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I. Al concluir 1984, se observa una fuerte tendencia a considerar que
ha concluido una fase del llamado problema de la deuda exterrta de los
países latinoamericanos. Editoriales de importantes diarios del
mundo industrializado y protagonistas relevantes, asi lo han puesto de
manifestó en los días siguientes al anuncio de que la Argentina
y el Comité de bancos habi'an llegado a un acuerdo de reestructuración
de la deuda del país.
William Rhodes, que preside los Comités de bancos referidos a
algunos de los principales deudores latinoamericanos (Argentina, Brasil,.
México, Uruguay y Perú), decía hace pocos días
en Londres [1], en una Conferencia organizada por el "Financial Times",
que "nos encontramos ahora en una nueva fase del "problema de
la deuda", agregando queen muchos pa íses "hemos pasado
ya la "etapa de ajuste inicial".
Algunos de los que así piensan, entienden además que se
puede ser relativamente optimista en cuanto al futuro. Lo peor de la crisis
habría pasado. La recuperación de las economías industrializadas
estarían creando las condiciones externas para el éxito
de las políticas de ajuste de los países deudores, y para
su capacidad de generar excedentes en sus balanzas comerciales; e incluso
para atraer inversiones extranjeras y para recuperar el crédito
externo. El "modelo mexicano" demostraría, para quienes
así piensan, lo acertado del camino seguido. El propio Rhodes,
en la citada Conferencia de Londres, sintetizaba así esta corriente
optimista: "pese a que no abunda todavía la comodidad y la
alegría, podemos al menos ojear los últimos dos años
y decir que no ocurrieron la media docena de desastres iminentes que amenazaron
con envolver al sistema económico mundial", y comparando la
actual situación con la de hace un año, constataba que "la
opinión pública... ha pasado de la "desesperación
en 1982 al escepticismo en 1983 y, en mi opnión, reina ahora un
cuateloso optimismo". Para el, "hoy tas cosas son diferentes;
los llamados casos "perdidos del año pasado han logrado claros
aunque a veces- penosos avances".
Es sabido que no todos comparten este optimismo, que a veces es atribuido
a la necesidad de crear una tónica similar en los accionistas de
los bancos y en los bancos regionales y chicos de los Estados Unidos.
Sí recientemente trabajos de economistas como William Cline [2]
tienden a sustentar esta visión optimista, otros como los de Dornbusch
y Fischer, Amaral y Fletcher (para citar sólo algunos de estos
últimos meses) [3], ponen de manifiesto que cuanto más,
se ha superado una fase de la crisis en que se podría haber producido
un caos financiero internacional, un colapso del sistema de instituciones
y mecanismos que intentan aún ordenar las relaciones económicas
y financeiras internacionales, pero que lo esencial del problema sigue
aún en pie.
A las profundas diferencias que existen aún en cuanto al diagnóstico
sobre el problema concreto de la deuda externa y sus perspectivas futuras,
se suman las incertidumbres sobre la evolución de las economías
de los países industrializados y en particular de la de los Estados
Unidos. El déficit fiscal de este país, el de su balanza
comercial, el problema del "superdotar", el comportamiento de
las tasas de interés y la fuerte absorción de recursos financieros
externos por la economía americana, alimentan los diagnósticos
contradictorios que pueblan hoy la prensa general y la especializada.
Sólo pocos días atrás, Fred Bergsten planteaba la
magnitud del problema, que para muchos esta detrás de las grandes
dificultades que hoy están experimentando los países latinoamericanos:
"más dramático aún es que los Estados Unidos
han pasado, en tres años, de ser el principal país acreedor
en el mundo a ser el principal deudor. Hácé justo dos años
teníamos alrededor 150 billones de dólares más afuera
que lo que los extranjeros tenían aquí. Ahora, tomamos prestado
100 billones de dólares ó más anualmente del resto
del mundo para financiar muestras amplios déficits comerciales.
En un año, nuestra deuda externa exederá la del Brasil o
la de México, los principales deudores del mundo. Bajo las actuales
políticas, nuestra deuda externa neta se aproximará al trillón
de dólares hacia1990. Esto es mas que el total;debido hoy por .todos
tos: países en desarrollo, que es lo que denominamos la "crisis
de la deuda" [4].
Es mi intención detenerme a examinar utn aspecto particular del
fenómeno, que nos convoca, y que es el del la cooperación
multilateral en relación a la deuda, el ajuste y el desarrollo
de los países latinoamericanos. Quiero poner énfasis en
una perspectiva particular, que es la de la cooperación multilateral
regional latinoamericana. Y quiero elaborar sobretodo en torno al interrogante
que Michael Gardenswartz plantea en el número de noviembre del
"Instituto Investor": "es la cooperación regional
la respuesta?" [5]. Basado en la experiencia de éstos últimos
dos anos, y aceptando para facilitar el analisis que efectivamente se
ha cerrado una fase de este ciclo crítico, formularia mi pregunta
central en .estos términos: es que, la cooperación multilateral,
tanto a nivel internacional (Norte-Sur), como a nivel regional (Sur-Sur),
tiene algún papel útil a desempeñar en la-estrategia
para encarar la crisis de ja deuda, el ajuste ycel desarrolla de los países
latinoamericanos?. Y,en caso de respuesta positiva,.cuál sería
ese papel en un caso y en otro? Lo amplio y complejo del.tema me mueven
a apuntar sólo algunas ideas que puedan contribuirá un-
más amplio debate en el futuro.
Las perguntas me parecen pertinentes, pues en los últimos dos
años hemos observado mucha confusión en la materia. La confusión
se ha manifestado, tanto en cuanto al rol déla cooperación
multilateral, como á sus modalidades y alcances, ya su utilidad
práctica. El propio Gardenswartz considera que muchos banqueros
y el gobiernos dé los Estados Unidos no valoran muy seriamente
los esfuerzos de cooperación regional en este tema, y recuerda
la opinión de George Clark (Vicepresidente ejecutivo de City Bank),
en el sentido de que 'la mejor manera de resolver las negociaciones por
la deuda de un país es sobre bases bilaterales". Evidentemente
en esta expresión se establece un contraste entre negociación
bilateral y " negociación multilateral, y no necessariamente
tal contraste implica desconocer.úh espacio para la cooperación
multilateral a fin de asegurar el equilibrio en las negociaciones bilaterales
y la eficacia de los arreglos que se concreten. Esa distinción,
que parece obvia, no siempre la han aceptado los distintos protagonistas
de lo ocurrido en estos dos últimos años, que en el calor
de debates y negociaciones han a veces incluso confundido deliberadamente
los términos de lo que se discutía en una natural defensa
de intereses naturales contrapuestos. Que el tema tiene importancia práctica
lo indica el temor que se percibe sobre la precariedad de los acuerdos
de reestructuración y los compromisos que se asumen por los países
con el FMI, tan pronto se los confronta con la previsible evolución
de las realidades nacionales. No indica lo que la falta de un marco de
ccoperación multilateral resultante de la concertación de
todos los protagonistas tiene importancia práctica?
Tres expresiones muy recientes y muy autorizadas ponen de manifiesto
estos temores y remarcan la importancia práctica del tema que hemos
planteado. Por un lado Kenneth Dam (Secretario de Estado adjunto de los
Estados Unidos), al regresar de su último viaje a países
latinoamericanos, tras constatar que se ha virtualmente completado la
etapa de reestructuración de la deuda, afirma que "ahora estamos
entrando en una nueva fase. El foco de nnuestra atención debe pasar
de asegurar liquidez inmediata a promover crecimiento a largo plazo. Sin
un renovado crecimiento real, las naciones en deuda darán tumbo
de una crisis a corto plazo a otra". Agrega que "la opción
no es entre ajuste hoy a ajuste manana. Es entre ajuste ordenado -amortiguado
por apoyo externo- o ajuste desordenado forzado por declinación
económica y tentativas de sostener políticas inefectivas".
Y concluye diciendo que "he regresado de América del Sur tanto
preocupado por las dificultades como convencido de que está a nuestro
alcance una nueva era de cooperación, crecimiento y seguridad hemisférica
[6].
Por su parte, casi al mismo tiempo, AW Clausen (Presidente dekl Banco
Mundial) advierte que la carga de la deuda extrna pesa aún sobre
América Latina y continua amenazando la estabilidad de las relaciones
políticas y financieras internacionales. Agrega que "mucha
gente de este país (EEUU) no comprende cuan gravemente la crisis
de la deuda ha perturbafdo a América Latina"y subraya que
"el problema de la deuda solo puede ser finalmente resuelto mediante
el desarrollo. Sólo si los países endeudados reanudan su
crecimiento, especialmente el de las exportaciones, podrán estar
en condiciones de hacer frente a las obligaciones de sus deudas, y en
debido tiempo, recuperar su crédito. [7]
Y el mismo día en Bonn, Jaime Serra Pusche (asesor del Secretario
de Hacienda de México) advierte que el problema que enfrentan los
países en desarrollo, por sus elevados compromisos con el exterior,
"solo puede ser solucionado mediante un cooperativo acercamiento
que involucre tanto a estas naciones como a los Estados desarrollados,
los organismos ingternacionales y los bancos, negociando con perspectivas
de largo plazo" [8].
En las tres expresiones está implícita o explícita
la idea de cooperación multilateral. Pero quizás en un caso
el énfasis es en cooperación con América Latina,
en tanto que en otro lo que se plantea es la idea de cooperación
entre todos los involucrados. Se trata de una diferencia de enfoque que
ha estado presente en la experiencia de los dos últimos periodos
y que refleja distintas perspectivas de poder y diferentes diagnósticos
sobre la naturaleza y carácterísticas del fenómeno
que se encara. Se trata de que los países sean ayudados a ajustar
sus economías para superar los agudos desequilibrios internos y
externos, originados en su falta de habilidad para adaptarse a nuevas
circunstancias financieras internacionales (por ejemplo el alza de las
tasas de interés) y el desorden de sus gestiones económicas
y financieras, y aún en la tendencia a distintas formas de corruspción,
tal como lo insinuan varios protagonistas y analistas, y como quizás
lo imaginan muchos pequenos ahorristas del mundo industrializado? [9].
O sin dejar de reconocer muchos aspectos de la realidad que justifican
la anterior pregunta, se trata de que unos y otros, acreedores y deudores,
países en desarrollo y desarrollados, asuman la responsabilidad
y la tarea conjunta, de encarar los desordenes colectivos de un sistema
económico internacional que no ha podido ajustarse aún a
las nuevas realidades de distribución de poder económico
en el mundo, de ampliación del espectro de países independientes,
de profundos cambios tecnológicos, de globalización de las
transacciones económicas y financieras, y de carencia de una regulación
adecuada para muchas de ellas? [10]. La idea que unos y otros puedan tener
de la cooperación internacional que se requiere, dependerá
por cierto de la definición que efectúen del problema que
se encara, en definitiva de la forma en que se contesten estos interrogantes.
II. Examinemos entonces qué ocurrió en los dos últimos
años en la cooperación multilateral con respecto a nuestro
tema, deuda, ajuste y desarrollo en América Latina. Aclaro que
al elegir el período de los dos años recientes, simplesmente
lo hago puesto que existe cierto consenso en que el "caso México"
inició la fase que ahora podríamos reconocer que está
concluyendo. Pero para quienes consideramos que el problema de la deuda
es sólo la punta de un inmenso 'Iceberg" - que es la exteriorización
más espectacular y dramática en sus efectos, de una crisis
estructural y compleja del sistema económico internacional de la
postguerra - sin duda que el análisis debería remontarse
a aquel los años en que los países en desarrollo plantearon
sin éxito sus demandas de cambio de rumbo en una economía
internacional que ya avanzaba hacia situaciones muy críticas. Habría
que rastrear en la historia de las sucesivas reuniones de la UNCTAD desde
Ginebra 1964, en la del "diálogo Norte-Sul", en la del
nuevo orden económico internacional, en las de las negociaciones
globales, en las de la reunión cumbre en Cancun, para encontrar
prognósticos que en parte se cumplieron y reclamos que de haberse
escuchado quizás hubiera evitado algunos de los problemas que ahora
encaramos en la economía mundial. En nombre de realismo naufragaron
muchas iniciativas. Queda por ver cuantas de las que se impusieron por
realismo, por ejemplo la idea de la privatización del financiamiento
internacional para el desarrollo no terminan ahora conduciéndonos
auna suerte de naufragio colectivo, esta vez en aguas plagadas de radicalizaciones
e irracionalidades. Y la Historia nos demuestra que el hombre tiene una
firme vocación a rechazar la racionalidad y la moderación
para encarar sus grandes crisis. No bastan al respecto las lecciones de
la Europa de los 20 y los 30?
Evitar el caos ha sido quizás, el resultado más tangible
y positivo de esta fase. Los países acreedores y los bancos, demonstraron
un alto grado de coordinación, a pesar de que ias perspectivas
e intereses de los distintos gobiernos, de los bancos entre sí
y de los bancos con sus gobiernos, no era ni son aún, similares
ni fáciles de conciliar. Tampoco era fácil para los gobiernos,
por las características de los respectivos regímenes políticos
democráticos, imponer pautas de conducta a los bancos y forzarlos
a inyectar fondos frescos en ios países deudores. Las resultas
acciones del gobierno americano, en particular del Tesoro y de la Reserva
Federal, asi como la del FMI, permitieron controlar la situación
originada en el "caso México", y condujeron a la fijación
de un marco para encarar la situación, basado en los cinco puntos
de Williansburg y en la interacción Tesoro-FMI-Comités de
bancos.
En su conocido articuló en Newsweek, en enero de 1983, Kissinger
alertaba sobre todo lo que estaba en juego en la crisis de ¡a deuda
y planteaba con crudeza lo que muchos banqueros y economistas negaban
- y aún muchos siguen negando - en público: la dimensión
política del fenómeno ("the current global economic
crisis is too grave to be left to financial experts"). De su análisis
extraía su primer recomendación: "el primer paso debe
ser el cambiar el marco de negociación; los deudores deberían
ser desprovistos - en la extensión posible - del arma del no pago
(default). Las democracias industriales requieren urgentemente una rede
de seguridad que permita una asistencia gubernamental de emergencia para
las instituciones financieras amenazadas. Esto reduciría tanto
el sentido de pánico como la capacidad de los deudores de chantajear".
La experiencia política de Kissinger y su visión histórica
le lleva a comprender lo esencial del problema, y con agudeza apuntaba
a lo que era fundamental en la estrategia de los países industrializados,
aún no recuperados plenamente del shock sufrido en 1973 con el
cartel de la OPEP. Por cierto que su artículo, que hoy vale la
pena releer por su vigencia, contenía un cuadro de recomendaciones
más complejo que apuntaban al fondo de la crisis. También
para Kissinger, "la deuda es sólo el síntoma, no la
causa, de una crisis "estructural".
Dos años después, la cooperación entre los países
industrializados y los bancos, ha logrado sin duda cumplir con el primer
paso de las recomendaciones de Kissinger: el sistema financiero internacional
ha sido preservado y se ha limitado la posibilidad de que los deudores
utilicen el arma del repudio colectivo. Para ello se ha recurrido a un
arsenal de medidas e instrumentos, muchos de ellos de regulación
bancaria interna, y también a presiones y a acción psicológica.
Quedan miles de páginas, de "papers"; informes, estudios,
declaraciones, recomendaciones, cobertura de prensa, que en su análisis
detenido y en su correlación con eventos e hitos del proceso vivido,
pondrían dé manifiesto la trama de información y
desinformación que ha caracterizado uno de los capítulos
más apasionantes - y aun inconcluso - de las relaciones económicas
y de poder en el mundo contemporáneo.
Pero es realmente correcto que el arma del "default" estuviera
al alcance de los países latinoamericanos? Y si lo fuera, era realmente
cierto que les interesaba utilizarla cómo tal? No es fácil
aurr contestar con firmeza estas perguntas y este es un aspecto de la
experiencia reciente que merece ser investigado con detenimiento. Habiendo
participado en parte de este período, en la gestión política
externa de uno de los países deudores latinoamericanos, y en tai
carácter habiendo tenido un rol de responsabilidad en algunas de
las principales reuniones multilateral de los anos 82 y 83 (reunión
del SELA en Cartagena, febrero del 83; Grupo de los 77, Buenos Aires,
abril del 83; UNCTAD, Belgrado, junio del 83; Conferencia del CIES sobre
Financiamiento y Comercio, Caracas, setiembre del 83, y en todo el processo
preparatorio de la Conferencia Económica Latinoamericana, celebrada
en Quito, en enero del 84), puedo testimoniar que la ida de una acción
colectiva de repudio de la deuda o de un enfoque de negociación
colectiva de las reestructuraciones individuales, nunca fue seriamente
planteada entre los gobiernos de los principales deudores. Y creo que
tampoco esas ideas fueron consideradas en las reuniones que tuvieron lugar
en 1984 y de las que ya no participé (Quito, Cartagena y Mar del
Plata). Muchos fueron los motivos, pero destaco dos entre ellos: la consciencia
de que se encaraba una situación sumamente delicada en la que ningún
beneficióse percibía en la radicalización de un conflicto,
que los países latinoamericanos se negaban a percibir en un esquema
de confrontación, y la fuerte presión y acción psicológica
ejercida desde adentro y desde afuera de nuestros países sobre
los hombres responsables de las respectivas conducciones económicas
y del mantenimiento del flujo de recursos necesario para el funcionamiento
de las respectivas economías nacionales. Aunque hubieran querido
utilizar el arma del "default" colectivo, las Cancillerías
no hubieran encontrado espacio político interno para llevar adelante
la idea, en particular por las posiciones de los ministerios de economía
y de finanzas, asi como por las de los Bancos Centrales.
Quiero plantear la hipótesis de que si el tema del "club
de deudores", entendido en esa visión más radicalizada
del repudio de la deuda o de la negociación colectiva, alcanzó
tanta repercusión en la prensa internacional, en particular en
los días previos a la Conferencia de Caracas (y luego en ocasión
de cada uno de los encuentros latinoamericanos, en especial el de Cartagena),
la explicación habría que buscarla fuera de América
Latina. En el caso concreto de Caracas, por ejemplo, no sólo no
llevaban los países latinoamericanos tal tipo de planteo (como
le constaba desde antes a la delegación americana), sino que tampoco
tenían la posibilidad de influenciar la prensa internacional y
la especializada de primeira linea, a fin de desarrollar un operativo
"bluff" anterior a la Conferencia y destinado a presionar a
los Estados Unidos. Creo que, en esta ocasión, y quizás
también en otras posteriores, la explicación habría
que rastrearla en el interés de los propios bancos de presionar
sobre sus gobiernos para intensificar las acciones de salvataje del sistema
financiero. Un efecto colateral, y quizás también buscado,
fue el de intensificar la resistencia de los hombres de economía
y de finanzas de los países deudores a cualquiera idea de cooperación
multilateral latinoamericana, aunque fuera limitada al piano del intercambio
de información, por temor a generar la imagen del "club de
deudores".
Sólo la intervención personal de Jefes de Estados de prestigio
internacional, como primero, el Presidente Hurtado, y luego los Presidentes
Alfonsin y Betancurt, así como la indignación que a ese
nivel produjo en los primeros meses de 1984 el aumento de las tasas de
interés de los bancos americanos, explica que, finalmente, los
hombres de las áreas económicas y financieras de los respectivos
gobiernos, aceptaran la idea de una acción concertada latinoamericana,
aun cuando siempre con el cuidado puesto por ellos en el sentido de no
evocar la imagen de aquel "club de deudores".
Lo cierto es que con su comportamiento concreto los países latinoamericanos
contribuyeron, a evitar el caos. Quizás se esperó como contrapartida
una mayor comprensión del enfoque latinoamericano del problema
y de la metodología de cooperación multilateral, de concertación
y de diálogo, que se proponía para encararlo. Ese espíritu
marcó la "Plataforma de Buenos Aires", producto de la
reunión de los 77 en abril de 1983. Tres meses después,
la VI UNCTAD, en Belgrado, puso de manifiesto que los países industrializados
no podían, no les convenía o no que querían compartir
el enfoque y el espíritu que surgió de Buenos Aires. Los
resultados fueron decepcionantes. Y a quienes apostaron a la racionalidad
y moderación les costó resistir la frustación. Luego
en Caracas, se dio un paso concreto en la buena dirección cuando
por consenso se aprobaron las "Bases para un entendimiento".
La llamada "Comisión Ulloa" que resultó de Caracas,
y formalmente fue estabelecida en el CIES de Asunción en octubre
del 83, tenía como misión profundizar el entendimiento con
propuestas prácticas. El objetivo no se consiguió y la carta
con que Manuel Ulloa elevó el informe de la Comisión al
último CIES en Santiago de Chile, elocuente en cuanto a la frustación
producida por el ejercicio de diálogo intentado.
Quito, Cartagena y finalmente Mar del Plata, son experiencias valiosas
de una coordinación latinoamericana abierta al diálogo y
negociación en el marco de la cooperación multilateral con
los países acreedores, que aún no ha encontrado, en la perspectiva
de los latinoamericanos, el eco buscado.
Los hechos también demuestran que, al plantear los requerimientos
de enfoques multilaterais que insertaran la cooperación en torno
a la deuda en el marco más amplio de los problemas, estructurales
que afectan el funcionamiento de la economía mundial, los países
latinoamericanos no han querido desconocer el rol de los organismos financieros
internacionales, en especial del FMI, o en el plano del comercio mundial,
el del GATT, ni por cierto contribuir a su debilitamiento, como tampoco
han desconcido la necesidad de negociaciones y acuerdos bilaterales para
cada situación particular. El enfoque latinoamericano ha estado,
por el contrario, dirigido a la creación de un entendimiento internacional
que permita; (a) estabelecer un "dique" a toda tentación
a la irracionalidad interna e internacional; (b) generar condiciones externas
que tornen eficaces los ajustes internos, evitando la tendencia a transferir
los costos del ajuste hacia terceros países o hacia el futuro;
(c) lograr que los costos del ajuste sean asumidos por todos los protagonistas
del fenómeno que condujo a la crisis de la deuda; y (d) buscar
con la participación de todos los protagonistas, condiciones razonables
de restabelecimiento del processo de desarrollo en los países de
la región, como condición necesaria para la superación
de la crisis, y de la eficacia del ajuste.
Hoy, transcurridos dos años de esta experiencia internacional,
superado ei primer momento de pánico, de desconfienzas recíprocas,
de desconcierto frente a lo inédito del fenómeno, el planteamiento
latinoamericano parece mantener toda su vigencia y validez. Sin embargo,
parecen subsistir en el mundo industrializado un profundo escepticismo
y hasta rechazo a cualquier planteamiento de real cooperación multilateral
entre el Norte y el Sur, y una marcada preferencia por los métodos
bilateraís en el marco de una acentuada coordinación en
el Norte. Conviene que exploremos una explicación para esta actitud.
III. Es que estamos enfrentando un fenómeno más profundo,
cual es el de la crisis de la idea misma de cooperación multilateral
internacional?. Y si ello es así, como explicar la desvalorización
de la cooperación multilateral internacional?
Por cierto que me estoy refiriendo a la idea de cooperación multilateral
internacional en el sentido de que un grupo de países soberanos,
aunque desiguales en. poder real, operen conjuntamente con el ánimo
de resolver en una visión de conjunto de escala universal, regional
y sübregionai, problemas que interpretan como de interés común.
Así entendida la idea de cooperación multilateral, es intimamente
vinculada a la de concertación, en el sentido de orquestación
de intereses distintos pero finalmente compatibles. Quizás nadie
como deán Monnet, ese genial francés, captó y practicó
la idea en su fecunda trayectoria dedicada a la cooperación e integración
entre los pueblos, y que tanto impacto produjera en la evolución
de la Europa democrática de la post-guerra.
Cabe reconocer que la cooperación multilateral internacional ha
sido la excepción y no la norma en la historia contemporánea
de las relaciones internacionales. Su momento de apogeo fue el de las
primeras décadas que siguieron a la finalización de la Segunda
Guerra Mundial, a pesar del impacto que en muchos casos produjo la Guerra
Fría. De ese momento provienen los principales organismos internacionales
de que hoy disponemos para canalizar la cooperación multilateral.
Casi todos ellos reflejan un orden internacional surgido de una particular
forma de distribución del poder mundial que es la que surge del
resultado de la guerra.
Funcionaron con razonable normalidad, hasta los anos 60, en que el proceso
de descolonización se traduce en la ampliación del número
de miembros de la mayor parte de los organismos internacionales de alcance.
universal. La natural tendencia a la democratización del poder
mundial que surge de esta globalización de las relaciones y de
los organismos internacionales, se acrecienta cuando el multipolarismo
industrial y tecnológico en el mundo Norte y la crisis del petróleo,
ponen de manifiesto que la distribución del poder económico
mundial había cambiado con respecto a los años 50.
Dos imágenes contrapuestas, ambas sustentadas al menos parcialmente
en hechos reales, debilitan desde entonces la credibilidad en la cooperación
multilateral internacional y en sus organismos. Una, es la que tienen
los países industrializados, que ven en la cooperación multilateral
y en algunos de sus organismos, aquellos en que puede ponerse de manifiesto
el poder de votación del mundo Sur, canales de confrontación
y de contestación del orden mundial existente. Los ven como foros
de planteamientos retóricos y maximalistas, ajenos a las realidades
del poder mundial. Ante esta imagen se produce la fuga hacia aquellos
organismos y formas de cooperación que no sisgnifiquem cuestionar
la jeararqu ía de poder existente y que por el contrario, la reflejan.
La otra imagen, es la que tienen los países en desarrollo, en especial
aquellos con vocación y capacidad para subir en la escala del poder
mundial, que ven en la cooperación multilateral internacional,
tal como se encarna precisamente en los organismos en los que se refleja
el poder de decisión de las grandes potencias, instrumentos funcionales
a fo que ese gran diplomático brasileño que fue Araujo Castro,
llamó con razón la tendencia al "congelamiento del
poder mundial".
Frente a esa imagen el mundo en desarrollo se refugia en los ámbitos
de participación internacional basados en el principio de la igualdad
jurídica de los Estados, tratando a partir de ellos de forzar nuevas
formas de distribución del poder mundial. El resultado ha sido
un debilitamiento creciente de los grandes mecanismos de cooperación
multilateral internacional, y la pérdida de su eficacia para encarar
los principales problemas internacionales. Algunos mantienen su presencia
técnica pagando el precio de cierto grado de irrelevancia política
frente a los problemas más difíciles. Pero el. fenómeno
se acentúa en los últimos anos cuando la lógica de
la democratización del poder mundial es enfrentada con más
fuerza, por la lógica de la estratificación, reeditando,
en esta última parte del siglo XX, un fenómeno que ha sido
clássico en las relaciones entre Grandes Potencias y aquella potencias
emergentes que buscan ampliar el espacio para su participación
en la definición de las regias de juego, que regulan la competencia
por el poder en el mundo [11].
Creo que ef problema de la deuda, y más aún el del conjunto
de las relaciones económicas Norte-Sur, han acentuado esta crisis
de la cooperación multilateral internacional, basada en estas imágenes
contrapuestas. En una perspectiva histórica y política más
amplia, podemos decir que lo que ha estado en juego en el debate de estos
dos últimos años entre el mundo Norte yel mundo Sur, y en
lo que nos ocupa, entre los pafses deudores latinoamericanos y los acreedores
industrializados, es la definición de cómo operar y con
que criterios, la distribución internacional de los costos del
ajuste. Esto explica los grandes debates sobre el "diagnóstico"
de la crisis (quien es responsable?), sobre el "foro de negociación"
(bilateralismo vs: multilateralismo, mecanismos de poder estratificado
vs. mecanismos de poder democrático), y sobre el tipo de ajuste
(de los deudores con ayuda externa vs. de acreedores y deudores en el
marco de cooperación conjunta).
Recuerdo que en una reciente reunión sobre el tema de la deuda
en el contexto de las relaciones Norte-Sur, cuando se planteó el
debate sobre la distribución interna e internacional del costo
del ajuste, un economista americano (y no precisamente conservador) dijo
que él se iba a referir sólo a la distribución interna
puesto que en relación a la distribución internacional del
costo del ajuste, ella reflejaba las realidades del poder mundial y por
lo tanto nada se podía hacer. Ilustra esto sobre las reales dificultades
que hay para llegar a un diálogo orientado a la cooperación
multilateral sobre este tema, ai menos si entendemos por tal lo que antes
mencionamos.
Si se quiere crear un espacio para la cooperación multilateral
internacional en la solución de la actual crisis, parece fundamental
que hechos concretos permitan, si no borrar las imágenes mencionadas,
al menos diluirlas. Creo que .tentó el'Grupo de los 77 en Buenos
Aires, como los latinoamericanos en Caracas, Quito, Mar del Plata y Cartagena,
dieron pasos firmes en tal sentido. Por ejemplo, en vísperas dé
Caracas, los Estados Unidos recibieron del lado latinoamericano, la certeza
de que se evitarían ejercicios retóricos qué significará
sentarlos en el "banqullo de los acusados": Eso facilitó
su participación a un nivel político alto.
Los hechos luego-confirmaron la madurez y responsabilidad del comportamiento
latinoamericano. Si bien después la Comisión Ulloa, fracasó
en su ejercicio, a pesar de que la técnica de Caracas se mantuvo,
todo indica que este es el camino sobre el que debe insistirse, antes
que la désvalorización de la idea de cooperación
multilateral deje el espacio a la irracionalidad y la desesperación
(Los puntos 7 y 8 de la Declaración de Mar del Plata, consituyen
en tai sentido una exhortación e invitación a los países
industrializados, que creo aún sin respuesta adecuada).
IV. Ha sido más exitosa la idea de cooperación multilateral
entré los propios países deudores latinoamericanos para
enfrentar la crisis? Responder a esta pregunta requiere contemplar las
dos dimenciones de la cooperación regional, la referida, a las
relaciones con el mundo industrializado y los acreedores, y la intra latinoamericana.
Ha sido siempre mi idea, que ambas deben sustentarse recíprocamente,
y que sólo aumentando la credibilidad externa en la cooperación
intralatinoamericana, alimentada por hechos significativos concretos,
será posible otorgar eficacia a los planteamientos colectivos dirigidos
hacia los países desarrollados. Las experiencias de las Comunidades
europeas por un lado, y la de la OPEP por el otro, son ilustrativas de
la relación que existe entre; convergencia interna y externa, de
un grupo de países que tratan de concertarse en función
de afinidades geográficas o funcionales.
Ya me he referido a la primera de las dos dimenciones- de cooperación
regional. Sólo quiero ahora poner de manifiesto tres aspectos salientes
de la experiencia de los dos últimos años. El primero, es
que en esta oportunidad, la cooperación regional latinoamericana
estuvo basada en la participación activa de los principales países
interesados en el problema del detonante de la crisis que fue la deuda
extema. Este hecho fue aceptado como natural por los demás países,
como lo puso de manifiesto tanto el trabajo preparatorio y luego el desarrollo
de las Conferencias de Caracas y de Quito. Luego se formalizó en
el grupo de Cartagena. Este hecho explica el segundo aspecto a destacar,
qué es el del alto grado de disciplina y coherencia que el grupo
latinoamericano alcanzó en las distintas reuniones mencionadas,
y en especial en la de Caracas (donde también asistían los
Estados Unidos), lo qué facilitó el entendimiento que se
logró con el único acreedor presente. Y esté riedio
a su vez se explica, por la valoración del consenso como medio
de expresarse, lo que llevó en ibs distintos foros al reconocimiento
de la imposibilidad de forzar la voluntad y las realidades de ninguno
de los pafses participantes. Se tenía consciencia de que se estaban
encarando situaciones én que estaban intereses vitales dé
cada país, y que no era factible pretender qué ninguno fuera
más allá de lo que entendía como conveniente para
sus intereses a posible para sus realidades. De tal forma se impidió
en los hechos que ningún país, con intereses menos directos
en juego, se viera tentado a utilizar estos foros para introducir aspectos
de las relaciones internacionales no vinculados con la crisis.
Estos tres aspectos, resultaron visibles para quienes participamos en
la primer reunión en que se empezó a encarar eñ conjunto
el problema y que fué la de Quito, en mayo de 1983, cuando el Presidente
Hurtado recibió el informe del SE La y de la CEPAL; y lo entregó
a los demás gobiernos latinoamericanos. Tanto en esta ocasión
como luego én la reunión de Santo Domingo, en julio dei
83, el Presidente Hurtado jugó un papel decisivo én fijar
la tónica y los alcances de la acción conjunta latinoamericana.
En cuanto a la dimensión intralatinoamericana de la cooperación
regional, desde finales del 82 se tenía consciencia de que la gravedad
de la crisis requería movilizar todos los recursos y energías
de los latinoamericanos a fin de encararla. Esté fue el sentido
de la iniciativa del Presidente Oswaldo Hurtado ai enomendár a
Carlos Alzamora y Enrique Iglesias, el informe sobre el cual luego se
prepararía la Conferencia Económica Latinoamericana [12].
El informe primero, y luego el "Compromiso" latinoamericano
de Santo Domingo, definen los campos en que la cooperación regional
debía concentrarse y en lo que respecta a los gobiernos, la voluntad
de hacerlo. Luego ef Plan de Acción dé Quito, establece
ía hoja dé ruta a seguir. Creo que mantiene hoy su vigencia
plena.
La idea central era lograr que las relaciones económicas; ¡ntralatinoaméricans,
pasaran de ser un factor "pro cíclico" a uno "anti
cíclico". Sé ¿jüería revertir una
situación en que los principales'deudores de la región,
estaban aplicando a fas importaciones regionales el mismo trato restrictivo
que as las originadas en terceros países, y a la vez todos querían
aumentar sus exportaciones hacia América Latina. En lugar de servir
para defenderse frente a la crisis, los mecanismos de integración
y de comercio preferencial, estaban produciendo el efecto de agravar el
problema. La brutal caída del comercio intraregional en 1982 había
sembrado la alarma en la región y se sabía que era necesario
empezar por detener y fuego revertir esa tendencia.
Casi un año después de la Conferencia de Quito, ya pesar
de la reiterada voluntad política de acrecentar la cooperación
interregional, se tiene la impresión que no es mucho lo que se
ha avanzado. Incluso parecería existir una tendencia a concentrarse
en los esquemas bilatelares ante la necesidad de recurrir a formas de
comercio y de pagos basadas en la compensación, y que no son fáciles
de encarrilar en los marcos multilaterales existentes.
Por otro lado muchas de las fórmulas de intensificación
de la cooperación regional que se han planteado, requieren de un
tiempo para demostrar su eficacia que supera la necesidad imperiosa de
respuestas práticas y urgentes, que tienen ante la crisis los operadores
gubernamentales y empresarios.
Creo que hoy más que nunca se requiere intensificar la cooperación
multilateral regional, para tornar eficaces los necesarios entendimientos
bilaterales en América Latina y para evitar competencias que debiliten
la unidad regional fernte a terceros. Los principales países de
la región, que a su vez son los principales deudores, deberían
desempeñar un rol central en la perseverancia en el nuevo esfuerzo
de cooperación multilateral regional que fuera planteado en Quito.
Por lo demás, es de su interés restablecer la credibilidad
externa en esta dimensión de nuestras relaciones internacionales.
Quizás la situación más apreciante de los países
deudores de menor desarrollo económico relativo brinde la oportunidad
de iniciativas originales para, la cooperación regional, que estén
a la vez abiertas a experiencias también inéditas de cooperación
multilateral con los países y con los bancos acreedores. Es posible,
en algunos de estos casos concretos, identificar interesses comunes que
muevan a distintos países, acreedores y deudores, a construir un
sistema de cooperación multilateral, que pueda ser original y servir
para probar ideas y mecanismos eventuatmente extensibles ai resto de la
región. Es precisamente en algunos de estos países, donde
se pone más dramáticamente en evidencia lo que la crisis
del desarrollo está significando para tal estabilidad política
en la región, y para las experiencias-algunas de ellas incipientes
- democráticas.
Sabemos que sólo en la realidad del desarrollo, podrá sustentarse
en el largo plazo la difícil convivencia democrática en
nuestros países. La crisis de la deuda ha cuestionado precisamente
la viabilidad del desarrollo, en plazos compatibles con las expectativas
que se han generado en las últimas décadas, y las características
de las políticas de ajuste que se han tenido que aplicar dentro
de los rígidos parámetros existentes, están generando
ya tensiones y conflictos sociales, que pueden terminar por destrozar
las democracias y por arrojar países de la región a la irracionalidad.
Pienso que un esfuerzo de cooperación económica multilateral
de los principales países de la región, con uno de jos países
de menor desarrollo económico relativo en situación más
apremiante, a fin. de crear un entorno externo favorable a la vigencia
de la democracia y al restablecimiento del desarrollo, puede constituir
una experiencia quedemuestre la utilidad de la cooperación multilateral,
lo pertinente.de las tesis latinoamericanas sobre como encarar el problema
de la deuda, y el espacio existente para una cooperación eficaz
entre acreedores y deudores. Difícil sería imaginar que
los países industrializados no acepten cooperar con lospaíses
latinoamericanos en una estrategia regional de apoyo a la democracia y
el desarrollóen ún país de menor desarrollo. Ha habido
por cierto en los últimos dos años, experienciasde cooperación
especial con países de menor desarrollo económico relativo.
La idea es tomar un caso concreto y transformarlo en la punta de un ovillo
que lleve luego a lo que podría ser una estrategia más amplia
de cooperación regional vinculada a un esfuerzo de comparación
entre deudores y acreedores.
Como ningún país latinoamericano está en condiciones
de brindar la asistencia financiera a la altura de los requerimientos
de ningún otro país deudor, por más que sea de menor
desarrollo económico relativo, creo que una iniciativa de este
tipo podría concretarse uniendo el interés dé los
países mayores del área por encontrar mercados para sus
industrias de bienes de capital y para sus servicios, y el interés
del país de menor desarrollo objeto de esta cooperación
regional, para encontrar mercados para sus productos. Sé por experiencia
las dificuldades de un planteamiento de este tipo, pero pienso que muchas
de ellas se podrían superar, si los principales países del
área, toman la iniciativa y convocan a los países industrializados
y a los bancos acreedores, a unirse a la iniciativa. Tres temas deberían
quedar vinculados en ía impiementación de la idea en esta
experiencia concreta de conciliar a través de la cooperación
multilateral, democracia con ajuste y con desarrollo. Ellos son el de
los mercados para exportaciones, el de los proyectos de desarrollo y el
de la deuda y el financiamiento externo. Acuerdos de comercio preferencial
estables y de largo plazo y alguna modalidad de reciclaje del pago dei
servicio de la deuda similar a la que se planteó en la Comisión
Ulloa, podrían brindar algunos de los instrumentos a elaborar para
tornar operativo el esquema, y facilitar la puesta en ejecución
de proyectos de desarrollo que permitan generar a la vez divisas y empleo.
V. Quiero concluir señalando que sí creo que hay espacio
útil para la cooperación multilateral, tanto internacional
como regional, a fin de encarar los problemas de la deuda, el ajuste y
el desarrollo de los países latinoamericanos. Lo fundamental es
no pretender demandar a la cooperación multilateral, más
de lo que ella puede brindar. No puede sustituir los esfuerzos nacionales,
pero sí facilitarlos, en primer lugar atenuando el impacto de los
factores exógenos de desestabilización económica,
y en segundo lugar, introduciendo elementos de disciplina en el comportamiento
internacional de todos los protagonistas [13], para evitar la tentación
de transferir hacia los otros los problemas de cada uno, y evadirse así
del necesario ajuste colectivo. No puede sustituir tampoco a los canales
bilaterales de cooperación y negociación. Pero sí
puede ayudar a tornarlos más eficaces y a evitar la tentación
natural de aprovechar situaciones coyunturales de debilidad de unos países,
para intentar consolidar o acentuar determinadas formas de estratificación
internacional. No puede, por último, sustituir la necesidad de
ser pragmáticos. Pero sí puede contribuir a preservar la
expectativa de tiempos que permitan tornar realidad ideales e ilusiones,
y también puede contribuir a generar la realidad de una mayor justicia
en la distribución de los costos del ajuste que todos Ios países
tendrán que efectuar en sus economías a fin de superar la
crisis.
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