SUMARIO EJECUTIVO:

El informe incluye:

(1) Una revisión del estado actual de la cuestión de la competencia económica, como parte de los procesos de transformación productiva y de integración económica en la que se encuentran envueltos los países del Mercosur;

(2) Un exámen de la situación presente en el tratamiento de las políticas de competencia económica en el Mercosur y en sus países socios; y

(3) Recomendaciones con respecto a los próximos pasos que deberían darse para el desarrollo de una política de competencia en el Mercosur, basados en las respectivas experiencias nacionales, incluyendo el análisis del marco institucional que permita sustentar una política común de competencia, que sea eficaz y efectiva –es decir, que penetre en la realidad produciendo el efecto de proteger la competencia económica en el mercado ampliado-, teniendo en cuenta además, las futuras negociaciones en la OMC, en el ALCA y con la Unión Europea.

Los objetivos del Mercosur, tal como han sido definidos por sus países miembros en el Tratado de Asunción, trascienden el libre comercio. Se trata claramente de una asociación voluntaria entre naciones soberanas, orientada a crear un mercado común, esto es, un espacio integrado de competencia económica para productores de bienes y prestadores de servicios, en beneficio del bienestar de ciudadanos y consumidores.

La cuestión de la competencia económica está colocada en el centro mismo del enfoque conceptual y estratégico del Mercosur. No se trata de una cuestión marginal o accesoria. Es por el contrario de la esencia del proyecto común encarado -por libre voluntad soberana y con legitimidad democrática-, por los cuatro países que lo integran. De allí que una política común y sus correspondientes instrumentos, orientada a defender la competencia económica en el ámbito del espacio económico ampliado, tiene que ocupar un lugar relevante en la agenda del Mercosur.

En particular, un enfoque amplio de la política común de competencia económica, conduce a establecer una relación estrecha entre el instrumento más específico destinado a protegerla, con el conjunto de políticas públicas e instrumentos que permitan concretar los objetivos originales del Mercosur.

Los países del Mercosur se encuentran hoy en plena transición de un modelo económico de protección a los competidores -aún a costa de la eficiencia, de la incorporación del progreso técnico y del funcionamiento de los mercados-, a uno de protección de la competencia, de los mercados y, en última instancia, de los consumidores.

Las políticas de defensa de la competencia ocupan en la actualidad, un lugar crecientemente importante en este contexto de transformación económica y social de los países del Mercosur. Es un fenómeno relativamente reciente, que también se observa en otros países latinoamericanos. En todos estos casos, se han dictado en los últimos años leyes de competencia económica, vinculadas con los procesos de apertura y de transformación productiva, de privatización y de desregulación económica. Implican pasos en la dirección del desarrollo de una verdadera “cultura de la competencia”, como bien público a preservar, en particular en la perspectiva de la consolidación de sistemas democráticos y de una mayor equidad social.

Tanto a nivel nacional como en el del Mercosur, las políticas de competencia económica –en su sentido amplio y en el restrigido- son parte integral de un enfoque más amplio de transformación productiva conjunta y de creación de condiciones de competitividad sistémica, que apunta a facilitar la capacidad de productores de bienes y de prestadores de servicios, para competir con eficiencia en sus propios mercados internos, en los de la región y a escala global.

Con este enfoque, la política de competencia económica no se la concibe como un instrumento aislado de protección del mercado, ni menos aún de los competidores, sino como parte de un complejo de políticas e instituciones, que sólo en su conjunto adquieren su plena eficacia y su legitimidad social. Potencian y se potencian en un marco indispensable de calidad en las políticas macroeconómicas y sectoriales, y de negociaciones comerciales internacionales, orientadas no sólo a ampliar los mercados internos, sino también a lograr igualdad en las condiciones de competencia económica, en la región en su sentido más amplio (Sudamérica y las Américas), a nivel inter-regional, por ej. con la Unión Europea, y a nivel global, en el ámbito de la Organización Mundial del Comercio.

En el Mercosur como a nivel nacional en los países miembros, en especial de la Argentina y del Brasil, se han dado pasos significativos en los últimos años en materia de política de competencia económica, tanto en el plano de la legislación, como en el desarrollo institucional y experiencia práctica. Ellos crean las bases para avanzar en el futuro hacia una efectiva política común de competencia económica, que se integre en un enfoque más amplio de fortalecimiento del Mercosur.

En el plano del Mercosur, el actual punto de partida es el Protocolo de Defensa de la Competencia del Mercosur aprobado en Fortaleza en 1996 por la Decisión CMC 18/96. A la fecha de este informe, el Protocolo no ha entrado en vigencia.

Tanto en su negociación como en su texto, se observa una estrecha vinculación entre política de defensa de la competencia, tratamiento al dumping intra-Mercosur y políticas públicas que distorsionen la competitividad. Es este triángulo de instrumentos, concebidos como parte de una misma estrategia de perfeccionamiento de la unión aduanera, el que refleja el balance de intereses nacionales sobre los que se construyen los acuerdos logrados en estas cuestiones en la Cumbre de Ouro Preto en 1994.

En el plano de las legislaciones nacionales de los países socios del Mercosur, la situación actual tiene diferencias significativas con respecto a la existente cuando se negoció el Protocolo de Fortaleza, en particular por las modificaciones legales introducidas en la Argentina. Además se observan diferencias entre 1996 y el momento actual, en cuanto al desarrollo institucional y al grado de experiencia acumulada por los países en la materia.

Se observan fuertes similitudes en los aspectos sustantivos incluidos en las legislaciones de las dos principales economías del área, las de la Argentina y del Brasil, y entre ellas y los incluídos en el Protocolo de Fortaleza. Tal similitud se genera a partir de la nueva legislación argentina. A pesar de diferencias existentes, están creadas las condiciones objetivas que faciliten tanto el desarrollo de una política común de defensa de la competencia, como la armonización de legislaciones y la cooperación entre los órganos nacionales de aplicación.

Es el propio Mercosur, en la medida que se concrete en los términos delineados en su pacto constitutivo, el Tratado de Asunción, un instrumento central para el desarrollo de una cultura y de un ámbito de competencia en sus países socios. Vista en esta perspectiva, la fundamentación económica del Protocolo de Fortaleza, como instrumento específico de la política de defensa de la competencia, es precisamente impedir que tales beneficios del mercado común sean interferidos por comportamientos empresarios o por políticas gubernamentales (en el caso, por ejemplo, de las ayudas de Estado).

Como ocurre con el propio Mercosur, una cultura, un ambiente y una política de competencia económica en su ámbito, sólo puede lograrse construyéndola con pasos graduales, dados hacia una dirección estratégica de largo plazo. Estos pasos tienen que estar basados sobre realidades nacionales. La dirección estratégica sigue siendo alcanzar el objetivo de un mercado común abierto al mundo y con vocación a lograr, con el tiempo, una dimensión sudamericana.

La experiencia ya acumulada en el Mercosur, y el grado de avance logrado en la puesta en práctica de modernas legislaciones e instituciones de defensa de la competencia en la Argentina y en el Brasil, generan condiciones objetivas apropiadas para continuar desarrollando el camino abierto con la negociación y aprobación del Protocolo de Fortaleza.

En la perspectiva de las consideraciones presentadas en este informe, se delinean en sus conclusiones, los pasos que parecen ser los más recomendables a seguir, a fin de avanzar con el desarrollo de una política común de competencia económica en el Mercosur, basada en los progresos que se han producido y se sigan produciendo en la materia en el ámbito nacional, y en los propios progresos que se logren en la profundización y ampliación del proceso de integración económica.

RECOMENDACIONES:

a. teniendo en cuenta la nueva legislación argentina, en particular, la inclusión del control de concentraciones y fusiones, debería completarse el Protocolo de Fortaleza en lo previsto en su artículo 7, incluso antes que sea ratificado y entre en vigencia;

b. asimismo debería completarse el Protocolo de Fortaleza, según lo previsto por su artículo 32, con la incorporación de normas y mecanismos comunes que disciplinen las ayuda de los Estados, que puedan limitar, restringir, falsear o distorsionar la competencia y que sean susceptibles de afectar el comercio entre los países miembros. Ello supondría completar los trabajos encomendados por la Decisión CMC 20/94 sobre políticas públicas que distorsionen la competitividad, sea con la metodología allí prevista o con alguna diferente. Este paso debería darse incluso antes que el Protocolo sea ratificado y entre en vigencia, ya que puede suponerse que ello facilitaría su aprobación en los Parlamentos;

c. el Comité Técnico nro. 5 debería culminar el trabajo de redacción de la reglamentación del Protocolo de Fortaleza, tomando en cuenta los progresos que se logren en los trabajos mencionados en los literales a y b precedentes. En esta reglamentación deberían preverse mecanismos que faciliten el que, a través de la cooperación entre los organismos nacionales de aplicación en el seno del CDC, puedan articularse criterios comunes en la aplicación de las respectivas legislaciones y, sobretodo, puedan resolverse en la práctica problemas que se plantearán en casos concretos, como consecuencia de la superposición de jurisdicciones legales y administrativas;

d. sea a través de la reglamentación del Protocolo o si fuera necesario, con una modificación de su texto, debería resolverse el peligro potencial de bloqueo de las decisiones en las distintas instancias intervinientes en su aplicación, como consecuencia de la regla del consenso. Una forma podría ser la de prever que en todos los casos en que se requiera que la CCM refrende lo aprobado por el CDC, se considere que la CCM refrenda, salvo que en un plazo corto no lo rechazara por consenso. Como mínimo ello debería ser así en el caso de medidas preventivas. Otra modalidad sería prever que cuando no se logre el consenso en las instancias en que interviene la CCM o el GMC, debiera pedirse la opinión vinculante de un panel de técnicos independientes, que se consideraría aprobada, salvo su rechazo por consenso en un plazo también corto. Finalmente podría preverse que el CDC tuviera una gerencia técnica, integrada por técnicos permanentes independientes de los gobiernos, pero por ellos designados en base a concurso o a ternas cruzadas. Tal gerencia técnica debería emitir su opinión, previo a que el CDC se pronuncie. En los casos de la adopción de medidas preventivas, su opinión debería ser vinculante, salvo que por consenso el CDC no la comparta,;

e. prever modificaciones al Protocolo de Brasilia, a fin de permitir que en los casos de defensa de la competencia económica, el panel esté integrado por personas que ofrezcan absoluta garantía de independencia y posean competencias notorias en la materia. Preferentemente debería estar integrado por un economista, un abogado, y un ex magistrado (o jurista con amplia experiencia judicial o arbitral), siendo éste último de un tercer país, incluso no miembro del Mercosur. El ex magistrado, elegido de una lista integrada especialmente con miembros con experiencia en instancias judiciales competentes en la materia, sería quien presidiría en todos los casos el tribunal arbitral. Los plazos deberían ser modificados a fin de que el pronunciamiento se logre en el menor tiempo posible. Pero asimismo, sería conveniente prever una instancia final a un órgano de apelación, integrado por cinco ex magistrados (o juristas con amplia experiencia judicial o arbitral), cuatro de los países involucrados y un tercero de un país no involucrado, quien presidiría. En tal caso el laudo sería por mayoría, si en un plazo determinado no se lograra el consenso. Todos los costos del procedimiento arbitral, en sus dos fases, deberían estar a cargo de la parte perdedora;

f. elaborar y poner en plena vigencia un programa de cooperación entre los órganos nacionales de aplicación, según lo previsto en el literal a. del artículo 30 del Protocolo de Fortaleza. Éste debería ser un objetivo de la máxima prioridad, ya que es a través de una intensa interacción entre organismos como la actual CADE en el Brasil y el Tribunal de Defensa de la Competencia -incluyendo un frecuente intercambio de técnicos por medio de pasantías de corto plazo-, como podrán lograrse avances significativos en preparar las condiciones, incluso culturales, de un desarrollo efectivo de una política de competencia económica en el Mercosur;

g. concretar con el apoyo de organismos internacionales, o con el de la Comisión Europea o países de la OECD, un programa de cooperación técnica para el inmediato fortalecimiento institucional de los organismos nacionales de aplicación, y para el necesario desarrollo legislativo e institucional, en la materia, de los países que aún no han adoptado legislación específica sobre competencia económica. Incluso ello podría lograrse a través de un préstamo de cooperación técnica de un organismo como el Banco Interamericano de Desarrollo, combinado con cooperación técnica no reembolsable en los casos del Paraguay y del Uruguay. Tal programa de cooperación técnica debería incluir campañas educativas a desarrollarse en los cuatro países y la formación de cuadros técnicos competentes en la materia;

h. comprometer, tanto a nivel del CDC como de los organismos nacionales de aplicación, los recursos necesarios para lograr el máximo de transparencia al marco regulatorio y a su aplicación concreta en casos específicos, colocando todo la información necesaria y con un criterio muy amplio, en Internet. Ello puede ser fundamental para facilitar el acceso a la utilización de tales marcos regulatorios por parte de empresas pequeñas y medianas, bajando los costos que pueden estar vinculados con la restricción de la información y del conocimiento profesional necesario para su pleno aprovechamiento. En el mismo sentido, tanto a nivel del CDC como de los organismos nacionales de aplicación, de los organismos especializados en pequeñas y medianas empresas en los respectivos países, y de las organizaciones empresarias de cúpula o sectoriales, deberían organizarse servicios de asesoramiento sobre el acceso a los regímenes de defensa de la competencia, en el Mercosur y en cada uno de los países. Este podría ser, asimismo, uno de los objetivos de un programa de cooperación técnica internacional, y

i. vincular la política común de competencia económica con una política conjunta de transformación productiva y de competitividad, orientada a la exportación a terceros mercados, especialmente en aquellos sectores de mayor densidad de pequeñas y medianas empresas, como pueden ser los del calzado, los muebles, los juguetes, la vestimenta, o donde hay mayor densidad de proveedores de grandes empresas industriales, como por ejemplo autopartes, o de grandes cadenas de distribución, como por ejemplo, los alimentos. Para ello puede recurrirse al ámbito institucional ya existente de los acuerdos sectoriales previstos por la Decisión CMC 3/91 o de uno nuevo aprobado al efecto. Una política común de competitividad sectorial, requeriría además operar con instrumentos financieros, como los que puedan resultar de una acción conjunta del BNDES del Brasil y del BICE de la Argentina; con políticas conjuntas de promoción comercial, a través de la acción conjunta de los organismos especializados, como la Agencia de Promoción de Exportaciones del Brasil, la Fundación Export-Ar de la Argentina y sus equivalentes del Paraguay y del Uruguay, y con políticas tecnológicas también conjuntas entre los organismos competentes de los cuatro países. Todas estas acciones conjuntas deberían estar abiertas a los países asociados al Mercosur.

Introducción
Los objetivos del Mercosur, tal como han sido definidos por sus países miembros en el Tratado de Asunción, trascienden el libre comercio. Se trata claramente de una asociación voluntaria entre naciones soberanas, orientada a crear un mercado común, esto es, un espacio integrado de competencia económica para productores de bienes y prestadores de servicios, en beneficio del bienestar sus ciudadanos y consumidores. Un mercado común que será construido gradualmente a partir del establecimiento de una unión aduanera, de la coordinación macroeconómica, de la libre circulación de los factores de la producción, y de la elaboración de políticas comerciales y sectoriales que aseguren “condiciones adecuadas de competencia entre los Estados Partes” (artículo 1 del Tratado de Asunción) (1).

La cuestión de la competencia económica está colocada en el centro mismo del enfoque conceptual y estratégico del Mercosur. No se trata de una cuestión marginal o accesoria. Es por el contrario de la esencia del proyecto común encarado -por libre voluntad soberana y con legitimidad democrática-, por los cuatro países que lo integran. De allí que una política común y sus correspondientes instrumentos, orientada a defender la competencia económica en el ámbito del espacio económico ampliado, tiene que ocupar un lugar relevante en la agenda del Mercosur. Sería difícil concretar el Mercosur imaginado por los gobiernos –con la ratificación por la voluntad popular en los Congresos-, cuando se comprometieron formalmente en el Tratado de Asunción y en los instrumentos que de él han derivado, sin una política común de competencia económica, a su vez integrada en un complejo más amplio de políticas e instrumentos orientados hacia los mismos objetivos.

En el Mercosur, el libre comercio y la unión aduanera son los primeros pasos de una construcción gradual que está lejos aún de su conclusión y que, sin dudas, llevará muchos años para su pleno desarrollo, a pesar de algunas de las expectativas creadas en el momento fundacional.

Incluso transcurridos casi diez años desde el inicio del proceso de integración económica con la decisión adoptada en el Acta de Buenos Aires, en julio de 1990, estos primeros pasos aún no están completos. Es mucho lo que se ha avanzado, pero el punto de no retorno -si alguna vez existiera- está lejos de haber sido alcanzado, si por él se entiende aquel momento en que para cada uno de los países miembros, pueda ser más costoso salir ("exit" en el sentido de Hirschman), que continuar intentando que el proyecto se ajuste a sus intereses ("voice" también en el sentido de Hirschman) (2).

Si bien se han eliminado los aranceles para todo el universo arancelario y se ha establecido el arancel externo común, quedan aún en pie excepciones significativas al libre comercio irrestricto, por su importancia en el intercambio comercial intra-Mercosur (sectores automotriz y azucarero); se siguen aplicando restricciones no arancelarias, teóricamente eliminadas; hay excepciones y perforaciones al arancel externo común; muchas de las reglas de juego aprobadas por consenso y necesarias al funcionamiento de la unión aduanera, aún no han sido internalizadas en los respectivos ordenamientos jurídicos internos, lo que incluso puede estar afectando la reciprocidad de intereses y de expectativas entre los socios, que como se sabe, son el principal sustento del vínculo asociativo y del ordenamiento jurídico que de él deriva –incluso pueden estar afectando el principio de reciprocidad de derechos y obligaciones sobre el que está fundado el Mercosur, según el artículo 2 del Tratado de Asunción-; el concepto mismo de libre comercio dentro de la unión aduanera no es plenamente aplicable, por ejemplo, por la subsistencia del requerimiento de certificados de origen y por el doble cobro de arancel externo, cuando un producto internado en el territorio aduanero de uno de los socios es introducido en el de otro de los socios; subsiste la admisión temporaria para productos exportados al Mercosur. Claramente se trata de una unión aduanera en construcción, en la que se requieren aún pasos importantes para lograr su pleno funcionamiento en un marco razonable de estabilidad y de seguridad jurídica.

Tampoco se han efectuado progresos significativos en la coordinación de políticas macroeconómica y en el plano de las políticas sectoriales. No se han podido cumplir así los supuestos económicos fundamentales bajo los cuales se pactó el libre comercio y la unión aduanera, y que fueran claramente definidos primero en el Anexo I del Acta de Buenos Aires (3) –pieza fundamental para entender la lógica implícita del programa de liberación comercial comercial-, y luego en el propio Tratado de Asunción, en su artículo 5 (4) Tales supuestos eran de que el proceso de la liberación comercial y el establecimiento del arancel externo común, iban a ser acompañados por la coordinación macroeconómica –calificada como indispensable- y por la eliminación de asimetrías originadas en políticas públicas que afectaran las competitividades relativas entre los socios (5).

A su vez, la profundización de los compromisos originales a través de la inclusión de los servicios y de las compras gubernamentales, no ha tenido aún el desarrollo que se esperaba originalmente. Y la ampliación del Mercosur a otros países miembros de la ALADI, a través de acuerdos de asociación o de libre comercio, sólo se ha cumplido parcialmente con los acuerdos celebrados con Chile y con Bolivia. Siguen pendientes las negociaciones con los países de la Comunidad Andina y con México, con los cuales los socios del Mercosur han negociado preferencias individualmente, hasta tanto se concreten las negociaciones previstas como unión aduanera.

Lo antes señalado no significa plantear una visión negativa ni pesimista sobre la evolución y las perspectivas del Mercosur. Significa, por el contrario, reconocer con realismo la magnitud de la tarea por delante, a fin de lograr los objetivos originalmente definidos por los cuatro socios. La complejidad de la empresa encarada, así como las dificultades económicas que han atravesado los socios del Mercosur en los últimos años, en buena medida originadas en factores externos a la región, explican muchas de las dificultades que se debieron enfrentar y algunos de los relativos fracasos.

Pero los objetivos originales siguen vigentes. Así lo han manifestado reiteradamente los cuatro gobiernos y al más alto nivel político. La voluntad de relanzar el Mercosur está claramente expresada. La reunión del Grupo Mercado Común de abril de 2000, la primera realizada tras los cambios de gobierno en dos de los socios –la Argentina y el Uruguay- definió en tal sentido una agenda de trabajo (6) que retoma muchos de los temas pendientes, algunos de los cuales ya estaban incluidos en el Cronograma de Las Leñas de 1992 (7) y en el Programa de Acción “Mercosur 2000” de 1995 (8).

Esa voluntad política de relanzar el Mercosur, tiene lógica si se consideran por lo menos cuatro hechos que forman parte del balance positivo que se puede efectuar del proceso de integración económica regional, más allá de las dificultades y relativos fracasos antes señalados.

En primer lugar, están los resultados logrados desde el inicio del proceso de integración, primero en 1986 entre la Argentina y el Brasil (9), luego en 1990, entre los actuales cuatro socios. Son resultados que se miden, entre otros indicadores, en el crecimiento del comercio recíproco; en el de las inversiones extranjeras directas orientadas al Mercosur, y en las estrategias de producción y de distribución de un amplio número de empresas -multinacionales, regionales e incluso pequeñas y medianas- que han respondido a las señales enviadas a los inversores por los gobiernos al invitarlos a operar en un mercado ampliado y en expansión, con una demanda potencial insatisfecha para muchos bienes y servicios que hoy están al alcance de los consumidores en los países más avanzados; que en la actualidad alcanza los 200 millones de consumidores, y que está abierto al mundo.

En segundo lugar, están los progresos efectuados en acreditar en el mundo la imagen del Mercosur como expresión de una nueva realidad política y económica del Sur de las Américas, integrado por países dispuestos a competir y negociar con otros países y regiones, en base a sus propias transformaciones productivas operadas en un contexto de legitimidad democrática. Es decir, el Mercosur como expresión de un regionalismo abierto, competitivo y democrático Es lo que se denominara en 1995, ocasión de la crisis del tequila, como la “marca Mercosur”.

En tercer lugar, está la percepción de gobiernos y de sus opiniones públicas, de que más allá de las dificultades encontradas en el desarrollo del proyecto original, el trabajo conjunto en un marco de integración económica continua siendo para cada uno de los socios la mejor opción estratégica, a fin de sustentar sus propios procesos internos de transformación y de consolidación democrática. En un mundo globalizado y de gran dinámica de cambio, la creación de un entorno regional favorable a tales procesos domésticos, sigue siendo percibida como una prioridad indiscutible y quizás la única opción racional.

Y en cuarto lugar, está el creciente reconocimiento que la construcción de un espacio de integración, basado en el libre consentimiento de naciones soberanas –la figura de una alianza consensual- no es un proceso lineal y automático. Por el contrario, es un proceso sometido a todas las tensiones originadas por intereses nacionales y sectoriales no siempre convergentes; penetrado por los efectos de la dinámica del cambio constante operado en el entorno global y regional; e influenciado por las demandas de las propias realidades políticas y económicas nacionales, a su vez impactadas por el desarrollo de los compromisos del Mercosur, por ejemplo en el comercio en algunos sectores más sensibles. En tal sentido, las lecciones que se pueden extraer de la integración europea, son claras en cuanto al carácter sinuoso de la construcción consensuada de un espacio económico común entre un grupo de países, que no sólo preservan su soberanía, su identidad y sus intereses nacionales, sino que además tienen dimensiones económicas diferentes.

La cuestión de una política común de competencia económica, es parte de la agenda de consolidación y profundización del Mercosur (10). Desde que se aprobara en 1996 el Protocolo de Fortaleza, que tiene por objetivo regular la defensa de la competencia económica en el Mercosur, no se han efectuado mayores progresos. Aún no está vigente ni reglamentado. Otras cuestiones que fueron negociadas simultáneamente con la política de competencia económica en la Cumbre de Ouro Preto, en 1994 -es decir, que formaran parte del "package deal" allí aprobado-, tampoco se han traducido en los instrumentos requeridos. Tal es el caso de las políticas públicas que distorsionan la competitividad, las ayudas de Estado y el tratamiento a las prácticas desleales de comercio dentro del Mercosur. Son todas ellas cuestiones vinculadas entre sí en el marco de una política de competencia económica, definida en su sentido amplio.

La percepción en muchos analistas y empresarios, es de que subsisten -en un contexto de pronunciadas asimetrías en la dimensión económica de los socios y de fuertes disparidades macroeconómicas-, muchas políticas e instrumentos gubernamentales, -provenientes en su mayor parte de períodos anteriores de mayor proteccionismo económico e intervencionismo estatal-, que contribuyen a desnivelar artificialmente el campo de juego entre los competidores. Ellas se encuentran en los cuatro países, pero indudablemente tienen mayor impacto en el desnivel del campo de juego, cuando existen y se aplican en la Argentina y el Brasil, por ser las dos economías de mayor dimensión relativa.

Tal percepción, torna más difícil lograr que se acepte la idea de que la competencia económica, como bien público común a proteger en el Mercosur, pueda ser asegurada sólo con un instrumento específico para su defensa -tal por ejemplo, el Protocolo de Fortaleza-, si él no se integra en un cuadro más amplio de políticas públicas comunes e internas de los países socios, destinadas efectivamente a asegurar un funcionamiento eficiente de los mercados en un entorno efectivamente competitivo.

En particular, un enfoque amplio de la política común de competencia económica, conduce a establecer una relación estrecha entre el instrumento más específico destinado a protegerla, con el conjunto de políticas públicas e instrumentos que permitan concretar los objetivos originales del Mercosur.

La construcción del Mercosur -entendida como la resultante de procesos nacionales de transformación productiva- es entonces, con tal enfoque, sinónimo de la construcción de un entorno común de competencia económica -entendida como cultura, ambiente, políticas públicas, instrumentos e instituciones-. Y construir una política común y específica de competencia económica -basada en políticas nacionales y entendida en su sentido estricto, de principios, normas e instituciones orientados a protegerla- es, a su vez, un instrumento clave de la construcción del Mercosur (11).

Como también ocurre en otros planos, como el de las políticas macroeconómicas y las comerciales externas, el Mercosur puede producir un importante efecto-disciplina en las propias políticas nacionales de competencia económica. Integrar economías, supone someter las políticas económicas nacionales a disciplinas colectivas libremente pactadas, y es éste uno de los efectos más significativos de un proceso de integración económica, sobre los procesos nacionales de transformación productiva. Restringe, en aras de un interés estratégico común, la tendencia a comportamientos unilaterales de los gobiernos nacionales, que muchas veces son la resultante de presiones de tipo político y sectorial. En el plano, por ejemplo, de las políticas comerciales externas, la experiencia indica que el argumento “el Mercosur no lo permite” (o “la OMC no lo permite”), brinda a los funcionarios gubernamentales un eficaz escudo protector contra tendencias proteccionistas que puedan operar sobre ellos. Lo mismo puede ocurrir en otros planos, como por ejemplo, el de la competencia económica.

Hay por lo tanto entre ambas construcciones –la del Mercosur y la de la política común de competencia económica- constantes sinergías y una necesaria sincronización en sus avances. Son, en última instancia, conceptos sinónimos y en su puesta en práctica efectiva, se refuerzan mutuamente. Un Mercosur que complete su unión aduanera, con asimetrías de dimensión económica entre sus socios y sin política común de competencia económica, equivaldría a abrir el camino o a la ruptura del cuadro de ganancias mutuas que lo sustenta -sería percibido como un juego de suma cero-, o a un modelo de regionalismo cerrado, disfuncional a las actuales tendencias del regionalismo en el mundo y contrario a los compromisos asumidos en la OMC.

Es quizás esa relación simbiótica entre integración y competencia económica, la principal lección que puede extraerse de la fecunda experiencia de la integración europea. Integración y competencia económica, fueron las dos nociones medulares del origen de la experiencia que condujo a la actual Unión Europea. La racionalidad económica y política del Plan Schuman, residió precisamente en lograr el desmantelamiento de los carteles del carbón y del acero especialmente en la cuenca del Ruhr,, sometiéndolos a las disciplinas de un marco de instituciones y de reglas comunes (12).

Esta claro, cincuenta años después, que hubiera sido muy difícil avanzar en la integración europea sin una política común de competencia económica, custodiada a su vez, por instituciones y reglas comunes y, en particular, por una instancia jurisdiccional judicial común. Mercado común con competencia económica protegida, y reglas de derecho comunes, interpretadas y aplicadas por una Justicia común (la Corte de Luxemburgo interactuando con las justicias nacionales), en un marco de legítimidad democrática, son las claves de la única experiencia exitosa de integración voluntaria entre naciones soberanas. La fórmula es simple de formular. Muy difícil de practicar. Más difícil aún es imaginar un sustituto que pueda penetrar en la realidad y que a la vez, pueda ser más eficaz.

Es con este enfoque que se ha encarado la elaboración de un informe sobre una política común de competencia económica en el Mercosur. Sólo pretende facilitar un debate sobre la cuestión. Sus objetivos son:

(1) pasar revista al estado actual de la cuestión de la competencia económica, como parte de los procesos de transformación productiva y de integración económica en la que se encuentran envueltos los países del Mercosur;

(2) examinar la situación presente en el tratamiento de las políticas de competencia económica en el Mercosur y en sus países socios; y

(3) plantear recomendaciones con respecto a los próximos pasos que deberían darse para el desarrollo de una política de competencia en el Mercosur, basados en las respectivas experiencias nacionales, incluyendo el análisis del marco institucional que permita sustentar una política común de competencia, que sea eficaz y efectiva –es decir, que penetre en la realidad produciendo el efecto de proteger la competencia económica en el mercado ampliado-, teniendo en cuenta además, las futuras negociaciones en la OMC, en el ALCA y con la Unión Europea (13).

1. La cuestión de la competencia económica en el Mercosur y en sus países socios
El Mercosur es, a la vez, la resultante de procesos orientados a introducir, en un contexto de mayor estabilidad macroeconómica, profundas transformaciones económicas y sociales en cada uno de sus países, y un instrumento concebido para potenciarlas. La génesis de estos procesos nacionales precede al momento fundacional del Mercosur; incluso lo explica. Está ello claro en los casos de la Argentina y del Brasil, donde las decisiones de abrir las economías al comercio internacional, reduciendo los aranceles y eliminando restricciones no arancelarias, preceden la decisión política adoptada en 1990 de establecer el Mercosur.

Son transformaciones productivas efectuadas en el marco de la legitimidad democrática y, por lo tanto, fuertemente dependientes del continuo apoyo de las opiniones públicas. Se realizan en el contexto de una economía globalizada y en acelerado proceso de cambio, acentuado por el fin de la confrontación ideológica de la Guerra Fría y por profundas innovaciones tecnologías, que inciden en procesos productivos y distributivos, en el acceso a la información y al conocimiento, y en los flujos financieros.

Pero son transformaciones que también se realizan en respuesta a los desafíos planteados por la necesidad de encarar negociaciones comerciales multilaterales, hemisféricas e inter-regionales (en la OMC, el ALCA y con la Unión Europea), de cuyos resultados dependerán accesos a mercados en condiciones de mayor previsibilidad; grados de permisibilidad para políticas públicas en múltiples planos de la vida económica y social, y capacidad para atraer inversiones y tecnologías.

Desde esa perspectiva, los avances del Mercosur sólo pueden ser sincrónicos con los cambios operados en las economías de los países que lo integran. En tal sentido, el Mercosur puede ser visualizado como un subproducto de procesos domésticos que tienen su propia lógica interna y dinámica. Su concreción gradual, debería producir por efecto el facilitar y el consolidar los procesos de transformación productiva de los países socios. Puede afirmarse entonces que el Mercosur, así concebido, tiene que ser un catalizador y un factor para potenciar energías desatadas en los países socios, orientadas a colocarlos en condiciones de competir y de negociar en el mundo globalizado del siglo XXI.

Es lógico entonces que el Mercosur sólo puede tener éxito, en la medida que se sustente en el impulso de las transformaciones internas de los socios. No podría ser un elemento de distorsión o de desaceleración de tales cambios, porque los países terminarían por dejarlo a un lado, al menos en su formulación actual. Tampoco podría sustituir el papel motor que ellos tienen. Incluso muchas de las dificultades que se han producido en los avances del Mercosur, derivan de dificultades producidas en el plano interno de los países socios y no necesariamente originadas en el proceso de integración económica (14).
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En una primera etapa, los ejes principales en torno a las cuales se han articulado los procesos nacionales de transformación económica y social, en un contexto democrático, han sido la estabilidad macroeconómica, la disciplina fiscal, la apertura al comercio internacional, la reforma del Estado, las privatizaciones y la desregulación de la economía. Son reformas orientadas a crear condiciones sólidas para el crecimiento de la economía, en un marco de mayor transparencia de los mercados, de eficiencia productiva y de generación de bienestar colectivo.

En una segunda etapa, además de consolidar los logros de la etapa anterior, arraigándolos en una estabilidad macroeconómica sustentable –lo que implica además de disciplina fiscal, un aumento sustancial del ahorro interno, y un fuerte incremento de las exportaciones de bienes y de servicios-, los procesos de transformación económica y social han avanzado hacia la introducción de reformas institucionales más profundas –denominadas de segunda generación-.

Ellas se expresan a través de políticas públicas orientadas a estimular la eficiencia en el funcionamiento del Estado y una mayor competencia económica. Debe lograrse así una asignación más eficiente de recursos, ganancias de productividad, y una mejora sustancial de la competitividad de productores y de prestadores de servicios, tanto en los mercados internos, como en el propio Mercosur y a escala global.

Son reformas institucionales, además, que tienen como objetivo acelerar cambios estructurales que generen una mayor solidaridad y cohesión social, atacando en su raíz, los serios problemas distributivos provenientes del pasado y que muchas veces se han acentuado en el período inicial del proceso de transformación económica. Ello implica operar, en particular, sobre los sistemas impositivos y sobre su eficacia para combatir la evasión fiscal. Y también implica lograr un aumento sustancial de la eficiencia en el uso de los recursos orientados a políticas sociales y de educación, factores claves de la legitimidad social de los procesos de transformación económica, en un contexto democrático y de sociedades abiertas.

En esta perspectiva, las políticas de competencia económica, tanto a nivel interno de los países socios como a nivel del Mercosur, pasan a ocupar un lugar prioritario en la estrategia de transformación económica y social, individual y conjunta de los países socios. En el plano nacional, como lo ha señalado Stiglitz (15), existe un reconocimiento creciente que el estancamiento que se observó en América Latina tras el agotamiento del período de sustitución de importaciones, tiene tanto o más que ver con la falta de condiciones de competencia económica interna que con el proteccionismo externo. Un sector estatal sobreexpandido, con el monopolio de servicios públicos e incluso de actividades productivas, y un sector privado fuertemente concentrado y no suficientemente abierto ni a la competencia externa ni a la interna, condujeron a una creciente obsolescencia tecnológica, al deterioro de la cultura de innovación, y a una ausencia de condiciones y de aptitudes para competir con productos y servicios con valor agregado intelectual, diferenciados y de calidad, en su propio mercado y con más razón en los externos, especialmente en los más exigentes de los países de la OECD.

Por lo demás, en los sectores –como la agricultura y la agro-industria- en que sí había –y hay- condiciones internas para producir con eficiencia bienes de calidad -commodities y diferenciados, con marca propia- y para competir en los mercados domésticos e internacionales, los productores del Mercosur fueron claramente afectados por el proteccionismo de los países de la OECD. Pero también lo han sido por políticas públicas desarrolladas por algunos de estos países, a veces con un enorme costo fiscal e incluso ambiental, con el fin de estimular a productores ineficientes a exportar a terceros mercados, desplazando en muchos casos, productos más baratos y de calidad provenientes de los países del Mercosur.

Los países del Mercosur se encuentran hoy en plena transición de un modelo económico de protección a los competidores -aún a costa de la eficiencia, de la incorporación del progreso técnico y del funcionamiento de los mercados-, a uno de protección de la competencia, de los mercados y, en última instancia, de los consumidores.

Como toda transición, se caracteriza por la superposición de elementos provenientes del viejo orden -como se ha observado en muchos de los servicios públicos privatizados que aún operan en condiciones limitadas de competencia económica-, y los provenientes del nuevo orden, en los que la transparencia de los mercados y los efectos de las políticas de competencia económica, empiezan gradualmente a emerger.

Al hacerlo, se van creando condiciones más favorables a la eficiencia en la asignación de los recursos, a la competitividad y en última instancia, a la satisfacción de los intereses del ciudadano-consumidor-usuario-contribuyente-trabajador. Éste es, en definitiva, quien debe beneficiarse por el proceso de transformación económica –y con las políticas de competencia económica-, con mejores bienes y precios, con más empleo y bienestar.

En un contexto democrático y de sociedades crecientemente abiertas en lo económico, pero también en lo político y cultural, es esa satisfacción del ciudadano-consumidor-usuario-contribuyente-trabajador, la base de la legitimidad de los esfuerzos que cada sociedad ha emprendido con los procesos de transformación. Es la clave de su sustentabilidad en el largo plazo.

Las políticas de defensa de la competencia ocupan en la actualidad, un lugar crecientemente importante en este contexto de transformación económica y social de los países del Mercosur. Es un fenómeno relativamente reciente, que también se observa en otros países latinoamericanos. Algunos de ellos están vinculados al Mercosur por acuerdos de asociación, como es el caso de Chile. Otros, forman parte del mapa de ampliación futura del Mercosur como un amplio espacio de integración económica en Sudamérica, como son los casos de Colombia, Perú y Venezuela, o de su inserción en un área de libre comercio hemisférico, como es el caso de México (16).

En todos estos casos, se han dictado en los últimos años leyes de competencia económica, vinculadas con los procesos de apertura y de transformación productiva, de privatización y de desregulación económica (17). Implican pasos en la dirección del desarrollo de una verdadera “cultura de la competencia”, como bien público a preservar, en particular en la perspectiva de la consolidación de sistemas democráticos y de una mayor equidad social.

La de competencia es una política pública que tiene que ver con estructura de los mercados, con conductas empresarias y con sus efectos económicos (18). Se plantea en términos de categorías jurídicas, procedimientos y mecanismos institucionales, que giran en torno a conceptos económicos, tales como poder de mercado, barreras al acceso a un mercado, precios y costos, carteles, monopolios, etc. Su esencia reside en el efecto de estructuras y conductas empresarias sobre la competencia en un mercado. El bien público protegido es claramente el funcionamiento del mercado y su acceso, por entender que la transparencia y la libertad con la que en él operan los competidores, resultan beneficiosas para el bienestar general de una comunidad.

Puede distinguirse entre política de competencia económica en sentido estricto y en sentido más amplio (19). Ello es válido tanto en el plano interno de los países como en el del Mercosur.

En un sentido más estricto, la política de defensa de la competencia puede ser definida, acorde con la práctica más generalizada en los países de la OECD, y hoy en las principales economías latinoamericanas y del Mercosur, como “el conjunto de leyes y regulaciones que gobiernan las prácticas empresarias (acuerdos horizontales y verticales entre empresas, abusos de posiciones dominantes, monopolios, fusiones y compras de empresas)”(20).

En sentido más amplio (21) involucra el conjunto de políticas públicas, instrumentos legales e instituciones, que tienen un efecto en la competencia económica en todos los niveles de un país (nacional, estadual o provincial, y local), abarcando entre otras cuestiones relevantes, la protección al consumidor; la liberalización comercial y la efectiva competencia en el plano de las importaciones –es decir, los efectos de la apertura comercial externa no neutralizada por monopolios de importación (22) o por defectos de las cadenas distributivas-; la defensa comercial y sus mecanismos de aplicación efectiva, incluyendo la eficacia del control aduanero sobre prácticas de comercio desleal –por ej. subfacturación-; la regulación de la inversión directa extranjera; la protección de los derechos de propiedad intelectual, incluyendo la eliminación de prácticas restrictivas al comercio que pueden estar con ellas vinculadas, y el derecho societario y el tratamiento de las quiebras.

En el plano del Mercosur -concebido en función de su objetivo de largo plazo, esto es el desarrollo de un mercado común-, política de competencia económica en sentido amplio, involucra todo el conjunto de políticas, instrumentos e instituciones, orientados a generar y preservar condiciones de competencia económica, entre quienes operan en la producción de bienes y en la prestación de servicios desde las respectivas economías nacionales.

Es una consecuencia de la apertura recíproca e irrestricta de los mercados, resultante en el caso de los bienes, de la aplicación del programa de liberación comercial establecido en el Tratado de Asunción, y que según se ha acordado, deberá extenderse a los servicios y a las compras gubernamentales.

Procura impedir que, a través de conductas empresarias y de la estructura de los mercados, se neutralicen los efectos previstos por el objetivo de la amplia apertura al comercio recíproco de bienes y de servicios, en términos de eficiencia en la asignación de los recursos, de productividad y de competitividad, y de mayor bienestar para la población.

Involucra, política de defensa de la competencia económica en sentido estricto, en particular a través del Protocolo de Defensa de la Competencia, así como de la neutralización de los efectos de distorsión originados en políticas públicas aplicadas por los países miembros. Y también política de competencia económica en sentido amplio, incluyendo la defensa comercial; la defensa del consumidor; las políticas comerciales externas; las de inversión directa originada en el propio Mercosur y en terceros países; la armonización de legislaciones, entre otros, en el plano del derecho comercial, en el tributario, en el de la propiedad intelectual.

Tanto a nivel nacional como en el del Mercosur, las políticas de competencia económica –en su sentido amplio y en el restrigido- son parte integral de un enfoque más amplio de transformación productiva conjunta y de creación de condiciones de competitividad sistémica, que apunta a facilitar la capacidad de productores de bienes y de prestadores de servicios, para competir con eficiencia en sus propios mercados internos, en los de la región y a escala global.

Ello implica introducir en las respectivas agendas nacionales y regional, políticas públicas e instituciones, que directa o indirectamente contribuyen a generar una cultura y un entorno favorable a la competitividad. En particular, implica introducir como parte de tales agendas –las nacionales y la común-, en función del concepto más amplio de competitividad sistémica (23), políticas públicas, instituciones y comportamientos sociales vinculados, en particular, a la educación, el desarrollo del conocimiento, la innovación y el progreso técnico; a la salud y el bienestar social de la población; a la administración de justicia y a la aplicación efectiva de la ley.

Con este enfoque, la política de competencia económica no se la concibe como un instrumento aislado de protección del mercado, ni menos aún de los competidores, sino como parte de un complejo de políticas e instituciones, que sólo en su conjunto adquieren su plena eficacia y su legitimidad social. Potencian y se potencian en un marco indispensable de calidad en las políticas macroeconómicas y sectoriales, y de negociaciones comerciales internacionales, orientadas no sólo a ampliar los mercados internos, sino que también a lograr igualdad en las condiciones de competencia económica, en la región en su sentido más amplio (Sudamérica y las Américas), a nivel inter-regional, por ej. con la Unión Europea, y a nivel global, en el ámbito de la Organización Mundial del Comercio.

2. Los progresos alcanzados en materia de competencia económica en el Mercosur y en sus países miembros desde la aprobación del Protocolo de Fortaleza
Tanto en el Mercosur, como a nivel nacional en los países miembros, en especial de la Argentina y del Brasil, se han dado pasos significativos en los últimos años en materia de política de competencia económica, tanto en el plano de la legislación, como en el desarrollo institucional y experiencia práctica. Ellos crean las bases para avanzar en el futuro hacia una efectiva política común de competencia económica, que se integre en un enfoque más amplio de fortalecimiento del Mercosur.

En tal sentido, es fundamental constatar que existe ahora entre las dos economías principales del área de integración, una base legislativa e institucional en la que predominan los denominadores comunes. Tal no era la situación imperante cuando se negoció y se aprobó el denominado Protocolo de Fortaleza, que es el instrumento principal con el que cuenta hasta ahora el Mercosur, en materia de defensa de la competencia económica. Este instrumento estuvo basado en la legislación y la experiencia del Brasil, la que en ese momento era más evolucionada y completa que la Argentina, especialmente en materia de control de fusiones y concentraciones empresarias.

2.1. En el Mercosur
En el plano del Mercosur, el actual punto de partida es el Protocolo de Defensa de la Competencia del Mercosur aprobado en Fortaleza en 1996 por la Decisión CMC 18/96 (24). A la fecha de este informe, el Protocolo no ha entrado en vigencia. Se requiere la ratificación de por lo menos dos países para que el Protocolo entre en vigencia y, en tal caso, lo sería sólo entre tales países.

Sus antecedentes inmediatos son la Decisión CMC 21/94, la Resolución GMC 129/94 y, en particular, la Directiva 1/95 de la Comisión de Comercio. Los trabajos técnicos fueron desarrollados en el Subgrupo de Trabajo nro. 10 del Grupo Mercado Común, primero y luego en el Comité Técnico nro. 5 del Comité de Comercio. En ambos casos participaron autoridades y técnicos de los organismos nacionales con responsabilidades y/o especialización en políticas de competencia en cada uno de los países miembros. Como se señaló antes, en sus enfoques, conceptos e instituciones fundamentales, el Protocolo está basado en la legislación vigente en el Brasil en el momento de su negociación.

La base legal del Protocolo surge del artículo 1ro. del Tratado de Asunción, cuando en su definición de lo que implica el mercado común al que se comprometieron los socios, prevé la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales “para asegurar condiciones adecuadas de competencia entre los Estados Partes”.

A su vez, la fundamentación económica, consiste en que los beneficios de la ampliación de los respectivos mercados nacionales a través, entre otros instrumentos, del cumplimiento del Programa de Liberación Comercial –arancel cero sin restricciones arancelarias para todo el universo arancelario-, no fueran neutralizados por los efectos restrictivos de la competencia, originados en conductas empresarias o en la estructura de los mercados.

El supuesto del cual se parte es que con la nueva escala de los mercados, un número cada vez más amplio de empresas, tomarán decisiones de inversión, y desarrollarán estrategias de producción y de comercialización, incluyendo alianzas con otras empresas, que podrían capturar para sí los beneficios de la ampliación del universo de consumidores, eventualmente bloqueando el acceso al mercado de otros competidores. Dada la fuerte concentración económica observable en algunos de los principales sectores industriales y de servicios, es una hipótesis plausible el que se desarrollen prácticas orientadas a excluir competidores o a restringir, por distintos medios, la competencia económica en el mercado integrado, afectando de tal forma el comercio recíproco entre los países socios.

El vínculo explícito entre libre comercio y libertad de competencia, es uno de los fundamentos de la Decisión CMC 18/96: “que es importante contar con un instrumento que preserve y promueva la libre competencia en el ámbito del Mercosur y que contribuya así, al cumplimiento de los objetivos de libre comercio establecidos en el Tratado de Asunción”. El establecimiento de condiciones adecuadas de competencia se relaciona tanto a la libre circulación de bienes como a la de los servicios.

Como se verá más adelante, el Protocolo contiene una estrecha relación entre competencia económica y sus efectos sobre el comercio entre los socios. Ambos son condiciones necesarias para que se reúnan los requisitos que habilitan a su aplicación. Aquellos actos practicados en el territorio de un socio y cuyos efectos a él se limiten, son regulados exclusivamente por la legislación de cada país. Ello supone que, a su vez, los socios aseguren “en el ejercicio de las actividades económicas en sus territorios, iguales condiciones de competencia”.

El Protocolo se inserta en un contexto más amplio de instrumentos que aún no han sido puestos en vigencia o aprobados, tales como el Reglamento de Salvaguardias Aplicables a Terceros Países (Decisión CMC 17/96), el Protocolo de Defensa del Consumidor, el tratamiento al dumping y los incentivos a las exportaciones en el Mercosur (Decisión CMC 10/94).

Pero sobretodo, tanto en su negociación como en su texto, se observa una estrecha vinculación entre política de defensa de la competencia, tratamiento al dumping intra-Mercosur y políticas públicas que distorsionen la competitividad. Es este triángulo de instrumentos, concebidos como parte de una misma estrategia de perfeccionamiento de la unión aduanera, el que refleja el balance de intereses nacionales sobre los que se construyen los acuerdos logrados en la Cumbre de Ouro Preto en 1994. Forman parte de un "package deal" que a su vez incluyó -entre otros elementos centrales-, los acuerdos con respecto al régimen de adecuación, al arancel externo común y sus excepciones, y a los sectores automotriz y azucarero.

La idea central detrás del antes mencionado triángulo de políticas e instrumentos, es la de que teniendo en cuenta la asimetría de dimensión y de poder económico relativo entre los socios, sólo podría abordarse una política común de competencia económica, si a la vez se actuara sobre la posibilidad que tienen los Estados de mantener o introducir, elementos artificiales de distorsión de la competitividad relativa entre empresas que operan desde los diferentes mercados, a través de políticas públicas, muchas de ellas provenientes de períodos de fuerte protección a los competidores nacionales (25).

El enfoque supone que operando en el plano de tales políticas públicas, con criterios comunes y con certeza sobre su eficacia, podrá avanzarse también en la exclusión en el comercio intra-Mercosur del tratamiento anti-dumping previsto en las legislaciones nacionales. Caso contrario, la percepción del empresariado de los países con mercados más reducidos y con empresas de menor dimensión relativa, es la de que perderían la última barrera legítima para defenderse de prácticas desleales de comercio, que tuvieran precisamente por efecto distorsionar las condiciones de competencia económica en el ámbito de una unión aduanera reconocida como muy imperfecta.

Es natural que en un proceso de integración económica entre naciones de desigual tamaño y poder económico, sean los países relativamente de menor dimensión y sus empresarios los que tengan mayor preocupación, por el nivelamiento del campo de juego a la hora de abrir en forma irrestricta los mercados nacionales y por la adopción de instrumentos de defensa de la competencia económica, que sean efectivamente aplicados por autoridades independientes de presiones políticas e intereses sectoriales.

Es en este triángulo de políticas e instrumentos, donde quizás reside una clave para comprender la evolución posterior que ha tenido el tratamiento de la cuestión de la competencia económica en el Mercosur. Es decir, es posible avanzar la hipótesis de que el hecho que prácticamente no se avanzara, ya que el Protocolo de Fortaleza no ha sido ratificado ni reglamentado, puede en principio explicarse por el hecho que tampoco hubiera ningún progreso, en el tratamiento de la cuestión de las políticas públicas que pueden distorsionar condiciones de competitividad en la unión aduanera. Sin embargo, cabe reconocer como se señaló más arriba, que tampoco hubo avances significativos desde Fortaleza en casi ninguno de los otros planos relacionados con el perfeccionamiento del libre comercio y de la unión aduanera.

Concretamente entonces, desde el origen de su negociación, el Protocolo de Fortaleza se vincula estrechamente con la cuestión de las políticas públicas que distorsionen las condiciones de competitividad relativa dentro del Mercosur.

En efecto, simultáneamente con la Decisión CMC 21/94, que estableció las pautas básicas sobre defensa de la competencia en el Mercosur, en base a las cuáles se negoció el Protocolo, se aprobó la Decisión CMC 20/94, que crea el Comité Técnico encargado del tratamiento de la cuestión de las políticas públicas que distorsionen la competitividad.

El mandato del Comité Técnico era precisamente el de identificar las medidas en el ámbito de las políticas públicas, vigentes en cada país socio del Mercosur, que por su carácter discriminatorio, “puedan distorsionar las condiciones de competencia de modo de beneficiar a los agentes económicos localizados en el país que las practica”.

Debían ser clasificadas según fueran medidas que implicaran excepciones al régimen comercial común del Mercosur; medidas tributarias, medidas de naturaleza crediticia, medidas asociadas al régimen de compras gubernamentales u otras. El Comité Técnico, además de identificarlas, debía distinguirlas según fueran compatibles o incompatibles con el funcionamiento de la unión aduanera, “de acuerdo con criterios de eficiencia económica y con los objetivos globales del Mercosur”. Tal trabajo de identificación debía incluir, asimismo, “las normas que regulan la actuación de las empresas estatales o entes equivalentes, monopólicas o no”. El trabajo del Comité debía concluir con una propuesta, con especificación de plazos, para el tratamiento de las medidas identificadas, y que consistiera en su armonización o en su eliminación gradual.

El Comité de Políticas Públicas no pudo avanzar en su cometido. Los trabajos fueron de hecho discontinuados en 1997.

El vínculo explícito entre la defensa de la competencia y las distintas modalidades de ayudas del Estado, fue específicamente incluído en el Protocolo de Fortaleza, cuando en su artículo 32, dispuso textualmente: “Los Estados Partes se comprometen, dentro del plazo de dos años de entrada en vigencia del presente Protocolo, y a los fines de su incorporación a este instrumento, a elaborar normas y mecanismos comunes que disciplinen las ayudas de Estado que puedan limitar, restringir, falsear o distorsionar la competencia y sean susceptibles de afectar el comercio entre los Estados Partes. Para tal fin, se tendrán en consideración los avances sobre el tema de las políticas públicas que distorsionen la competitividad y las normas pertinentes de la OMC”.

Los considerandos del Protocolo de Fortaleza ayudan a entender, como es lógico, su filosofía y su aproximación a la cuestión del relacionamiento entre libre comercio y competencia económica.

En primer lugar, se afirma el vínculo imprescindible entre la libre circulación de bienes y servicios, y el asegurar condiciones adecuadas de competencia, a fin de poder consolidar la unión aduanera

En segundo lugar, se establece la necesidad que los países miembros aseguren iguales condiciones de libre competencia en sus respectivos territorios. Ello constituye la base para lograr el objetivo de la armonización de políticas en la materia.

Y en tercer lugar, se vincula la consolidación de un ambiente propicio a la competencia económica, con el objetivo de un crecimiento equilibrado y armónico de las relaciones comerciales intra-Mercosur, es decir, se contempla la realidad de asimetrías en las dimensiones económicas de los socios. Hay una clara relación entre igualdad de oportunidades en el comercio recíproco, ambiente competitivo y competitividad de las empresas que operan en los países socios.

Se culmina señalando la urgencia de establecer directrices que orienten a los países miembros y a sus empresas en la defensa de la competencia, como instrumento capaz de asegurar el libre acceso a los mercados y una distribución equilibrada de los beneficios de la integración económica.

Surgen nítidos algunos rasgos dominantes en la negociación del Protocolo de Fortaleza, que son:

a) su inserción en un contexto más amplio de políticas e instrumentos orientados a asegurar condiciones adecuadas de competencia económica entre el Mercosur; y en especial, a las políticas públicas que pudieran tener por efecto distorsionar la competitividad relativa entre empresas localizadas en los diferentes países;

b) la cobertura tanto de las prácticas distorsionantes de la competencia económica originadas en las empresas, como las originadas en las políticas públicas;

c) el vínculo constante entre la libre circulación de bienes y servicios –el libre comercio- y la defensa de la competencia, y

d) la relación entre defensa de la competencia y la distribución equilibrada de los beneficios de la integración entre países de diferente dimensión económica.

El ámbito de aplicación del Protocolo, son los actos practicados por personas físicas o jurídicas de derecho público o privado, u otras entidades, “que tengan por objeto producir o que produzcan efectos sobre la competencia en el ámbito del Mercosur y que afecten el comercio entre los Estados Partes”. Por lo tanto el Protocolo cubre los actos con efectos ciertos o potenciales, a la vez, sobre la competencia económica en más de un país del Mercosur y sobre el comercio entre los socios, siendo las dos condiciones concurrentes.

El Protocolo excluye de la noción de violación de la competencia “la simple conquista del mercado resultante del proceso natural fundado en la mayor eficiencia del agente económico en relación a sus competidores”. Claramente, son los efectos restrictivos sobre la competencia y el comercio restrictivo lo que sanciona el Protocolo.

Si los efectos sobre la competencia se restringen a la jurisdicción de un país, los actos respectivos no entran en el ámbito de aplicación del Protocolo. Se incluyen las empresas que ejercen monopolio estatal, pero sólo en la medida que las reglas comunes “no impidan el desempeño regular de atribuciones legales”.

2.2. En los países socios del Mercosur
En el plano de las legislaciones nacionales de los países socios del Mercosur, la situación actual tiene diferencias significativas con respecto a la existente cuando se negoció el Protocolo de Fortaleza, en particular por las modificaciones legales introducidas en la Argentina. Además se observan diferencias entre 1996 y el momento actual, en cuanto al desarrollo institucional y al grado de experiencia acumulada por los países en la materia. En tal sentido puede afirmarse que el Brasil, desde 1994, ha acumulado una mayor experiencia relativa con respecto a la de la Argentina.

En la Argentina, se ha sancionado en 1999 la Ley 25.156 de Defensa de la Competencia, que reemplaza la Ley 22.262, de 1980 y que estaba vigente cuando se negoció y aprobó el Protocolo de Fortaleza (26). La nueva ley sigue los lineamientos de las legislaciones más avanzadas en la materia en los países de la OECD, incluyendo las nuevas legislaciones latinoamericanas (27). Lo que es más importante, en la perspectiva de este informe, es que la nueva ley se alinea sustancialmente con la legislación vigente en el Brasil, al contemplar el control de fusiones y concentraciones empresarias, introduciendo así un elemento que facilitará el avance hacia una efectiva política común en materia de competencia económica en el Mercosur.

En el Brasil, si bien el régimen legal proviene de 1962, a partir de la Ley .8884 de 1994, se introducen estándares legales y administrativos propios de las legislaciones más avanzadas de los países de la OECD (28). Era el régimen legal vigente cuando se negoció y aprobó el Protocolo de Fortaleza, y el que influyó decisivamente en su contenido.

El Paraguay y el Uruguay, no cuentan hasta el presente una legislación específica de Defensa de la Competencia (29). Su situación actual, por lo tanto, sigue siendo la vigente cuando se negoció y aprobó el Protocolo de Fortaleza.

2.3. La comparación de los elementos sustantivos e institucionales incluídos en el Protocolo de Fortaleza, y en las legislaciones de la Argentina y del Brasil
Se observan fuertes similitudes en los aspectos sustantivos incluidos en las legislaciones de las dos principales economías del área, las de la Argentina y del Brasil, y entre ellas y los incluídos en el Protocolo de Fortaleza. Tal similitud se genera a partir de la nueva legislación argentina. A pesar de diferencias existentes, están creadas las condiciones objetivas que faciliten tanto el desarrollo de una política común de defensa de la competencia, como la armonización de legislaciones y la cooperación entre los órganos nacionales de aplicación.

En los tres casos los enfoques e inclusos los contenidos con respecto a las conductas y prácticas empresarias, horizontales y verticales, que pueden restringir la competencia económica, incluyendo el abuso de posiciones dominantes, son en su esencia, similares. La enunciación de tales prácticas, sin perjuicio de diferencias menores, siguen los lineamientos comunes en las más avanzadas legislaciones en la materia (30). Esa similitud se extiende asimismo a la legislación chilena de 1973 (31).

En los tres casos se aplica la regla de la razón, para la apreciación del carácter restrictivo de conductas restrictivas empresarias y de los abusos de posición dominante. No se sigue el criterio de la ilegalidad “per se” de conductas restrictivas, propio por ejemplo de la legislación americana.

Tanto la legislación argentina como la brasileña, incluyen el control de los actos y contratos de concentración empresaria que pueden tener como efecto la restricción de la competencia económica, obligando en determinadas circunstancias a su notificación, incluso previa, y en tal caso, a su aprobación por la autoridad competente.

A su vez, el Protocolo de Fortaleza, en materia del control de actos y contratos “que puedan limitar o de cualquier forma perjudicar la libre competencia o resultar en dominio del mercado regional relevante de bienes y servicios, inclusive aquellos que resulten en concentración económica”, prevé la adopción de normas comunes en el plazo de dos años, que se entiende a partir de su vigencia. Este diferimiento del tratamiento de una cuestión relevante en toda legislación avanzada en la materia, reflejó el hecho que en 1996, cuando se negoció y aprobó el Protocolo, la legislación entonces vigente en la Argentina, no contemplaba tal figura.

También se han aproximado los regímenes vigentes en cuanto a los órganos competentes, los procedimientos aplicables y las sanciones previstas. El Consejo Administrativo de Defensa de la Competencia, en el Brasil y el Tribunal de Defensa de la Competencia, en la Argentina, tienen hoy mayores elementos similares en cuanto a su autonomía, composición y funciones, que las que existían en el momento de negociación y aprobación del Protocolo de Fortaleza. Ello sin perjuicio de diferencias en cuanto al ámbito ministerial en las que actúan (32), a las competencias en materia de investigaciones (33), a los procedimientos aplicables (34) y a las sanciones previstas. Y en ambos casos se trata de regímenes que continúan evolucionando (35) y que, incluso, en el caso argentino no ha culminado su etapa de transición con respecto al régimen anterior (36).

2.4. Mecanismos, efectos y procedimientos de aplicación del Protocolo de Fortaleza
El Protocolo de Fortaleza tiene elementos que son propios de su carácter multinacional, en particular en cuanto a los órganos de aplicación, los procedimientos, las sanciones y el control jurisdiccional. Estos elementos no han sido reglamentados hasta el presente. La elaboración del reglamento está en la actualidad a cargo del Comité Técnico nro.5 “Defensa de la Competencia”, que opera en el marco de la Comisión de Comercio del Mercosur y que está integrado por funcionarios y técnicos de las instancias nacionales competentes en la materia (37).

Dada la importancia de la cuestión en la perspectiva de los objetivos de este informe, tales elementos se describen a continuación en detalle, siguiendo al efecto el articulado del Protocolo.

Los órganos de aplicación del Protocolo son la Comisión de Comercio del Mercosur (CCM) (38) y el Comité de Defensa de la Competencia (CDC). Fiel a la pauta institucional vigente en el Mercosur, se establece que el CDC, será un órgano intergubernamental integrado por los órganos nacionales de aplicación del Protocolo en cada país miembro. Estos, a su vez, son los órganos responsables de la defensa de la competencia en cada uno de los socios, al menos en el caso de la Argentina y del Brasil.

El procedimiento previsto en el Protocolo se puede iniciar por los órganos nacionales competentes, de oficio o por presentación fundada de parte legítimamente interesada. La presentación es elevada al CDC, quien puede proceder a abrir la investigación o decidir el archivo del proceso, en este caso ad-referendum de la CCM.

Si se da una situación de urgencia o amenaza de daño irreparable a la competencia, el CDC determinará la aplicación de medidas preventivas, incluyendo el cese inmediato de la práctica sometida a investigación, el restablecimiento a la situación anterior u otras que considere necesarias. Pero en tal circunstancia, el CDC actuará ad-referendum de la CCM. Si la medida preventiva no se cumple, el CDC podrá aplicar multas, también ad-referendum de la CCM. La aplicación de la medida preventiva o de la multa, será ejecutada por el órgano nacional de aplicación del país en cuyo territorio estuviera domiciliada la parte denunciada.

La investigación la realiza el órgano nacional de aplicación del país del domicilio del denunciado, pero en base a pautas definidas por el CDC sobre, entre otros aspectos, la estructura del mercado relevante, los medios de prueba de las conductas y los criterios de análisis de los efectos económicos de la práctica investigada. Los órganos nacionales de aplicación de los demás socios deberán auxiliar al que efectúa la investigación, suministrando información, documentación y otros medios que se consideren esenciales para su correcta ejecución. Si hubiere divergencias en cuanto a los procedimientos a aplicar el CDC podrá solicitar un pronunciamiento en la materia de la CCM.

Concluida la investigación, el órgano nacional responsable elevará su dictamen a el CDC, quien determinará las prácticas infractoras y establecerá sanciones a ser impuestas, o las demás medidas que correspondan.

El CDC deberá adoptar su decisión por consenso y, en el caso de no alcanzarlo, elevará sus conclusiones a la CCM consignando las divergencias existentes.

La CCM se pronunciará con respecto al dictamen o a las conclusiones del CDC, mediante Directivas, definiendo sanciones o medidas a aplicar a la parte infractora. Si no obtuviera consenso elevará las diferentes alternativas propuestas al Grupo Mercado Común (GMC). Éste se pronunciará por consenso. Si no se logra el consenso, el país miembro interesado podrá recurrir directamente al procedimiento arbitral previsto en el capítulo IV del Protocolo de Brasilia para la Solución de Controversias.

En cualquier etapa del procedimiento, el CDC podrá homologar un compromiso de cese de la práctica sometida a investigación, el que no comportará confesión en cuanto al hecho ni el reconocimiento de la ilícitud de la conducta analizada. También podrá homologar modificaciones al compromiso de cese. En ambos casos actuará ad-referendum de la CCM. El órgano nacional del país donde el denunciado tiene su domicilio, estará a cargo de la ejecución del compromiso de cese y de la multa que se hubiere previsto para su eventual incumplimiento.

El CDC determinará el cese definitivo de la práctica infractora dentro de un plazo que deberá ser especificado. Si no se cumpliera la orden de cese, el Protocolo prevé la aplicación de multas diarias, siempre ad-referendum de la CCM.

Cuando se constate la violación de las normas del Protocolo referidas a conductas restrictivas de la competencia, que tengan efecto en el ámbito de más de un miembro y que afecten el comercio intra-Mercosur, se prevén sanciones que incluyen multas, prohibición de participar en las compras públicas de cualquier país miembro por determinado plazo y la prohibición de contratar con instituciones financieras de cualquier socio, también por plazo a determinar. Incluso el CDC podrá recomendar a las autoridades competentes de los países miembros, ad-referendum de la CCM, que no concedan al infractor incentivos de cualquier naturaleza o facilidades de pago de sus obligaciones tributarias. Siempre el órgano de ejecución de las sanciones será el órgano nacional de aplicación del país del domicilio del infractor.

Finalmente y a fin de asegurar su aplicación, el Protocolo prevé que los órganos nacionales de aplicación adoptarán mecanismos de cooperación y de consultas técnicas, a fin de:

a. sistematizar e intensificar la cooperación entre los órganos y autoridades nacionales responsables con vistas al perfeccionamiento de los sistemas nacionales y de los instrumentos comunes de defensa de la competencia, mediante un programa de intercambio de informaciones y experiencias, de entrenamiento de técnicos y de recopilación de jurisprudencia relacionada con la defensa de la competencia, así como de la investigación conjunta de prácticas lesivas a la competencia en el Mercosur, y

b. identificar y movilizar, inclusive por medio de acuerdos de cooperación técnica en materia de defensa de la competencia celebrados con otros países o grupos regionales, los recursos necesarios para la puesta en práctica del previsto programa de cooperación.

Los proyectos de reglamento del Protocolo de Fortaleza que han sido sometidos a la consideración del Comité Técnico nro. 5 de la CCM (39), prevén precisiones y detalles sobre el funcionamiento del CDC; su composición y el de las reuniones, incluyendo el quorum necesario; sobre el ámbito de aplicación y el carácter concomitante de las dos condiciones que se deben reunir para considerar que una conducta cae en el ámbito del Protocolo (por ej. en el caso del proyecto elaborado por el Brasil); sobre los órganos nacionales y el procedimiento a aplicar, incluyendo plazos; sobre el compromiso de cese, las sanciones y la cooperación.

Se observa el carácter marcadamente intergubernamental de las instituciones y los procedimientos previstos. En cada una de las instancias con competencias generadas por el Protocolo –el CDC, la CCM y el GMC- la regla dominante es el consenso. No existe ninguna instancia imparcial compuesta por técnicos independientes de los gobiernos que puedan colaborar en la obtención del necesario consenso. No existe ningún órgano con competencias próximas a las de la Comisión Europea. Si no se obtiene el consenso -algo posible según la experiencia que ha acumulado el Mercosur en otros planos relacionados con controversias comerciales o con la interpretación del ordenamiento jurídico derivado del Tratado de Asunción-, la única solución sería el mecanismo arbitral previsto en el Protocolo de Brasilia que, como se sabe, consiste en la constitución de tribunales arbitrales ad-hoc, integrados por juristas. En tal caso el laudo arbitral es obligatorio e inapelable. Si no se cumple, el país afectado puede aplicar medidas restrictivas a las importaciones del país infractor.

Tal como está redactado, el Protocolo depende fuertemente en su cumplimiento de la voluntad política del país origen de la infracción de respetar el espíritu y los compromisos asumidos en materia de competencia económica. Sin subestimar la existencia de tal voluntad política en todos los socios del Mercosur, es posible que se genere un cierto escepticismo en cuanto al potencial de cumplimiento efectivo de la normativa prevista, es decir a su “enforcement”. Puede ser relativamente fácil para un país, en particular los de mayor dimensión económica, producir de hecho un bloqueo en el funcionamiento de los órganos competentes en cualquiera de las instancias (CDC, CCM, GMC).

En la lógica institucional del Protocolo, es baja la capacidad, casi nula, de asegurar algún tipo de visión de conjunto en los órganos intervinientes, que implique que actúen en función de un interés común superior al de cada país. Es natural que los órganos nacionales de aplicación, incluso cuando integran el CDC, por más asegurada que esté su independencia dentro de sus respectivas jurisdicciones, tenderán a actuar en función de una perspectiva nacional. Con más razón aún, lo harán los integrantes de los órganos de supervisión y decisión final, o sea la CCM y el GMC.

De allí que la única posibilidad de una visión imparcial reside en el tribunal arbitral ad-hoc, que eventualmente sea necesario constituir recurriendo al Protocolo de Brasilia. Pero en este caso, una limitante puede residir en el hecho que todos sus integrantes deben ser juristas. No se lograría, en tal caso, una visión que incluya la necesaria interacción entre los criterios económicos y los legales, en el análisis y en el tratamiento de las cuestiones vinculadas a un régimen de defensa de la competencia económica.

Por lo demás pueden diferir los criterios a aplicar en distintas instancias para apreciar la configuración de las circunstancias que permiten calificar una conducta como contraria a lo prescripto por el Protocolo (40). Tales diferencias entre órganos que sólo pueden actuar por consenso, pueden incentivar el juego de presiones políticas y empresarias sobre las instancias que por su naturaleza son más abiertas a ellas, como son el caso de la CCM y el GMC. Pero en el propio seno del CDC las distintas autoridades pueden tener apreciaciones diferentes sobre los criterios a aplicar (41). El potencial de bloqueo en el proceso decisorio es entonces enorme. Fácilmente puede conducir a restarle toda efectividad a la política común de defensa de la competencia económica en el Mercosur.

Más serio puede ser el efecto de las modalidades institucionales previstas en el Protocolo de Fortaleza, en el caso que no se logre consenso para la aplicación de medidas preventivas, precisamente en el caso de “urgencia o amenaza de daño irreparable a la competencia”. Puede no lograrse el consenso en el CDC. O cuando la CCM deba refrendar una eventual medida preventiva. Si el consenso se lograra en la CDC, gracias a la independencia de criterio de los órganos nacionales que lo integran, podrían eventualmente los sectores afectados presionar para que con criterios políticos, la CCM no refrende la medida preventiva. En tal caso el daño puede llegar a ser irreparable. Distinto sería si se hubiera previsto que, en tales casos, la CCM debiera tener consenso para no refrendar la medida. Pero eso no está previsto en el texto actual del Protocolo, ni en los proyectos de reglamentación conocidos.

3. Hacia una nueva etapa en la política de competencia económica en el Mercosur.
Como señalan con acierto Tavares de Araujo y Tineo (42), con la eliminación de las tarifas y de las restricciones no arancelarias, los países del Mercosur han mejorado su acceso al mercado, así como la promoción del comercio y de las inversiones entre sus socios. Consecuencia natural es el incremento de empresas compitiendo por los mismos consumidores en el espacio económico ampliado. Es un efecto recién notorio en los últimos años y lo natural es prever un fuerte incremento de esta tendencia en el futuro, en la medida que más competidores reaccionan ante las señales enviadas a los mercados por los gobiernos y sus políticas públicas, en el sentido que podrán tener acceso irrestricto asegurado a sus respectivos mercados de bienes y de servicios, e incluso de sus compras gubernamentales.

Es por lo demás un mercado ampliado de geometría variable, ya que para las empresas –sobretodo como consecuencia de los acuerdos de asociación con Bolivia y Chile, y de otros acuerdos que se están negociando con los países de la Comunidad Andina-, el Mercosur en el futuro equivaldrá a un ámbito de competencia económica de alcance sudamericano. En algunos sectores anticipan tal futuro, trazando estrategias de inversión que trascienden la dimensión actual del Mercosur. Esta geometría variable del Mercosur, es impuesta en algunos sectores por la propia estructura de los mercados. Por ejemplo en los casos de la energía y los hidrocarburos, las telecomunicaciones, el transporte terrestre y aéreo, la distribución y la logística, el comercio electrónico, los puertos y la infraestructura física, crecientemente las inversiones y las estrategias empresarias toman como ámbito regional de competencia económica, no sólo el de los cuatro socios plenos, pero también el de otros países sudamericanos, especialmente los contiguos geográficamente a la Argentina y al Brasil.

Además, por un lado, las tendencias inexorables de la globalización en muchos sectores, incluso industriales -como pueden ser, entre otros, el automotriz, el siderúrgico, el químico y petroquímico, el farmacéutico, el agro-alimentario, el informático-, y por el otro, la agenda de negociaciones comerciales externas –especialmente en el ALCA y con la Unión Europea-, llevarán crecientemente a ampliar el ámbito de la competencia económica de las empresas que operan en el Mercosur a una escala hemisférica, transatlántica y global.

Es natural esperar asimismo, como se señaló más arriba, que al incrementarse la competencia económica, tiendan a aumentar las tendencias a restringirla por prácticas originadas en empresas que buscan mantener cautivas sus rentas e impedir el acceso de nuevos competidores al mercado, y a demandar políticas públicas con potenciales efectos de distorsión –ayudas de Estado en sus distintas modalidades- y de protección, por ejemplo, restricciones no arancelarias en su amplia gama de modalidades, tradicionales y de última generación.

Ello es más factible dado el grado de concentración económica, por encima de la media de países de la OECD, que se observa en los principales sectores de la industria del Mercosur (43). Esta concentración se ha observado asimismo en los últimos años en el comercio, con el desarrollo de cadenas de supermercados y de grandes tiendas.

En esta perspectiva “la política de competencia económica del Mercosur debe ser un instrumento para eliminar obstáculos en el mercado ampliado” (44). Es de la ampliación del mercado que se derivan los beneficios de una mayor competencia económica, relacionados con eficiencia, bienestar de los consumidores y desconcentración de los mercados (45).

Pero a su vez, los países del Mercosur al igual que ocurriera en la integración europea, deberán calibrar los objetivos de sus políticas nacionales y comunes de competencia económica, con el grado de concentración económica que puede requerirse en diversos sectores industriales y de servicios, para poder incorporar progreso técnico y alcanzar escalas productivas que permitan competir a escala global con empresas de gran magnitud. Cómo conciliar política de competencia económica con políticas de competitividad orientada a la inserción en los mercados mundiales, es uno de los desafíos más serios que deberán enfrentar en el futuro los países del Mercosur.

Ello es más crucial aún en el vasto segmento de las economías del Mercosur en el que existe un fuerte predominio de pequeñas y medianas empresas, que para poder competir deberán agruparse no sólo a escala nacional, sino también del propio Mercosur. El enfoque en este campo debería ser sectorial, recurriendo al efecto un instrumento subutilizado en el Mercosur, que es el de los acuerdos sectoriales previstos en la Decisión CMC 3/91, sea en su modalidad actual o en una diferente.

En base a la experiencia brasileña en materia de programas especiales de exportación y a la más incipiente argentina en el mismo plano, sería posible orientar los acuerdos sectoriales a fin de facilitar alianzas de empresas pequeñas y medianas, orientadas a competir en los propios mercados del Mercosur y en los mercados mundiales, con competidores globales en su mayor parte con base de sustentación en los países miembros de la OECD y más recientemente, en países emergentes del Sudeste Asiático.

Cabe recordar asimismo, que en la Decisión CMC 3/91 que crea el marco normativo para la celebración de acuerdos sectoriales, se incluye una cláusula que explícitamente excluye la posibilidad de incorporar elementos restrictivos de la competencia económica, y del libre comercio de bienes y de servicios. En efecto, el artículo 4 establece que: "Los acuerdos sectoriales deberán ser concebidos de manera de no constituirse en trabas al libre comercio de bienes y de servicios entre los países del Mercosur, y que no favorezcan prácticas desleales de comercio, tales como la formación de carteles, monopolios u otras, y no deberán incluir limitaciones cuantitativas (cuotas) y otras barreras no arancelarias".

Conclusiones
Es el propio Mercosur, en la medida que se concrete en los términos delineados en su pacto constitutivo, el Tratado de Asunción, un instrumento central para el desarrollo de una cultura y de un ámbito de competencia en sus países socios. Vista en esta perspectiva, la fundamentación económica del Protocolo de Fortaleza, como instrumento específico de la política de defensa de la competencia, es precisamente impedir que tales beneficios del mercado común sean interferidos por comportamientos empresarios o por políticas gubernamentales (en el caso, por ejemplo, de las ayudas de Estado) (46).

Como ocurre con el propio Mercosur, una cultura, un ambiente y una política de competencia económica en su ámbito, sólo puede lograrse construyéndola con pasos graduales, dados hacia una dirección estratégica de largo plazo. Estos pasos tienen que estar basados sobre realidades nacionales. La dirección estratégica sigue siendo alcanzar el objetivo de un mercado común abierto al mundo y con vocación a lograr, con el tiempo, una dimensión sudamericana.

La construcción del Mercosur y de la política común de competencia económica, requieren de un alto grado de voluntad y de decisión política. En sociedades democráticas y abiertas, requieren además de un fuerte respaldo de los ciudadanos. De tal respaldo depende su legitimidad y por ende, su eficacia y efectividad. En economías de mercado, requieren de una adaptación del comportamiento empresario, traducido en sus estrategias de producción y de distribución, y en sus inversiones. La respuesta empresaria depende de su confianza en las señales que los gobiernos emiten con sus políticas públicas y con las reglas de juego que aprueben. Las reglas de juego son creíbles, si se sustentan en políticas macroeconómicas y sectoriales de calidad, y si se asegura su cumplimiento. Seguridad jurídica y credibilidad de los inversores están intimamente asociados, y lograrlos es un desafío constante de las políticas nacionales de transformación económica y social, del propio Mercosur y de las políticas de competencia económica.

La experiencia ya acumulada en el Mercosur, con sus aspectos positivos y con sus insuficiencias; la voluntad gubernamental de relanzarlo y profundizarlo, afirmando su vocación sudamericana –por ejemplo, el posible ingreso de Chile como miembro pleno y las negociaciones con la Comunidad Andina- y su apertura al mundo, en especial, a través de sus negociaciones en la OMC, en el ALCA y con la Unión Europea-, y el grado de avance logrado en la puesta en práctica de modernas legislaciones e instituciones de defensa de la competencia en la Argentina y en el Brasil, generan condiciones objetivas apropiadas para continuar desarrollando el camino abierto con la negociación y aprobación del Protocolo de Fortaleza.

En la perspectiva de las consideraciones presentadas en este informe, en particular en el punto anterior, los siguientes pasos parecen ser los más recomendables a seguir, a fin de avanzar con el desarrollo de una política común de competencia económica en el Mercosur, basada en los progresos que se han producido y se sigan produciendo en la materia en el ámbito nacional, y en los propios progresos que se logren en la profundización y ampliación del proceso de integración económica:

a. teniendo en cuenta la nueva legislación argentina, en particular, la inclusión del control de concentraciones y fusiones, debería completarse el Protocolo de Fortaleza en lo previsto en su artículo 7, incluso antes que sea ratificado y entre en vigencia;

b. asimismo debería completarse el Protocolo de Fortaleza, según lo previsto por su artículo 32, con la incorporación de normas y mecanismos comunes que disciplinen las ayuda a de los Estados, que puedan limitar, restringir, falsear o distorsionar la concurrencia y que sean susceptibles de afectar el comercio entre los países miembros. Ello supondría completar los trabajos encomendados por la Decisión CMC 20/94 sobre políticas públicas que distorsionen la competitividad, sea con la metodología allí prevista o con alguna diferente. Este paso debería darse incluso antes que el Protocolo sea ratificado y entre en vigencia, ya que puede suponerse que ello facilitaría su aprobación en los Parlamentos;

c. el Comité Técnico nro. 5 debería culminar el trabajo de redacción de la reglamentación del Protocolo de Fortaleza, tomando en cuenta los progresos que se logren en los trabajos mencionados en los literales a y b precedentes. En esta reglamentación deberían preverse mecanismos que faciliten el que, a través de la cooperación entre los organismos nacionales de aplicación en el seno del CDC, puedan articularse criterios comunes en la aplicación de las respectivas legislaciones y, sobretodo, puedan resolverse en la práctica problemas que se plantearán en casos concretos, como consecuencia de la superposición de jurisdicciones legales y administrativas;

d. sea a través de la reglamentación del Protocolo o si fuera necesario, con una modificación de su texto, debería resolverse el peligro potencial de bloqueo de las decisiones en las distintas instancias intervinientes en su aplicación, como consecuencia de la regla del consenso. Una forma podría ser la de prever que en todos los casos en que se requiera que la CCM refrende lo aprobado por el CDC, se considere que la CCM refrenda, salvo que un plazo corto no lo rechazara por consenso. Como mínimo ello debería ser así en el caso de medidas preventivas. Otra modalidad sería prever que cuando no se logre el consenso en las instancias en que interviene la CCM o el GMC, debiera pedirse la opinión vinculante de un panel de técnicos independientes, que se consideraría aprobada, salvo su rechazo por consenso en un plazo también corto. Finalmente podría preverse que el CDC tuviera una gerencia técnica, integrada por técnicos permanentes independientes de los gobiernos, pero por ellos designados en base a concurso o a ternas cruzadas. Tal gerencia técnica debería emitir su opinión, previo a que el CDC se pronuncie. En los casos de la adopción de medidas preventivas, su opinión debería ser vinculante, salvo que por consenso el CDC no la comparta;

e. prever modificaciones al Protocolo de Brasilia, a fin de permitir que en los casos de defensa de la competencia económica, el panel esté integrado por personas que ofrezcan absoluta garantía de independencia y posean competencias notorias en la materia. Preferentemente debería estar integrado por un economista, un abogado, y un ex magistrado (o jurista con amplia experiencia judicial o arbitral), siendo éste último de un tercer país, incluso no miembro del Mercosur. El ex magistrado, elegido de una lista integrada especialmente con miembros con experiencia en instancias judiciales competentes en la materia, sería quien presidiría en todos los casos el tribunal arbitral. Los plazos deberían ser modificados a fin de que el pronunciamiento se logre en el menor tiempo posible. Pero asimismo, sería conveniente prever una instancia final a un órgano de apelación, integrado por cinco ex magistrados (o juristas con amplia experiencia judicial o arbitral), cuatro de los países involucrados y un tercero de un país no involucrado, quien presidiría. En tal caso el laudo sería por mayoría, si en un plazo determinado no se lograra el consenso. Todos los costos del procedimiento arbitral, en sus dos fases, deberían estar a cargo de la parte perdedora;

f. elaborar y poner en plena vigencia un programa de cooperación entre los órganos nacionales de aplicación, según lo previsto en el literal a. del artículo 30 del Protocolo de Fortaleza. Éste debería ser un objetivo de la máxima prioridad ya que tal como lo ha señalado Gesner Oliveira (47), es a través de una intensa interacción entre organismos como la actual CADE en el Brasil y el Tribunal de Defensa de la Competencia -incluyendo un frecuente intercambio de técnicos por medio de pasantías de corto plazo-, como podrán lograrse avances significativos en preparar las condiciones, incluso culturales, de un desarrollo efectivo de una política de competencia económica en el Mercosur;

g. concretar con el apoyo de organismos internacionales, o con el de la Comisión Europea o países de la OECD, un programa de cooperación técnica para el inmediato fortalecimiento institucional de los organismos nacionales de aplicación y para el necesario desarrollo legislativo e institucional en la materia de los países que aún no han adoptado legislación específica sobre competencia económica. Incluso ello podría lograrse a través de un préstamo de cooperación técnica de un organismo como el Banco Interamericano de Desarrollo, combinado con cooperación técnica no reembolsable en los casos del Paraguay y del Uruguay. Tal programa de cooperación técnica debería incluir campañas educativas a desarrollarse en los cuatro países, en el sentido planteado por Gesner Oliveira (48) y la formación de cuadros técnicos competentes en la materia;

h. comprometer, tanto a nivel del CDC como de los organismos nacionales de aplicación, los recursos necesarios para lograr el máximo de transparencia al marco regulatorio y a su aplicación concreta en casos específicos, colocando todo la información necesaria y con un criterio muy amplio, en Internet. Ello puede ser fundamental para facilitar el acceso a la utilización de tales marcos regulatorios por parte de empresas pequeñas y medianas, bajando los costos que pueden estar vinculados con la restricción de la información y del conocimiento profesional necesario para su pleno aprovechamiento. En el mismo sentido, tanto a nivel del CDC como de los organismos nacionales de aplicación, de los organismos especializados en pequeñas y medianas empresas en los respectivos países, y de las organizaciones empresarias de cúpula o sectoriales, deberían organizarse servicios de asesoramiento sobre el acceso a los regímenes de defensa de la competencia, en el Mercosur y en cada uno de los países. Este podría ser, asimismo, uno de los objetivos de un programa de cooperación técnica internacional, y

i. vincular la política común de competencia económica con una política conjunta de transformación productiva y de competitividad, orientada a la exportación a terceros mercados, especialmente en aquellos sectores de mayor densidad de pequeñas y medianas empresas, como pueden ser los del calzado, los muebles, los juguetes, la vestimenta, o donde hay mayor densidad de proveedores de grandes empresas industriales, como por ejemplo autopartes, o de grandes cadenas de distribución, como por ejemplo, los alimentos. Para ello puede recurrirse al ámbito institucional ya existente de los acuerdos sectoriales previstos por la Decisión CMC 3/91 o de uno nuevo aprobado al efecto. Una política común de competitividad sectorial, requeriría además operar con instrumentos financieros, como los que puedan resultar de una acción conjunta del BNDES del Brasil y del BICE de la Argentina; con políticas conjuntas de promoción comercial, a través de la acción conjunta de los organismos especializados, como la Agencia de Promoción de Exportaciones del Brasil, la Fundación Export-Ar de la Argentina y sus equivalentes del Paraguay y del Uruguay, y con políticas tecnológicas también conjuntas entre los organismos competentes de los cuatro países. Todas estas acciones conjuntas deberían estar abiertas a los países asociados al Mercosur.

N O T A S

(1) Para tener claro los fines y objetivos, tal como fueron concebidos por los negociadores del Tratado de Asunción, debe insertarse el artículo 1 en el contexto más amplio del Preámbulo; del Acta de Buenos Aires entre los Presidentes de la Argentina y del Brasil, de julio de 1990; del Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo entre la Argentina y el Brasil, de noviembre de 1988, de la Declaración de Iguazú de los Presidentes de la Argentina y del Brasil, de noviembre de 1985, y del Acta para la Integración para la Integración Argentino-Brasileña, de julio de 1986. Sólo así puede tenerse el marco amplio de compromisos que otorgan todo su sentido estratégico y de largo plazo, al proceso de integración iniciado en 1986 y que luego se transforma en 1990, en el actual Mercosur. Un análisis de la cuestión de la competencia económica en el Mercosur, requiere necesariamente tomar en cuenta tales antecedentes, a fin de comprender el marco político en la que se inserta.

(2) Ver Albert Hirschman, “Exit, Voice and Loyalty – Responses to Decline in Firms, Organizations and States”, 1970.

(3) En el Acta de Buenos Aires, de julio de 1990, los Presidentes de la Argentina y del Brasil deciden establecer un mercado común, acortando a cuatro años el plazo originalmente previsto en el Tratado de Integración bilateral de 1988. En su Anexo I, se define “la metodología para la conformación del mercado común”, señalando en su punto 1 que “el avance hacia la conformación definitiva del mercado común exige de manera indispensable la coordinación y armonización de políticas macroeconómicas, especialmente de aquellas que tienen mayor impacto en los flujos comerciales y en la configuración del sector industrial de ambos países”.

(4) Tras la definición más amplia del objetivo a alcanzar, esto es el mercado común, tal como fuera definido en el artículo 1 del Tratado, el artículo 5 establece cuáles serán los principales instrumentos para conformar el mercado común. Además del Programa de Liberación Comercial, del arancel externo común y de los acuerdos sectoriales, se incluyó “la coordinación de políticas macroeconómicas que se realizará gradualmente y en forma convergente con los programas de desgravación arancelaria y de eliminación de restricciones no arancelarias”. Luego en la Cumbre de Las Leñas, en julio de 1992, se estableció un Cronograma que, entre otros, fijaba los pasos a dar en materia de coordinación macroeconómica durante el período de transición que culminaba el 31 de diciembre de 1994.

(5) El compromiso de identificar y, en lo necesario, modificar o eliminar políticas públicas que distorsionan la competitividad, fue parte del conjunto de instrumentos negociados en la Cumbre de Ouro Preto, en el que se incluyó además la cuestión de la competencia económica. Ver al respecto las Decisiones CMC 20/94 y 21/94.

(6) Ver el Acta Final de la reunión del Grupo Mercado Común, realizada en Buenos Aires, los días 5 y 6 de abril de 2000.

(7) Ver el Cronograma de Las Leñas, en la Decisión CMC 1/92.

(8) Ver el Programa de Acción “Mercosur 2000”, en la Decisión CMC 9/95.

(9) El proceso de integración económica entre la Argentina, el Brasil, el Paraguay y el Uruguay a través del Mercosur, tiene su origen en el Programa de Integración y Cooperación Económica entre la Argentina y el Brasil, iniciado formalmente en 1986. Ambos a su vez son parte del proceso más amplio, iniciado en 1960 con la creación de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y luego en 1980, con su transformación en la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). El Mercosur se integra jurídicamente en el ámbito de la ALADI, donde se protocolizan los acuerdos que contienen preferencias comerciales entre los socios, incluyendo el propio Tratado de Asunción, a fin de excluirlos de la aplicación de la cláusula de la nación más favorecida prevista en el artículo 44 del Tratado de Montevideo de 1980-. En tal marco, la Argentina y el Brasil concluyeron, en diciembre de 1990, un Acuerdo de Complementación Económica (ACE 14) que técnicamente aún está vigente. Este acuerdo bilateral fue negociado conjuntamente con el Tratado de Asunción. En lo concerniente al programa de liberación comercial sus cláusulas y sus alcances son similares. No incluye, en cambio, un arancel externo común.

(10) Ver al respecto, la Declaración Ministerial de Buenos Aires, firmada en ocasión del Encuentro Ministerial Argentina-Brasil, del 27 y 28 de abril de 2000, punto 15.

(11) Sobre el vínculo entre integración económica y política de competencia, ver Alfredo Bullard, "Los procesos de integración y el abuso de posición de dominio en el mercado: dilema de la competitividad", en "Derecho de la Competencia", Ciudad Argentina, Buenos Aires 2000, ps.21 y ss, y Luis José Diez y Canseco Muñoz, "Competencia e Integración en América Latina: su importancia y los temas que deberían ser considerados", en idem ps. 49 y ss.

(12) Ver Paul Reuter, “La Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier”, LGDJ, Paris 1953.

(13) La cuestión de las políticas de competencia económica figura en las agendas negociadoras del ALCA y del Mercosur con la Unión Aduanera. Es uno de los temas nuevos en el ámbito de las negociaciones de la Organización Mundial del Comercio. Ver al respecto, Juan Antonio Riviére Marti, "La política de competencia en América Latina: una nueva área de interés para la Unión Europea", en op.cit. en nota 11, ps. 183 y ss, y Luis Tineo, "Políticas de competencia en la construcción del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA)", en op.cit. en nota 11, ps. 211.

(14) Ver al respecto el artículo de Alejandro Mayoral, “Los problemas de la integración”, publicado en la revista Archivos del Presente, nro. 18, Buenos Aires 1999, ps.81 y ss.

(15) Entre la amplia bibliografía sobre el tema, ver especialmente el artículo de Joseph Stiglitz, “Más instrumentos y metas más amplias para el desarrollo. Hacia el Consenso Post-Washington”, incluído entre otras publicaciones, en Desarrollo Económico, nro. 151, Buenos Aires 1998, ps.691 y ss.

(16) Sobre tendencias recientes en países latinoamericanos en materia de políticas de competencia económica, y sobre su vínculo cone los nuevos marcos regulatorios en el sector de los servicios públicos, ver el informe de J.Luis Guasch y Pablo Spiller, “Managing the Regulatory Process: Design, Concepts, Issues, and the Latin América and Caribbean Story”, The World Bank, Washington 1999, especialmente sus capítulos 14, “Creating the detail engineering of regulation: competition policies” y 15, “Competition policy as a complement to regulatory policy: competition experience in Latin América”, en ps. 275 y ss.

(17) Ver una síntesis en el capítulo 15 del informe antes citado.

(18) Ver Jonathan Faull y Ali Nikpay (eds), “The EC Law of Competition”, Oxford University Press, Oxford 1999, especialmente el capítulo 1 “The Economics of Competition”, ps. 3 y ss.

(19) Ver al respecto el informe de Malcolm Rowat, Michele Lubrano y Rafael Porrata Jr, “Competition Policy and Mercosur”, World Bank, Technical Paper nro. 385, Washington 1997.

(20) Idem.

(21) Ibidem.

(22) Ver Stiglitz, op.cit. en nota 13..

(23) Sobre el concepto de competitividad sistémica, ver entre otros, el libro de Klaus Esser (ed),.”Competencia Global y Libertad de Acción Nacional”, Instituto Alemán de Desarrollo, Ed. Nueva Sociedad, Caracas 1999.

(24) Ver su texto completo en el Boletín Oficial del Mercosur, nro. 2, Montevideo, 1997. Ver el informe citado en la nota 16. Ver Paulo Antonio Caliendo V. Da Silveira, "Defensa da Concorrencia no Mercosul", LTr., Sao Paulo 1998. Para la influencia del derecho comunitario europeo en materia de competencia económica sobre el Protocolo, ver María Cecilia de Andrade Santos, “Direito Comunitario da Concorrencia. Perspectivas para o Mercosul”, Boletín Latinoamericano de Competencia, nro. 7.

(25) Ver el punto 15 del Acta citada en la nota 10.

(26) Ver análisis de la nueva ley en los artículos de Dante Marcelo Ramos, “La nueva ley de defensa de la competencia”, en La Ley, Buenos Aires, 30 de setiembre de 1999, y en Angel Vergara del Carril, “Nuevo régimen de Defensa de la Competencia. Introducción del control de concentraciones”, en El Derecho, Buenos Aires, 7 de febrero de 2000. Ver asimismo, María Viviana G. de Quevedo, “Reformas a la legislación de defensa de la competencia argentina”, en Boletín Latinoamericano de Competencia”, nro. 9, febrero de 2000. Ver también, Carlos Correa, "El derecho argentino de la competencia en proceso de cambio", en op.cit. en nota 11, ps. 41 y ss, y Roberto Dromi, "Competencia y Monopolio", Ciudad Argentina, Buenos Aires 2000.

(27) Ver el informe citado en nota 16.

(28) Ver, entre otros, José Inácio Gonzaga Franceschini, “Introducao ao Direito de Concorrencia”, Malheiros Editores, Sao Paulo 1996, y “Lei Da Concorrencia Conforme Interpretada pelo CADE”, Editora Singular, Sao Paulo 1998; y Walter Douglas Stuber y Lionel Pimentel Nobre, “A atual atuacao do CADE no Brasil”, en Boletín Latinoamericano de Competencia”, nro. 2. Ver asimismo de Gesner Oliveira, “Defesa da Livre Concorrencia no Brasil: Tendencias Recentes e Desafios a Frente”, en Boletín Latinoamericano de Competencia, nro 6, mayo 1999 y también “Recent Trends and Prospects for Brazilian Antitrust”, en Boletín Latinoamericano de Competencia, nro. 9, febrero 2000.

(29) Ver el informe citado en nota 19, cuyo análisis de la situación legislativa del Paraguay y del Uruguay sigue vigente.

(30) Ver los informes citados en notas 16 y 17.

(31) Ver el informe citado en nota 16.

(32) Tanto el Tribunal de Defensa de la Competencia, como la Secretaría de Defensa de la Competencia, pertenecen al Ministerio de Economía, en el caso de la Argentina. La Secretaría de Defensa de la Competencia tiene entre sus funciones la de actuar como fiscales de la competencia, iniciando casos de oficio cada vez que se tenga la presunción de comportamientos anticompetitivos potencialmente contrarios al interés general. En tal sentido, debe realizar el seguimiento regular de la organización de los diversos mercados en los que puedan emerger prácticas anticompetitivas. Ver al respecto entrevista a Carlos Winograd, Secretario de Defensa de la Competencia, en "Pensamiento Económico", revista de la Cámara Argentina de Comercio, nro 454, marzo de 2000, ps 16-18. En el caso del Brasil, la CADE y la SDE pertenecen al Ministerio de Justicia y la Seae, al de Hacienda.

(33) En el caso del Brasil, la investigación corresponde a la Secretaría de Derecho Económico, en el Ministerio de Justicia.

(34) En el caso del Brasil, interviene también la Secretaría de Acompañamiento Económico, del Ministerio de Hacienda.

(35) Ver sobre el proyecto de creación de una Agencia Nacional de Defensa de la Competencia, que podría fusionar la CADE, la Secretaria de Direito Economico (SDE) que también funciona en el ámbito del Ministerio de Justicia y que interviene en la etapa de las investigaciones, y la Secretaria de Acompanhamento Economico (SEAE) que funciona en el ámbito del Ministerio de Hacienda, en Gazeta Mercantil del 9 de marzo de 2000, p. 14A.

(36) A la fecha de este informe aún no se ha constituído el Tribunal de Defensa de la Competencia, que sustituye a la anterior Comisión de Defensa de la Competencia.

(37) Ver el texto en el Acta de la XXIII reunión del Comité Técnico nro.5 (Mercosur/CCM/CT5/Acta 3/99), del 15 y 16 de julio de 1999

(38) La Comisión de Comercio es uno de los órganos previstos en el Protocolo de Ouro Preto. Está integrada por cuatro representantes por país y tiene por funciones el velar por la aplicación de los instrumentos de política comercial común.

(39) Ver acta citada en nota 37.

(40) Ver el informe de Gesner Oliveira “Competition Policy in Brazil and Mercosur: aspects of the recent experience”, publicado en Boletín Latinoamericano de Competencia.

(41) Idem.

(42) Ver el artículo de José Tavares de Araujo Jr. y Luis Tineo, “The harmonization of competition policies among Mercosur countries”, Organization of American States Trade Unit, Washington, July 1997.

(43) Ver los cuadros incluídos en el capítulo 15 del informe citado en nota 16, p.281 y para el caso argentino, ver el cuadro incluído en el citado en nota 17, p.22.

(44) Ver Tavares de Araujo, op.cit.

(45) Idem.

(46) Ibidem.

(47) Ver el informe de Gesner Oliveira citado en nota 37.

(48) Idem.