Los signos son crecientes en el sentido que el Mercosur estaría dirigiéndose hacia una nueva etapa.. Sería la tercera, si se toman en cuenta las iniciadas en 1986, con los acuerdos de Iguazú y en 1991, con la firma del Tratado de Asunción.

Más que “relanzamiento”, la palabra adecuada podría ser “metamorfosis”. Esto es, a partir de lo que existe surge una nueva figura, construida sobre positivos resultados económicos y políticos, y sobre experiencias –buenas y menos buenas-, que se acumularon en las etapas anteriores. En particular, construida sobre el patrimonio de compromisos jurídicos acordados a partir del Tratado de Asunción y de los instrumentos jurídicos que de él derivaron.

El momento es oportuno. A pesar de las dificultades enfrentadas en los dos últimos años, la idea original del Mercosur -como creación de un entorno regional favorable a procesos profundos de transformación política y económica-, no confronta opciones racionales en ninguno de los socios. Podrán discutirse las modalidades del trabajo conjunto. Pero nadie parece cuestionar la necesidad de encarar juntos, los desafíos y oportunidades de un mundo globalizado.

Es un proceso de cambios que podría culminar en la Cumbre de Florianópolis, en diciembre próximo. Quizás con un nuevo Tratado, que complemente e incluso que modifique sustancialmente el firmado en Asunción, preservando los compromisos ya asumidos en materia de libre comercio y unión aduanera, así como en relación al objetivo vertebral de largo plazo de avanzar hacia un mercado común.

Los signos de transformación no surgen tanto de la documentación de la Cumbre del Mercosur en Buenos Aires, en julio último, donde las principales decisiones apuntan correctamente a fijar cronogramas de tareas pendientes y a reafirmar compromisos ya asumidos, pero no cumplidos. Surgen de hechos concretos que indicarían tendencias a una renovación, por momentos profunda, de las reglas de juego.

Tres hechos merecen destacarse, por las tendencias que estarían exteriorizando y por los interrogantes que plantean. Un primer hecho es el anuncio surgido de la entrevista entre los Presidentes del Brasil y de Chile, que tuviera lugar luego de la citada Cumbre, confirmando la decisión de Chile –esperada y bienvenida- de iniciar las negociaciones para incorporarse al Mercosur. En ese contexto, cabe destacar la idea reiterada luego por el Ministro de Hacienda de Chile, en el sentido que tal incorporación implicaría preservar su autonomía arancelaria y, lo que es más importante aún, su autonomía en materia de negociaciones comerciales internacionales.

La idea transandina parecería ser la de un necesario período de convergencia arancelaria –en realidad convergencia del arancel externo común hacia el arancel chileno- y el que Chile pueda continuar con su política de negociaciones comerciales (ejemplos citados son los eventuales acuerdos de libre comercio con los Estados Unidos, con el Japón y con Corea del Sur), aplicándose a sus resultados la compensación de preferencias en el marco de la ALADI. Podría estar ello afirmando la tendencia a negociaciones individuales de los socios, ya observada en el caso de los acuerdos de Argentina y del Brasil con los países andinos y con México.

Si bien el Mercosur acordó nuevamente un plazo a partir del cual sus socios no podrán celebrar acuerdos individuales, si Chile preservara su independencia para negociar por su cuenta –aunque sea por el período de cinco o diez años que probablemente tendría el proceso de convergencia arancelaria-, se podría estar consagrando la idea de que se puede ser socio pleno del Mercosur y a la vez, negociar individualmente con terceros países. ¿Será éste uno de los rasgos de la nueva etapa del Mercosur?. No es fácilmente conciliable con la idea de una unión aduanera. Pero lo cierto es que ésta es la tendencia que de hecho parecería estar predominando, a pesar de lo previsto en la Decisión CMC32/00. Si un socio pleno puede hacerlo, ¿porqué no los otros?. ¿Incluso en el ALCA y con la Unión Europea?.

Un segundo hecho significativo, es el acuerdo bilateral en el sector automotriz entre la Argentina y el Brasil. Es una buena noticia en cuanto significa definir reglas de juego comunes, en uno de los sectores industriales de mayor peso en las respectivas economías nacionales y en el comercio recíproco. Pero la forma en que fue concluido y en que habría entrado en vigencia, motiva algunos interrogantes. Supuesto el caso que el Paraguay y el Uruguay no se incorporen al régimen automotriz del Mercosur, ¿estaría ello indicando la tendencia a aceptar reglas de juego bilaterales para un sector, incluyendo las referidas al arancel externo común que se le aplica a sus productos?. Aún si se incorporaran los otros dos socios al acuerdo bilateral ya firmado, ¿estaría indicando la tendencia y la posibilidad, de incorporar a regímenes de comercio administrado, productos que ya estaban gozando de los beneficios del libre comercio, como por ejemplo, la maquinaria agrícola y la vial?. El acuerdo automotriz bilateral, ¿estaría indicando una tendencia a modificar compromisos originados en un Tratado –el de Asunción y su modificación posterior por la Decisión CM 29/94- a través de acuerdos firmados por los Ejecutivos, sin aprobación de los respectivos Congresos?. Si el acuerdo automotriz se mantuviera como un acuerdo bilateral ¿podría ser considerado como un instrumento jurídico derivado del Tratado de Asunción, a los efectos de la aplicación del mecanismo de solución de controversias del Protocolo de Brasilia?. Y si así no fuera, ¿cómo se resolverían las controversias que pudieran surgir entre las partes del acuerdo bilateral?.

Dejando de lado la cuestión, no menor, sobre la consistencia legal de las tendencias que parecerían surgir del acuerdo automotriz en su versión bilateral -al menos en la perspectiva de las reglas de juego del “viejo Mercosur”-, el hecho en sí mismo es significativo en cuanto podría indicar el anticipo de nuevas reglas de juego, que quizás habrá que legitimar en la Cumbre de Florianópolis, a través del instrumento jurídico multilateral que eventualmente resulte de la actual metamorfosis. Hay antecedentes de cómo el artículo 53 del Protocolo de Ouro Preto legitimó modificaciones que, por Decisiones del Consejo –órgano sin competencia formal para modificar un Tratado-, se habían establecido durante el período de transición.

Un tercer hecho, es el anuncio del Paraguay de que aplicará su régimen de maquila. Al igual que en el caso de la admisión temporaria con efectos intra-Mercosur –prorrogada por cinco años en la Cumbre de Buenos Aires-, y de otras conocidas innovaciones en la lógica propia de una unión aduanera, este hecho de ser consentido, ¿estaría poniendo en evidencia una tendencia a la legitimidad de múltiples velocidades –e incluso múltiples modalidades- en los compromisos asumidos?. ¿Podría indicar una tendencia –quizás positiva- al reconocimiento de la situación económica especial del Paraguay y quizás también del Uruguay, como uno de los resultados del actual proceso de transformación del Mercosur?.

No es intención de esta nota evaluar los méritos de estos hechos, ni de las tendencias que anticiparían. Tampoco de contestar los interrogantes planteados. Sólo se trata de resaltar lo que las realidades estarían poniendo de manifiesto. Quizás de Florianópolis resulte un Mercosur más flexible, incluso con cláusulas de salvaguardias –como las que benefician hoy a Chile-. Quizás eso es lo posible y lo realista. Los hechos lo dirán luego. Lo importante en tal caso será que las reglas de juego sean parejas para todos y que eventuales “múltiples velocidades” y “múltiples modalidades”, resulten de compromisos formales explícitos y no de situaciones de hecho que pueden erosionar la imagen de legalidad. De ello dependerá que la flexibilidad no se logre en detrimento de la previsibilidad y de la seguridad jurídica. De ser así, la paradoja sería que lo que comenzó como una reacción a la ineficacia de la ALADI, concluya su metamorfosis en una figura más próxima a ella que a la de los bloques económicos “rule-oriented”, como son tanto la Unión Europea como el NAFTA -a pesar de sus conocidas diferencias en cuanto a objetivos políticos y a los métodos de integración de los mercados-.

La construcción de un espacio político y económico sudamericano, positivo proceso iniciado con la reciente Cumbre de Brasilia, requiere de un Mercosur fuerte, con identidad, credibilidad y legitimidad. Sólo así podrá canalizarse el liderazgo compartido que implicará enfrentar desafíos y oportunidades, que se perfilan hoy en el horizonte sudamericano. Por el contrario, un Mercosur de compromisos ambiguos y reglas de juego volátiles, no sólo podría quedar también desdibujado en lo que podría ser una abstracción sudamericana, pero lo que es menos deseable aún, quedaría fácilmente diluído en las negociaciones del ALCA y en su resultante final.

Florianópolis, en diciembre próximo, será el momento oportuno de enviar señales claras, a ciudadanos, inversores y terceros países, sobre qué tipo de Mercosur será el protagonista central de la construcción sudamericana.