La previsibilidad en las reglas de juego y la eficacia en el cumplimiento de los objetivos comunes  son las dos características que definen la solidez de las alianzas de integración voluntaria y determinan las respuestas institucionales para su funcionamiento.

La integración voluntaria

Es el fenómeno de la alianza o asociación de integración, voluntaria e institucionalizada, entre naciones soberanas que deciden compartir con vocación de permanencia mercados y recursos, con objetivos y reglas de juego comunes, consistentes con sus compromisos internacionales, creando así un entorno favorable para competir y negociar en el mundo, sin perjuicio de preservar cada socio un determinado grado de libertad para el ejercicio discrecional de sus políticas internas y externas, incluso en el caso de una zona de libre comercio en materia de aranceles al comercio exterior.

El Mercosur, al igual que la Unión Europea y el NAFTA, entre otros, pertenece a una categoría de fenómeno de las relaciones internacionales propia de la segunda mitad de este siglo. Entender su naturaleza y los elementos que lo caracterizan es importante para el análisis de uno de los aspectos más sensitivos del Mercosur, que es el de sus requerimientos institucionales y, en especial, en la perspectiva de ciudadanos e inversores, el de la previsibilidad y el de la eficacia de sus reglas de juego. Estas notas están basadas en lo que el autor ha observado de estas tres experiencias históricas concretas.

Al ser entre naciones soberanas, es el interés nacional de cada una de ellas lo que explica la decisión de entablar alianzas con otra u otras. Son concretas racionalidades nacionales lo que está en la base del vínculo asociativo en el momento fundacional. No es una hipotética racionalidad supranacional. En la experiencia histórica, no es a partir de la idea de región que se llega a la idea de nación. Es al revés. Desde la idea de nación se llega a la de región. Este tipo de alianzas de integración no busca necesariamente superar los Estados-nación originales. Por el contrario, en la óptica de cada socio, busca potenciar la identidad nacional insertándola en un ámbito multinacional. Ello se observa con claridad en los momentos fundacionales de la integración europea en la iniciativa Schumann-Monnet de 1950; del NAFTA en la iniciativa Salinas de 1990 y en la respuesta Bush, y en el Mercosur, tanto en la iniciativa Alfonsín en 1985, como luego en la de Menem en 1990.

Las unidades autónomas de poder preexistentes no persiguen como objetivo, entonces, configurar una nueva unidad autónoma de poder. No es la idea de cesión definitiva de soberanía lo que caracteriza al fenómeno de las alianzas voluntarias de integración. Es más bien la noción de un ejercicio compartido y parcial de las respectivas soberanías nacionales lo que las destaca. Es comprendida mejor como una dinámica de trabajo conjunto, como una red de sustento mutuo en función de objetivos comunes, entre naciones soberanas que mantienen su individualidad dentro de un ámbito espacial -político, económico y cultural- que definen como común. En nuestra opinión, es incluso el caso de la integración más avanzada que es la europea, aun cuando casi cincuenta años después se aproxima a la etapa de la unión monetaria.

Son alianzas voluntarias. Las naciones constitutivas se asocian libremente, porque entienden que les conviene, por distintos motivos que pueden acumularse y que incluso pueden ser diferentes para cada asociado, como lo demuestran los casos de la integración europea, del NAFTA y del Mercosur. Tales motivos pueden ser asegurar el acceso a un mercado más grande y eventualmente de mayor poder adquisitivo (seguro contra el proteccionismo); crear un espacio regional de estabilidad y paz, favorable a la democracia y al desarrollo económico; consolidar por el efecto disciplina que una alianza implica políticas económicas internas; competir mejor en el mundo, por ejemplo para atraer inversiones; negociar mejor con otras naciones, por ejemplo para lograr condiciones estables de acceso a sus mercados. O puede ser por falta de opciones frente a la decisión de naciones vecinas de integrarse, o para defenderse mejor de enemigos actuales o potenciales. Historia compartida, poder relativo, tamaño de los mercados son algunos de los factores que inciden en los motivos que llevan a países a entablar una alianza de integración. Normalmente, el fenómeno se da entre naciones contiguas que configuran regiones naturales.

Son siempre objetivos estratégicos de largo plazo. Implican una opción básica y con vocación de permanencia, por el predominio de la lógica de la integración en el relacionamiento recíproco, frente a lo que puede ser natural entre naciones, especialmente las contiguas, que es el predominio de la lógica de la fragmentación. Tal opción supone la percepción de una plataforma de valores e intereses comunes sustanciales entre quienes se asocian. En ella reposa el desarrollo de la confianza que toda alianza requiere. Una alianza de integración, cualquiera sea su intensidad, tiene una vocación de permanencia. Los casos históricos del Mercosur, la Unión Europea y el NAFTA demuestran que a este tipo de alianzas no se las visualiza como un instrumento coyuntural para aumentar el comercio o para resolver problemas circunstanciales. De allí que siempre tienen una profunda raíz política y cultural, aun cuando su expresión sea predominantemente comercial (caso NAFTA) o económica (caso Mercosur).

De allí también que sean alianzas institucionalizadas. Es decir, con reglas de juego que condicionan el comportamiento de los asociados en sus relaciones recíprocas. Su esencia es restringir el margen de propensión natural a comportamientos unilaterales. Tienen un efecto-disciplina interno en cada uno de los socios, siendo éste uno de los principales beneficios, sobre todo en casos de transición política y económica, como se observó en el caso de la integración europea con las nuevas democracias del Mediterráneo en los años 70 y con las de Europa del Este ahora. Pueden ser reglas formales -resultantes del instrumento jurídico internacional multilateral que formaliza el pacto constitutivo- o informales, incluso sobreentendidos, relativos a aquello que los socios esperan que sea el comportamiento de los otros socios. Pueden incluir distintas variantes de órganos y modalidades operativas. Lo importante es que son reglas de juego que reflejan y se sustentan en una reciprocidad de intereses nacionales, es decir, en un balance de lo que cada país entiende que le conviene, y que es lo que le lleva a aceptar el pacto vinculante y a cumplir voluntariamente con los compromisos libremente asumidos.

En efecto, en este tipo de alianzas institucionalizadas de integración lo que sustenta el vínculo asociativo es la creencia que cada socio tiene de que gana más estando adentro que afuera de ellas. Es la percepción de ganancias mutuas lo que explica el momento fundacional. Es el mantenimiento a través del tiempo, en forma dinámica, de tal cuadro de ganancias mutuas lo que explica la supervivencia del vínculo asociativo. Su eventual desaparición es, a su vez, lo que explica el fracaso de este tipo de alianzas de integración. Hay ejemplos en tal sentido en la historia contemporánea de integraciones voluntarias entre naciones soberanas. Tal el caso de Chile en el Grupo Andino en los años 70.

Las naciones que se asocian libremente no necesariamente comparten todo en el plano de sus políticas internas y externas. Preservan un margen, que incluso puede ser amplio, para el ejercicio individual de sus soberanías. Es más amplio, por ejemplo, en el caso de una zona de libre comercio como es el NAFTA, que en el de un mercado común como es la Unión Europea y formalmente ha comprometido y pretende ser el Mercosur. En el marco de la alianza de integración se definen objetivos y políticas comunes, que pueden ser más o menos intensos en el momento inicial y que pueden tener luego una densidad creciente a medida que se avanza en el desarrollo de la asociación. Ellos pueden tener un contenido predominantemente comercial y económico. Y además, no sólo efectos políticos, sino también contenidos explícitamente políticos e incluso militares. Pero no necesariamente cubren un espectro amplio en los posibles objetivos y políticas comunes. En tal sentido suelen ser alianzas parciales. Tampoco suelen ser alianzas exclusivas ni excluyentes. Pueden coexistir con otras alianzas con objetivos similares. Ello es más fácil cuando se utiliza la técnica de una zona de libre comercio para concretar el acceso irrestricto a los respectivos mercados, que no implica necesariamente negociar como una unidad con otras naciones.

Este tipo de asociaciones voluntarias de integración se diferencian de las no voluntarias, producto de un poder hegemónico que nuclea otras unidades autónomas de poder, incluso anulando en la práctica sus soberanías. El Comecom fue un ejemplo en tal sentido. Hay ejemplos históricos en la conformación de Estados nacionales.

Elementos comunes y rasgos diferenciales

Dada la vocación de permanencia, tres elementos comunes esenciales permiten distinguir el fenómeno de asociaciones voluntarias de integración entre naciones soberanas de otros que pueden tener características similares, como ser el de la buena vecindad o el de la cooperación económica estrecha entre naciones, generalmente contiguas o con afinidades de distinto tipo.

El primero es el del acceso irrestricto al mercado de cada uno de los socios, protegido jurisdiccionalmente, sea sólo para los bienes o además, para los servicios y demás factores de la producción. Desde un punto de vista jurídico, tal acceso se transforma en un derecho exigible a favor de los sujetos de derecho de cada uno de los ordenamientos jurídicos internos. Se supone que no puede ser unilateralmente afectado en su ejercicio por ninguno de los socios, salvo en las condiciones eventualmente previstas por las reglas de juego comunes que se pactaron, por ejemplo en casos tipificados de emergencia económica puntual o general.

El segundo elemento es el de la discriminación frente a terceros países, sólo para los bienes, o también para los servicios y eventualmente demás factores de la producción. Desde el punto de vista jurídico, tal discriminación se manifiesta en las condiciones de acceso a los respectivos mercados, pero también puede expresarse en los marcos regulatorios del funcionamiento interno de los mercados. En el caso de zonas de libre comercio, la discriminación puede resultar de las reglas de origen, en particular las específicas. En el caso de uniones aduaneras, se logra a través de un arancel externo común a los socios. En ambos casos, al igual que en un mercado común, se puede manifestar además en las regulaciones que se aplican en materia de servicios, en el derecho de establecimiento, en la circulación de otros factores de la producción, en las normas técnicas y en las compras gubernamentales. Siempre se argumenta que tales discriminaciones son consistentes con los demás compromisos internacionales asumidos por los socios, antes en el GATT y ahora en la Organización Mundial del Comercio.

El tercer elemento es el de las disciplinas colectivas entre los socios, especialmente en políticas macroeconómicas, pero eventualmente también en materia de políticas comerciales externas y sectoriales. Pueden resultar de reglas y mecanismos explícitos. O pueden ser la resultante de la fuerza de los factores que inducen a los asociados a trabajar juntos, por ejemplo, en sus procesos de transformación productiva y de inserción competitiva en los mercados mundiales.

Estos tres rasgos distintivos no siempre están plenamente configurados en el momento fundacional. Pero sí están comprometidos aunque sea en forma embrionaria, para adquirir luego su plenitud en desarrollos incrementales. Si no lo estuvieran o no fueran luego desarrollados, la alianza se aproximaría más, en los hechos, a la figura de la cooperación circunstancial entre naciones afines o entre buenos vecinos, y así sería percibida. No tendría la fuerza que aspiran tener, por ejemplo, la Unión Europa, el Mercosur y el NAFTA.

Hay otros rasgos de este tipo de alianzas voluntarias de integración que permiten establecer diferencias, incluso sustanciales, entre distintas expresiones históricas del mismo fenómeno. Ellos son fundamentalmente dos.

El primero es el del grado de interdependencia recíproca entre los asociados. Se lo puede medir, por ejemplo, por la importancia relativa de los flujos de comercio y de inversiones recíprocas en comparación con los que los vinculan con otros países. En el momento fundacional, la interdependencia en tal sentido puede ser baja o alta. Esta situación puede ir cambiando a medida que pasa el tiempo entre otros factores-, como consecuencia de la propia dinámica de la integración económica deliberadamente buscada. Si es baja, como en el caso del Mercosur, en un momento inicial que puede durar varios años, de lo que se trata es de generar relaciones de interdependencia. Si es alta, como en la integración europea o en el NAFTA, de lo que se trata es de administrar interdependencia. Pero en un caso y en el otro, el objetivo estratégico es estimular los factores que alimentan la lógica de la integración frente a los que alimentan la lógica de la fragmentación.

El segundo rasgo diferencial es el del grado de concentración del poder relativo entre los asociados. Puede estar fuertemente polarizado, como en el caso del NAFTA, o relativamente multipolarizado, como en el caso de la Unión Europea y aun del Mercosur.

Los requerimientos institucionales

Los rasgos distintivos antes enunciados plantean una plataforma común de requerimientos institucionales para este tipo de alianzas voluntarias de integración entre naciones soberanas. Ellos hacen en particular a la necesidad de asegurar la previsibilidad en las reglas del juego y, por ende, en el comportamiento de los asociados en sus relaciones recíprocas, y como consecuencia de ello, la eficacia en el cumplimiento de los objetivos comunes que explican el vínculo asociativo.

Las demandas de previsibilidad se manifiestan en los tres planos esenciales del acceso irrestricto a los respectivos mercados, de la discriminación frente a terceros yde las disciplinas colectivas. En la medida en que el grado de previsibilidad en estos tres planos sea elevado, mayor será la eficacia de la asociación para lograr los objetivos comunes, tales como convencer a los inversores de que invirtiendo en cualquiera de los socios tendrán acceso a los consumidores de los demás socios, o de convencer a terceros países de que la asociación ha originado un nuevo protagonista e interlocutor válido en las relaciones económicas internacionales que, incluso en el caso de una unión aduanera, puede entablar negociaciones comerciales como una unidad con otros países.

En el primero de los tres planos, la previsibilidad y la eficacia resultarán de la efectividad de las normas que garantizan el acceso irrestricto a los respectivos mercados, lo que a su vez dependerá, en gran medida, de la calidad de los mecanismos jurisdiccionales que se aseguran su aplicación ("enforcement"). En el segundo de los planos, ellas dependerán de que las reglas de juego efectivamente establezcan una diferencia práctica entre ser socio o no. En el tercero, dependerán de las restricciones formales o informales al recurso, por parte de los socios, de comportamientos unilaterales contrarios a lo pactado.

Pero previsibilidad y eficacia serán mayores cuanto mayor sea la sustentabilidad real de la alianza voluntaria de integración en una concertación dinámica de intereses nacionales correctamente definidos por cada uno de los socios. De ello depende el mantenimiento en el tiempo del cuadro de ganancias mutuas que sustenta el vínculo asociativo. Es esencial a la vocación de permanencia, y al potencial de irreversibilidad de la alianza de integración. En tal perspectiva es fundamental como factor de éxito la calidad de los mecanismos comunes de negociación y de decisión.

Al respecto, según sea que se combinen los dos rasgos diferenciales antes mencionados grado de interdependencia y de concentración del poder relativo-, variará la intensidad de la demanda con respecto a las características de los mecanismos de concertación de intereses nacionales y de decisión, que una alianza voluntaria de integración plantee a sus asociados en el momento fundacional y en su posterior evolución, a fin de poder generar reglas de juego previsibles (efectividad) yeficaces y, a la vez, preservar en forma dinámica el cuadro de ganancias mutuas que la sustenta.

En el caso de la integración europea, en sus inicios y en su evolución posterior, el cuadro de alta interdependencia y alta polarización se refleja en demandas de fuerte institucionalización es mucho lo que hay que negociar-, incluso con órganos comunes integrados por funcionarios independientes con competencia en la formulación normativa, en su ejecución y en su aplicación jurisdiccional. En el caso del NAFTA, el cuadro de alta interdependencia y de fuerte polarización se traduce en bajas demandas de institucionalización; es poco lo que hay que negociar. A su vez, en el caso del Mercosur, el cuadro de baja interdependencia inicial y de concentración del poder relativo en sólo dos de los socios, se refleja en demandas bajas de institucionalización, especialmente en cuanto a la dotación de órganos comunes independientes de instrucciones nacionales, es decir con fuerte capacidad arbitral entre los intereses en juego. En que la institucionalización sea liviana o fuerte, depende más de estos factores que del hecho que se haya elegido la forma de zona libre comercio o la de la unión aduanera.

Sin embargo, tales requerimientos pueden evolucionar en la medida en que cambien tales rasgos, en particular, con el aumento del grado de interdependencia económica medido por la intensidad relativa de flujos de comercio e inversión.

Es el caso, precisamente, del Mercosur donde como consecuencia de los resultados alcanzados en el período 1986-1996 se está pasando gradualmente de una etapa de creación de interdependencia a una más compleja de administración de interdependencia. La experiencia observada en algunos casos concretos, como el de las medidas provisionales del gobierno del Brasil otorgando estímulos especiales a la inversión automotriz en regiones menos desarrolladas del país (diciembre de 1996) y el de las restricciones al financiamiento de importaciones (marzo de 1997), han agudizado la sensibilidad de ciudadanos e inversores ante la cuestión de la previsibilidad y eficacia de las reglas de juego del Mercosur, y de la calidad de los mecanismos de concertación de intereses nacionales y de solución de controversias. No son los únicos casos, ya que también los otros socios ofrecen casos concretos de incumplimiento de las reglas de juego. Incluso pueden ser situaciones comprensibles desde el punto de vista político y económico, toleradas por los socios por significar opciones de menor costo frente a otras posibles, o por ser consideradas benéficas para el interés común por su efecto sobre algo valorado, como es la estabilidad política y económica, especialmente en el caso del principal mercado del área. Pero precisamente por ser casos que involucran a la economía de mayor dimensión, puede explicarse la sensibilidad que se observó en los otros socios, que llevó a tornar explícita la preocupación por la credibilidad del propio Mercosur.

Estos casos explican que la cuestión del Mercosur haya adquirido hoy una nueva dimensión política. El aumento creciente del grado de interdependencia recíproca requerirá en el futuro un abordaje serio de la cuestión de cómo desarrollar mecanismos de concertación de intereses nacionales, de aplicación de las reglas de juego y de solución de controversias, que permitan que se alcancen niveles de previsibilidad y de eficacia acordes con los objetivos comunes que se están persiguiendo. Mecanismos que se correspondan con la imagen de credibilidad que requiere un Mercosur concebido como instrumento válido para competir y negociar mejor en el mundo y en el propio hemisferio.

Su abordaje debe hacerse, en nuestra opinión, en la perspectiva planteada en estas notas, esto es a partir de características yrasgos propios de este tipo de alianza, y de su expresión histórica en el caso del Mercosur, identificando con realismo necesidades y posibilidades, y no tratando de deducir respuestas institucionales basadas en modelos teóricos o en experiencias históricas de alianzas de integración con rasgos diferentes.