nacional- que se llega a lo regional, o sea al ámbito común, al espacio económico y político compartido. Incluso lo común tiene el sentido profundo de afirmar lo nacional frente a desafíos externos, como es hoy el de la globalización de los mercados, con todas sus consecuencias, positivas y negativas, sobre el margen de acción –grado de permisibilidad para el ejercicio de políticas públicas en distintos campos, incluso el externo- de una nación en el sistema internacional. La identidad común no sustituye la nacional, pero sí es percibida como una forma de tornarla viable. Incluso de allí su legitimidad social.

Tres rasgos son comunes a este tipo de fenómeno propio de las relaciones internacionales contemporáneas. Si ellos no existen –aunque sea en forma incipiente, no necesariamente en su plenitud- se estaría frente a otro tipo de fenómeno. Podría ser el de una situación de buena vecindad o el de una alianza esporádica. Incluso podría tener forma de un acuerdo comercial preferencial consistente con los compromisos de la OMC, como los muchos que se han celebrado en los últimos años.

Pero no sería un caso de alianza estratégica consensual entre naciones soberanas para compartir, en forma sistemática e irreversible, sus mercados, sus recursos y eventualmente, su capacidad de negociación internacional. Los casos conocidos se desarrollan, por lo demás, en ámbitos espaciales contiguos. La geografía juega entonces un papel crucial para explicar el predominio de la lógica de la integración, como por lo demás ha jugado un papel central para explicar, asimismo, el predominio en otros momentos de la lógica de la fragmentación. El caso europeo es, en tal sentido, paradigmático.

El primer rasgo común es el del acceso irrestricto a los respectivos mercados, entendido como un derecho adquirido por los sujetos de derecho de los respectivos países participantes, garantizado por normas comunes y por instancias jurisdiccionales, sean internas o comunes, sean judiciales o arbitrales. Derecho a vender, pero también derecho a comprar, en los mercados de los socios, sin que le cobren impuestos ni se le impongan ningún tipo de restricciones al comercio. En una primera instancia tal derecho puede estar limitado a bienes –como ha sido el caso del Mercosur- o incluir también, desde el inicio, los servicios y otros factores de la producción –como fuera el caso de la Comunidad Europea-. Pero lo esencial es que se trata de un derecho que no puede ser desconocido por comportamientos unilaterales de uno de los socios, incluso en situación de emergencia económica, salvo que ello haya sido previamente pactado para casos excepcionales, definidos con criterios objetivos, a través de procedimientos previamente establecidos y en forma temporal.

El segundo rasgo común es el de la discriminación frente a terceros. Esto es el tratamiento preferencial para los socios. Bienes, servicios y eventualmente otros factores de producción, tienen en el mercado de los socios un tratamiento distinto a los provenientes de terceros mercados. La discriminación puede ser en el acceso, y resultar de un arancel externo común (caso europeo y Mercosur) o de reglas específicas de origen (caso NAFTA). O puede ser en el tratamiento dentro del mercado de los socios, y resultar de políticas públicas e instrumentos que inciden en el funcionamiento de los mercados. La distinción entre “nosotros” y “ellos”, es decir la “preferencia”, es de la esencia misma del fenómeno de la integración económica. De allí que las reglas de la OMC disciplinan la relación entre los acuerdos preferenciales, en sus distintas variantes, y el sistema multilateral de comercio. Es decir, disciplinan cuándo y cómo se puede discriminar, contra la regla de oro del principio de no discriminación y del tratamiento de más favor, consagrado en el artículo I del GATT-1994. Similar disciplina es de la esencia misma del sistema jurídico establecido en la región, por el Tratado de Montevideo de 1980, que crea la ALADI, cuando autoriza discriminar en el marco de los acuerdos de alcance parcial, a los que no se les aplica el tratamiento de más favor previsto en su artículo 44, piedra angular de ese ordenamiento jurídico.

Finalmente, el tercer rasgo común, es la existencia de algún grado de disciplinas colectivas comunes. Pueden variar en intensidad y en cobertura material, según sean los casos y en particular, según sea el grado de avance del proceso de integración. Éste a su vez tendrá relación al nivel de interdependencia, especialmente económica, alcanzado por los socios, por ejemplo, medida en términos de la relación entre flujos de comercio intra y extra espacio integrado. A mayor interdependencia relativa, mayor necesidad de disciplinas colectivas, así como a mayor distribución del poder relativo entre los socios, mayor necesidad de instituciones aptas para negociar tales disciplinas. Lo mínimo es que exista un cierto grado de disciplinas colectivas en materia de políticas comerciales –consecuencia lógica de los dos rasgos antes mencionados- y en materia de políticas macro-económicas. En este último ámbito, las disciplinas colectivas pueden ser “de-facto” –casi como plataforma común básica para explicar el vínculo asociativo- o explícita –resultante de políticas públicas deliberadas y sus instrumentos correspondientes-. Y a medida que avanza un proceso en intensidad de interdependencia y por consiguiente, en demanda de disciplinas colectivas, más se ampliará el espectro de políticas públicas que deberán ser cubiertas por reglas e instituciones comunes.

En síntesis: lo que caracteriza este tipo de fenómeno, es la libertad de entrar a la asociación si es que se reúnen los requisitos previstos; los privilegios que otorga la membrecía, y el sometimiento a disciplinas y reglas comunes. Lo mismo que en cualquier club social o deportivo.

El valor de lo jurídico en una integración voluntaria entre naciones soberanas
Sería difícil concebir el funcionamiento de una alianza estratégica voluntaria entre naciones soberanas, que pretenden seguir siéndolo, sin reglas de juego. Ellas pueden ser formales o informales. A veces pueden estar implícitas, incluso pueden ser sobre-entendidos. La ausencia de reglas es lo único inimaginable, si es que a través del tiempo desea preservarse el vínculo asociativo y lograr los objetivos comunes perseguidos.

Normalmente el vínculo asociativo se expresa en un instrumento jurídico internacional multilateral. Es el pacto constitutivo, del cual deriva el ordenamiento jurídico propio de la asociación de Estados. En el Mercosur lo es el Tratado de Asunción de marzo de 1991. De él derivan las reglas formales del proceso de integración. Pero ellas enmarcan muchas veces, reglas informales y sobre-entendidos que en la práctica, tienen una gran importancia en el funcionamiento de la alianza y en su subsistencia.

¿Porqué los socios tienden a cumplir con las reglas de juego?. Básicamente porque entienden que les conviene. Como la alianza es voluntaria, desde el origen mismo lo que sustenta el vínculo asociativo y su ordenamiento jurídico, es la percepción de una reciprocidad de intereses. Es la certeza que será un juego en el que todos ganan. No que todos esperen ganar lo mismo. Pero sí que todos entienden ganar más estando en la asociación, que estando afuera. Si fuera lo contrario, no se quedarían adentro. Y no habría fuerza que pudiera impedir el retiro. Resulta de la naturaleza misma del fenómeno que se está examinando: asociación voluntaria entre naciones soberanas que no han pactado dejar de serlo –como sería el caso de un pacto de federación- ni pretenden hacerlo. Lo demostró Chile en el viejo Grupo Andino, Honduras en el Mercado Común Centroamericano de los años sesenta, Francia de De Gaulle con su política de “silla vacía” cuando la crísis de la integración europea, también en los sesenta.

El gran desafío de este tipo de procesos es, precisamente, mantener a través del tiempo el cuadro “ganancia-ganancia” que sustenta el vínculo asociativo. No hay espacio para juegos “suma-cero”. Y la experiencia histórica –muy incipiente en este tipo de fenómenos- pone de manifiesto, que para ello es fundamental que todo el proceso sea orientado por reglas y por instituciones jurisdiccionales que aseguren su vigencia. Es el principio de relaciones “rule-oriented”, es decir de relaciones de integración –o comerciales internacionales multilaterales, en el caso de la OMC-, orientadas por reglas efectivas –que penetran en la realidad- y legítimas –con sustento social en los respectivos países-, opuesto al principio “power-oriented”, es decir de relaciones orientadas por el poder del más fuerte. La diferencia es esencial a la hora de dirimir controversias entre los socios.

Sólo así un proceso de integración puede tener eficacia política y económica, es decir, puede lograr los objetivos que condujeron al vínculo asociativo. Es lo que permite garantizar un horizonte de previsibilidad para las decisiones de quienes operan en el espacio económico integrado –a través de decisiones de inversión, de estrategias empresarias y de actos de comercio-, en la seguridad que tendrán efectivamente acceso al mercado ampliado que le prometieron.

Reglas de juego que se cumplen, por reflejar una concertación dinámica de intereses recíprocos, contribuyen a traducir el pacto asociativo en algo creíble por parte de ciudadanos, inversores y terceros países. Facilitan el que un proceso de integración coloque a sus socios en mejores condiciones de lograr el objetivo de potenciar su capacidad para atraer inversiones, para competir a escala global y para ser interlocutor válido en negociaciones comerciales internacionales, con terceros países u otros bloques económicos.

Ello es aún más importante, si se tiene en cuenta la dinámica de cambio que caracteriza en las últimas décadas al sistema internacional, en parte como consecuencia de la globalización de los mercados, y de la propia dinámica de cambio que opera hoy en todos los países, en parte resultante, a su vez, del impacto de la globalización y de los propios procesos de integración económica.

En esta perspectiva, debe colocarse la inteligencia sobre la función de los mecanismos institucionales en un proceso voluntario de integración entre naciones soberanas. Su función esencial –cualesquiera que sean sus modalidades, y ellas pueden ser muchas gracias al principio de libertad de organización, propio del derecho de las organizaciones internacionales-, es preservar a través del tiempo la dinámica de la reciprocidad de intereses –el cuadro “ganancia-ganancia”-, generando reglas de juego con amplio potencial de efectividad –penetración en la realidad- y por ende, de eficacia –logro de los objetivos perseguidos-.

Y al ser un proceso de esta naturaleza la resultante de la conciliación dinámica de intereses nacionales de todos los socios, las instituciones de la asociación voluntaria incluye tanto las que son comunes –es decir, propias de la persona jurídica que representa el pacto social, las que a su vez pueden esta integradas por funcionarios gubernamentales y/o por funcionarios técnicos sin dependencia de un gobierno en particular-, como las que son internas de los respectivos gobiernos nacionales –por ejemplo, la Sección nacional del Grupo Mercado Común en el Mercosur-.

Cuanto mayor sea la capacidad del conjunto de instituciones de un proceso de integración –sean las nacionales o las comunes- de concertar en forma dinámica los intereses nacionales, mayor será el potencial de efectividad y de eficacia de las reglas de juego. Ello es así, pues es la legitimidad de las reglas de juego –percibidas como una expresión y garantía del cuadro “ganancia-ganancia” para todos los protagonistas nacionales-, lo que finalmente puede explicar la existencia de disciplinas colectivas, que reflejen en la práctica el tratamiento preferencial entre los socios, y la credibilidad del proceso, interna y externamente.

Algunos interrogantes en torno al fortalecimiento jurídico del Mercosur
El Mercosur ha tenido resultados significativos en términos de crecimiento del comercio recíproco entre los socios, impacto sobre inversiones y estrategias empresarias, e imagen externa del proceso.

Sin embargo en el período 1998-1999, se han enfrentado dificultades que han erosionado su credibilidad externa e incluso, su legitimidad social. Si bien no se cuestiona el vínculo asociativo, ni sus fundamentos y objetivos, su propio diseño y modalidades operativas han sido frecuentemente objeto de enfoques críticos. En el 2000 los socios se han propuesto encarar el fortalecimiento del Mercosur –proceso que han denominado “relanzamiento”-, incluyendo la negociación que podría conducir a la incorporación de Chile como un nuevo socio pleno.

Con relación a la agenda futura del Mercosur, pueden formularse por cierto muchos interrogantes. Muchos son fundamentalmente políticos y económicos. Pero también es posible formular algunos interrogantes sobre su carácter “rule-oriented”, y sobre la eficacia de sus mecanismos institucionales y de sus reglas de juego. Son significativos a la luz de las consideraciones expuestas más arriba, sobre la naturaleza del tipo de fenómeno internacional al que pertenece el Mercosur.

Pero ellos son más importantes aún, si se tiene en cuenta la asimetría de dimensión económica entre los socios; el bajo nivel relativo de interdependencia económica existente; algunas cuestiones relevantes aún no resueltas (automóviles, azucar, subsidios, defensa comercial, defensa de la competencia, la acumulación de normas no internalizadas, entre otras), y las múltiples opciones de inserción internacional que se presentan los socios, lo que conlleva la articulación de una estrategia compleja de negociaciones comerciales conjuntas con terceros países y con otros bloques económicos.

En el caso argentino, los alcances y características de las reglas de juego del Mercosur, y de los mecanismos institucionales previstos para crearlas y para aplicarlas, adquiere una mayor importancia aún, a la luz de la reforma constitucional de 1994 que consagró la primacía de los tratados sobre las leyes nacionales. Ello hace que el cumplimiento de las reglas del Mercosur, tenga una categoría constitucional que puede implicar un fuerte grado de condicionamiento al ejercicio de políticas públicas en el campo, especialmente, del comercio exterior y de las inversiones.

De ahí que la cuestión de la calidad jurídica e institucional del Mercosur sea significativa para nuestro país. Por lo que implica en términos de éxito del proceso de integración y de la preservación de los intereses nacionales en su desarrollo, y por lo que implica en términos de condicionamiento jurídico interno en el ejercicio de determinadas políticas públicas.

Algunos de los interrogantes más relevantes que surgen de la experiencia vivida en el Mercosur desde su creación y, sobretodo, en los años recientes, son los siguientes:

• ¿Ha logrado el Mercosur ser un proceso de integración orientado por reglas jurídicas que efectivamente se cumplan?
  
  
• ¿Están las instituciones del Mercosur en condiciones de generar disciplinas colectivas y reglas de juego, efectivas y eficaces?
  
  
• ¿Están en condiciones de preservar un cuadro “ganancia-ganancia” que permitan sustentar el vínculo asociativo a través del tiempo, así como su legitimidad social?
  
  
• ¿Ha producido el Mercosur reglas de juego claras, con la suficiente flexibilidad para adaptarse a la dinámica de cambio que caracteriza tanto al sistema internacional, como a la región y a cada uno de los países?
  
  
• ¿Son los mecanismos institucionales aptos para administrar los naturales conflictos de concepción y de intereses, que surgen con la evolución de un proceso voluntario de integración económica entre naciones soberanas?
  
• ¿Son los mecanismos de solución de controversia, lo suficientemente ágiles y eficaces como para gozar de credibilidad en los países socios y en sus empresarios?.

De cómo se respondan algunos de estos interrogantes en el futuro, dependerá en gran medida el potencial del Mercosur de tener éxito en los objetivos fijados por sus socios, preservando en forma dinámica la reciprocidad de intereses que sustenta el vínculo asociativo.

La respuesta a tales interrogantes sólo podrá resultar, en el plano del análisis y de la acción, de la interacción entre factores políticos, económicos y jurídicos. Buscar una respuesta sólo en el plano jurídico-institucional sería irrealista y condenaría el ejercicio a un fracaso. Ignorar la dimensión jurídico-institucional en el abordaje político y económico, también sería un error, teniendo en cuenta la naturaleza y características del fenómeno de integración voluntaria fentre naciones soberanas, al cual pertenece precisamente el Mercosur.