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La tercera cumbre del Mercosur, celebrada el 28 de diciembre de 1992,
ha significado una contribución positiva al desarrollo del proceso
de integración económica.
Se realizó en circunstancias delicadas para el Mercosur. Entre
otros factores, el profundo desequilibrio en el comercio bilateral entre
la Argentina y el Brasil, había contribuido a crear un clima enrarecido,
especialmente en los medios empresarios argentinos, con respecto a la
viabilidad y a la conveniencia del Mercosur. Más que un generador
de ventajas, comenzaba a ser percibido por algunos sectores, casi como
un obstáculo al esfuerzo de transformacióneconómica
del país. La dificultad para acceder a información estadística
sobre el comercio bilateral, suficientemente actualizada y desagregada,
contribuía a la generación de un débale no siempre
preciso ni bien planteado en sus términos. A ello se ha sumado
asimismo, el hecho de un nivel generalmente pobre de conocimiento sobre
las realidades políticas y económicas del Brasil, y sobre
su lógica interna, que conduce muchas veces a hacer una lectura
de sus acontecimientos sólo desde una perspectiva de la propia
experiencia argentina.
Por primera vez desde el lanzamiento, en julio de 1990, de la idea que
condujo luego al Mercosur, podía observarse entonces una fuerte
erosión del proyecto de integración. La prensa comenzó
a reflejar serías dudas y hasta actitudes abiertamente negativas
en influyentes sectores del país. Lo mismo comenzaba a observarse,
a veces por otros motivos, en el Paraguay e incluso, en el Uruguay. La
idea de que nuestro país debía optar por NAFTA o por una
zona de libre comercio con los Estados Unidos, en lugar de profundizar
el MERCOSUR, fue objeto de conside-raciónen artículos periodísticos
y en declaraciones de personalidades de prestigio. Incluso algún
especialista extranjero lo dijo abiertamente al visitar el país:
la Argentina debería abandonar el Mercosur y asociarse al NAFTA.
Pocas voces salieron en cambio a la defensa del proyecto de integración.
En particular en los sectores políticos.
Cuando los cuatro Presidentes se reunieron en Montevideo junto con sus
Cancilleres y sus Ministros de Economía, el Mercosur aparecía
entonces debilitado y sus partidarios a la defensiva. El deterioro era
notorio con respecto al clima más eufórico que había
caracterizado la anterior cumbre, celebrada sólo en julio pasado
en Las Leñas. Es en este contexto que debe situarse el analisis
de los resultados de la Cumbre de Montevideo y su significado para el
futuro inmediato delMercosur.
I. Las razones de un deterioro
El desbalance comercial contribuyó sin duda a erosionar el entusiasmo
del empresariado argentino con respecto al Mercosur. Los datos son conocidos
y elocuentes: entre 1991 y 1992 (periodo enero-noviembre) pasamos de tener
un superávit de! 190 millones de dólares a un déficit
de 1.451 millones de dólares. Este desbalance resulta de una caída
de las exportaciones argentinas que significaron 200 millones menos que
en 1991, y de una duplicación de las. exportaciones originadas
en el Brasil. Es te aumento alcanza casi el 300% en material de transporte,
en tanto que las exportaciones argentinas en el sector aumentaron el 98%.
Aproximadamente un 40% del déficit se debe al comportamiento del
comercio en el sector material de transporte, y la explicación
se podría encontrar en el hecho de que la industria automotriz
argentina no pudo cumplir con los cupos previstos en el Protocolo 21.
La imagen de "invasión comercial" brasilera se generalizó
en el segundo semestre de 1992 y en muchos casos se la atribuyó
rápidamente al Mercosur. Posiblemente por las dificultades de información
estadística, o por la baja capacidad instalada en el país
para el monitoreo del efecto de compromisos comerciales internacionales
sobre la economía nacional y sbbre sus empresas, lo cierto es que
ningún análisis circuló sin embargo, para avalar
una relación causal entre el margen de preferencia resultante del
ACE 14 y del Tratado de Asunción y el comportamiento del comercio
bilateral, en el que además se tomara en cuenta la incidencia de
otros factores válidos para las relaciones comerciales globales
de los dos países. Quizás hubo empresas ensectores concretos
con interés en que la imagen de invasión causada por los
compromisos del Mercosur se afianzara en la opinión pública,
a fin de sustentar mejor la conclusión que de ella se extraía,
en el pentido de que había que prorrogar los plazos del programa
de liberación comercial o imponer medidas excepcionales no previstas
en las reglas de juego pactadas.
En todo c!aso, la explicación a la opinión pública
sobre la naturaleza del déficit y sobre sus razones, no parece
haber sido la suficiente. Sin embargo, los funcionarios gubernamentales
responsables del área comercio exterior y del Mercosur, lo señalaron
con precisión en distintas oportunidades: el desequilibrio comercial
de 1992, se explica básicamente por el Hecho de que la demanda
interna del Brasil cae y se expande lade la Argentina; porque la paridad
cambiaría en el Brasil refleja Jos profundos desequilibrios ma-croeconórnicos
que predominaron en casi todo 1992, y porque en algunos sectores, especialmente
el automotriz, la industria argentina no pudo atender simultáneamente
el crecimiento dé la demanda interna y sus compromisos de exportación.
¿Es el programa de liberación arancelaria del Mercosur responsable
de este desequilibrio? Si se tienen en cuenta el conjunto de la política
comercial exterior del país, así como los compromisos comerciales
bilaterales con el Brasil, originados en la ALADI y en los protocolos
del período del PICAB, parecería difícil atribuir
sólo a los compromisos originados en el ACE 14 y en el Tratado
de Asunción, una responsabilidad decisiva en el comportamiento
del comercio recíproco. Es probable que un análisis detallado
del comercio bilateral durante el año 1992, ponga de manifiesto
que el desequilibrio se hubiera producido aun en el caso de no exis tir
el programa de liberación automática, más aun, incluso
en el caso de no existir el Mercosur.
¿Posee el Tratado de Asunción los mecanismos correctores
suficientes para atender situaciones de desequilibrios profundos como
los que se plantearon en 1992? En mi opinión la respuesta es positiva,
si se tiene en cuenta la existencia de cláusulas de salvaguardia,
laamplitud de competencias que el Tratado de Asunción al Consejo
y, en particular, lo que el ACE 14 -instrumento jurídico fundamental
para las relaciones comerciales argentino-brasileras durante el período
de transición del Mercosur- prevé al respec to. Además,
el instrumental jurídico cuatripartito y bilateral, no excluye
la posibilidad de que frente a desequilibrios sectoriales pronunciados,
que comprometen políticamente la viabilidad del proceso de integración,
el país superavitario practique, en acción mancomunada gubernamental-empresaria,
una política de restricciones voluntarias a las exportaciones,
a fin de no agravar la situación.
Pero el deterioro antes mencionado no se explica sólo por el desbalance
comercial. Se explica, fundamentalmente, porque cambiaron las expectativas
en cuanto al ordenamiento económico primero y al crecimiento luego,
de la economía brasilera. La crisis que concluyó con la
renuncia del Presidente Collor, la alta inflación y las incertidumbres
que durante el segundo semestre de 1992 predominaron en cuanto a la orientación
de la política económica del Brasil, han llevado a cuestionar
una de las premisas básicas del Mercosur, que es precisamente la
de que el comportamiento expansivo de su economía, en un cuadro
de estabilidad macroeconómica, contribuiría al dinamismo
económico que se requiere para sustentar, a largo plazo, el proceso
de transformación económica y de modernización de
nuestro país.
Es entonces la imagen que predominó en el segundo semestre de
1992, de un Brasil desordenado económicamente, que se estanca y
pospone sus posibilidades de modernización y crecimiento, lo que
contribuyó significativamente a erosionar el clima de expectativas
positivas que originó en su momento el Mercosur.
En este contexto, el desbalance comercial pasa a ser percibido como un
síntoma de una realidad más profunda. Y es esa realidad
la que conduce a generar dudas sobre el acierto de la estrategia del Mercosur,
basada en supuestos Imás optimistas con respecto al comportamiento
económico del Brasil, justificados en el cuadro económico
y político de 1990 y 1992, y en el comportamiento expansivo de
nuestras exportaciones al país vecino.
II. Los resultados de la cumbre de Montevideo
La tercera reunión del Consejo del Mercosur, produce entre otras
los siguientes resultados concretos:
- La definición al más alto nivel político de
los niveles del arancel extemo común. Los Presidentes decidieron
que, con forme a lo previsto en el Cronograma de Las Leñas, a
partir de junio de 1993 queden definidos los niveles del AEC entre 0
y 20%. Esta definición significa reafirmar la imagen de un Mercosur
abierto al mundo y concebido como trampolín para los esfuerzos
de competítívídad internacional de cada uno de
los asociados.
Se decidió asimismo reconocer la existencia de situaciones sectoriales
específicas, estableciéndose que "serán permitidas
alícuotas diferentes hasta un máximo del 35% para una
lista reducida de productos, entendiéndose que esa alícuota
deberá reducirse a un máximo del 20% en un plazo no superior
a seis años a partir del l2 de enero de 1995", es decir
como máximo hasta el 2001. De tal forma, con sentido pragmático,
se flexibiliza el logro del objetivo de la unión aduanera, reiterándose
una concepción no dogmática del proceso de integración,
que implica una conciliación dinámica del logro de los
objetivos perseguidos con la evolución de las realidades económicas
internas de los asociados e internacionales.
Otra decisión importante es la de establecer un régimen
especial arancelario aplicable "a la importación por los
países del Mercosur, de productos subsidiados por terceros países,
teniéndose en cuenta los resultados de la Ronda Uruguay",
Se abre así la posibilidad de contar con un instrumento idóneo,
a fin de adaptar las medidas necesarias para contrarrestar la importación
de productos agrícolas subsidiadqs, a las reglas de juego que
finalmente surjan de las actuales negociaciones en el GATT.
- El lanzamiento de una iniciativa en relación a los Estados
Unidos y evenlualmente en relación a Nafta, en la forma de una
propuesta a los Estados Unidos, de realizar en el ámbito del
Acuerdo "4 +1", conversaciones preliminares para darinicío,
cuando las partes lo consideren oportuno, a negociaciones entre el Mercosur
y los Estados Unidos, "sobre las opciones comerciales que se abren
a partir de la nueva realidad hemisférica de acuerdo a la Iniciativa
para las Américas y a la firma del Tratado de Libre Comercio
de América del Norte, del qual son signatarios asimismo México
y Canadá".
De está forma se reafirma algo que estaba claro desde el inicio
en 1990 del proceso que condujo al Mercosur (especialmente desde la
reunión de Ministros celebrada en Brasilia el 1º de agosto):
y es que éste era concebido, no como contradictorio u opuesto,
sino como parte de un ejercicio más amplio de inserción
de los países del Cono Sur en la economía global, a través
de las negociaciones del GATT, de la vinculación con la CEE y
Japón, y en el plano hemisférico del desarrollo de la
idea de un sistema de libre comercio, dentro de los lineamientós
propuestos por el entonces Presidente de los Estados Unidos.
La señal que emiten los Presidentes es clara: cuando las dos
partes estén en condiciones, -es decir, también los Estados
Unidos, ya que hasta el momento ha indicado nítidamente que prefiere
primero poner en funcionamiento el NAFTA-, los países del Mercosur
entienden necesario empezar a conversar en el marco del "4 + 1"
-cosa que durante las dos primeras reuniones del Consejo del Acuerdo
con los Estados Unidos no ocurriera- sobre qué opciones existen
para concretar la idea de un acuerdo hemisférico de libre comercio.
Una de esas opciones por cierto puede ser un acceso al NAFTA. Pero no
es la única, ni necesariamente la más conveniente. Otras
podrían ser por ejemplo, o un acuerdo de libre comercio con los
Estados Unidos o directamente, un acuerdo entre el Mercosur y NAFTA.
Lo que los Presidentes señalan en la cumbre de Montevideo es
que todas las opciones están abiertas, que hay que explorarlas
y que para eso existe un ámbito, que es el actual acuerdo "4
+ 1".
- El reconocimien to explícito de quelos desequilibrios comerciales
son un problema común que requiere de un tratamiento especial
por parte del Grupo Mercado Común, el que "deberá
estudiar fórmulas destinadas a asegurar un tratamiento equilibrado
del tema". Implícitamente la Cumbre de Montevideo, reconoce
que hay un problema común a tratar, pero no entendió necesario
aún adoptar medidas especiales, probablemente por atribuirle
un carácter transitorio y excepcional a la situación.
En concreto, fue una reunión en la que predominó una vez
más el pragmatismo y la prudencia, rasgos que son esenciales
en la administración de la difícil tarea de integrar mercados
y economías en profundo proceso de estabilización y transformación.
III. Hacia el futuro
Los mercados y la ciudadanía esperaban, con razón, señales
claras de la reunión presidencial de Montevideo. Creo que las han
obtenido. El Mercosur ha salido una vez más reafirmado, como proyecto
compatible con las otras dimensiones de la inserción de los asociados
en el mundo. La presencia y el discurso de ltamar Franco, quien un día
después asumiría como Presidente del Brasil, contribuyeron
a despejar toda duda acerca de la importancia que su gobierno le atribuye
al cumplimiento, por todos los asociados, de los compromisos asumidos
en el Mercosur.
En mi opinión, lo esencial en el futuro es mantener firme el sentido
de dirección y la razón de ser de la alianza estratégica
entre la Argentina y el Brasil, que es la columna vertebral del Mercosur.
Pero también es importante señalar en forma permanente,
con hechos, que los cuatro gobiernos preservan el pragmatismo y la flexibilidad
que caracterizó el lanzamiento de la idea original del Mercosur
en 1990, como antes había caracterizado la del PICAB, durante la
gestión de los Presidentes Alfonsín y Sarney.
No hay espacio para rigideces o visiones mecanicistas. La integración
económica entre naciones, tiene más de arte que de voluntarismos
o automaticismos. Lo demuestra la historia reciente de la integración
europea. Por eso se trata de procesos esencialmente políticos.
Se construyen según las posibilidades. Requieren mucho de perseverancia,
convicción política en sus objetivos, respaldo societal,
y una gran dosis de razoriabilidad en la concepción y en la aplicación
de los instrumentos.
Pero es importante también mantener la credibilidad y la seguridad
jurídica. Caso contrario los inversores quedarán paralizados
o irán a otras latitudes. La inminente entrada en vigencia del
Protocolo de Brasilia sobre solución de controversias es, en tal
sentido, buena noticia. Por suerte además, el Tratado de Asunción
permite, a través de actos jurídicos originados en el Consejo
del Mercosur, introducir con bastante laxitud las correcciones de rumbo
que las realidades imponen. Es una paradoja, pero muchas veces las rigideces
en este tipo de procesos resulten de la no utilización oportuna
de los elementos de flexibilidad que posee una estructura jurídica.
No es necesario fugarse de la realidad ni fugarse del Mercosur, como
algunos propusieron en el segundo semestre de 1992. Ijs preferible en
cambio, ajustar la marcha del Mercosur a realidades correctamente definidas
y necesariamente cambiantes, a fin de preservar lo esencial de los objetivos
políticos y económicos perseguidos.
La tarea por delante es densa. En el plano del Mercosur y en el plano
interno, con respecto al Mercosur. Con respecto al plano del Mercosur,
el Cronograma de Las Leñas fijajpautas y orientaciones. Se pueden
modificar si las realidades lo imponen. Pero lo importante es hacerlo
conforme a las propias reglas de juego establecidas. Caso contrario se
afecta inútilmente la credibilidad en el proceso. Dejar que los
plazos transcurran sin que las tareas se cumplan sería contrario
al interés de nuestro país, pues iría erosionando
gradualmente la idea de que lo pactado debe cumplirse. Si los plazos hay
que prorrogarlos más allá de los tres meses autorizados
al Grupo Mercado Común, lo tiene que hacer el Consejo mediante
una Decisión. Insisto en que el Tratado no es rígido. Sólo
que su flexibilización debe hacerse conforme a Derecho. Para un
país con un mercado relativamente pequeño como es el nuestro,
es importante reconocer el alto valor práctico, político
y económico, que tiene el respeto a la juridicidad en los compromisos
comerciales internacionales. Recordemos que lo esencial para atraer inversiones
orientadas al comercio exterior, es adquirir un derecho protegido para
acceder a mercados mayores como si fueran internos. Es muy probable que
si se percibiera precariedad en la protección jurídica al
acceso a los mercados, muchos inversores en sectores tales como, por ej.
el automotriz, preferirán instalarse en el país con mayor
mercado. México lo ha entendido. También lo han entendido
otros de nuestros competidores, como Canadá en relación
al mercado americano o España en relación al mercado comunitario.
También lo ha entendido claramente Chile y por eso le interesa
acceder al NAFTA. Por el mismo motivo, no le convendrá mantenerse
mucho tiempo apartada de un Mercosur exitoso.
También en el plano del Mercosur, parece fundamental reflexionar
sobre las ideas avanzadas por Carlos Ruckauf en su estimulante articulo,
publicado el 15 de enero en El Cronista, en relación a trascender
a la actual etapa de informalidad política, y acrecentar el espacio
de participación de los parlamentos y de la comunidad académica.
Con respecto al plano interno en relación al Mercosur, la tarea
principal por delante cruza por dos frentes: el primero, es el de un mayor
desarrollo institucional que permita una creciente participación
de los sectores empresarios, políticos, sindicales y académicos,
en la preparación de las decisiones nacionales referidas al Mercosur;
y el segundo, es el de una acción intensa del propio sector empresario
para colocarse a través de inversiones y de la incorporación
del progreso técnico, así como a través del tejido
de alianzas empresarias, en condiciones de competir en el mercado del
Brasil, como parte de una estrategia más amplia de inserción
en la economía global. En tal sentido, lo que la experiencia de
la relación comercial bilateral argentino-brasilera de 1992 estaría
indicando, es que el peor escenario para el futuro de algunos sectores
de nuestra economía, podría ser el de una oferta argentina
de bienes y de servicios que no pudiera atender, a la vez, la expansión
de la demanda interna y la de la demanda interna del Brasil. Podría
darse el caso que tengamos asegurado el acceso al mercado de un Brasil
que se estabilice y vuelva a crecer, aumentando significativamente sus
importaciones y que nuestras empresas no puedan sacar provecho de ese
hecho, por falta de suficiente oferta adaptada a las características
de la demanda que allí se originaría.
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