¿Surgirá de las negociaciones en curso una nueva Asociación Latinoamericana de Libre Comercio? ¿Se establecerán nuevas reglas de juego en el comercio y la integracion regional, abriéndose así posibilidadesde negocios interesantes para las empresas del país? ¿Podrán las empresas planificar entendimientos con las de otros países en la seguridad de que serán respetadas las preferencias comerciales y las demás condiciones ofrecidas? ¿Cómo y quiénes negociarán las preferencias comerciales en el futuro?

Estas son algunas de las preguntas que cabe formularse a medida que se aproxima el momento en que los ministros de Relaciones Exteriores de los países miembros de la ALALC deberían formalizar, en julio próximo, los acuerdos que se logren en las negociaciones iniciadas en marzo en Caracas y que continuarán en los próximos días en Asunción.

Para encontrar respuestas a esos interrogantes solicitamos a un especialista en el tema, el doctor Félix Peña, ex director del Instituto para la Integración de América Latina, una nota que además clarificará el debate sobre el futuro de la ALALC. El aporte del doctor Peña es lo que a continuación ofrecemos a nuestros lectores.

Temas en debate

Para responder a las preguntas formuladas, es necesario observar antes lo que ocurrió con la ALALC desde que fue creada en 1960 por el Tratado de Montevideo, y cuáles son las razones que justifican la búsqueda de nuevos mecanismos e instrumentos para promover la integración, la complementación industrial y el comercio regional.

Un informe reciente sobre Argentina y el proceso de reestructuración de la ALALC, que fue patrocinado por el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales, comprueba que el comercio intrazonal ha experimentado un fuerte crecimiento entre 1962 y 1977, superior al del comercio, exterior total de los países miembros de la ALALC, en ambos casos medido el crecimiento en dólares corrientes. En dicho período, las exportaciones intrazonales aumentaron de 547 millones de dólares en 1962 a 5.685 millones de dólares en 1977, o sea diez veces más, en tanto que las exportaciones totales aumentaron de 7.715 millones de dólares a 40.285 millones de dólares o sea cinco veces más.

Por lo demás, ha aumentado la importancia relativa de la zona en el comercio exterior total de los países miembros. En 1962, la zona representaba el 7,1% de las exportaciones totales y el 9% de las importaciones,en tanto que en 1977 esos por centajes son del 14,1% Y 13,6% respectivamente. También el comercio intrazonal de productos industriales ha experimentado un crecimiento sustancial en relación al comercio global intrazonal. En 1961, las exportaciones, de manufacturas representaron el 22,4%de las exportaciones intrazonales, y en 1972 (último año para el que se disponen de estadísticas completas paratodos los países miembros) alcanzaron al 46,1%. En 1977, ese porcentaje es superior en el caso de Argentina (53%), Brasil (66,7%), y Colombia (70,9%).

Estas son sólo algunas cifras que demuestran que durante la existencia de la ALALC, el comercio intrazonal aumenta y se diversifica. En el caso de Argentina, sólo basta, recordar que la zona significaba en 1961 únicamente el 15,8% de nuestras exportaciones, y que en 1973 ese porcentaje se eleva al 23,6%. En el informe antes citado se brinda abundante información acerca de los cambios que ha experimentado la estructura del comercio argentino con la zona, en cuanto a su composición y distribución geográfica. Cabe recordar, por lo demás, que nuestro comercio con los países de la ALALC ha sido por lo general superavitario.

¿Pero hasta qué punto pueden atribuirse estos resultados positivos al sistema de comercio preferencial originado en la ALALC? A este respecto la conclusión del informe del Consejo Argentino para la Relaciones Internacionales es la siguiente: "los estudios realizados sobre la eficacia del sistema preferencial originado en el Tratado de Montevideo, tanto por la Secretaría Ejecutiva de la ALALC como por la CEPAL, permiten apreciar sus e1ectos positivos para superar la declinación del intercambio comercial que se observaba haciá fines de la década de los '50, para asegurar un ritmo de crecimiento superior al del comercio global, y para producir una diversificación del intercambio con una participación del comercio de manufacturas sensiblemente superior a la del comercio global. La correlación que existe entre comercio intrazonal y concesiones otorgadas, si bien declinante en los últimos años, permite también inferir que los márgenes de preferencia han contribuido al menos para originar corrientes de comercio". Y se agrega luego que sin embargo "no existen suficientes elementos de juicio como para ponderar el efecto real de las preferencias en relación al de otros factores que también pueden haber incidido en la decisiones del operador; por ejemplo, las paridades cambiarias, los costos del transporte y los estímulos a las exportaciones.

También debe tenerse en cuenta que parte del comercio intrazonal se canaliza a través de organismos estatales y que en tal caso el efecto del arancel suele quedar neutralizado. Existen otros casos en que el intercambio es encuadrado en arreglos de naturaleza especial que derivan de decisiones nacionales y que no son producto de la existencia del sistema de la ALALC, tal como ha ocurrido con el intercambio compensado en el sector automotor entre algunos países".

No todos los resultados producidos en materia de comercio pueden atribuirse a la ALALC. Pero ésta ha tenido más efectos que los que por logeneral se le atribuyen. Además, se observan efectos indirectos, difíciles de cuantificar, tales como el mayor conocimiento que hoy en diatienen los empresarios de la region y ae las oportunidades que ella ofrece. Las reuniones sectoriales de la Asociación han sido fuente de contacto y de negocios, y deben computarse también a favor de la misma. los progresos alcanzados en materia de pagos y financiamiento del comercio, de armonización de regímenes comerciales y aduaneros, de estadísticas, etcétera.

A partir de la década del '70 la ALALC pone de manifiesto, sin embargo, sus insuficiencias y sus limitaciones. Se torna evidente que la fórmula de la zona de libre comercio es inviable y que además no es satisfactoria, aun en sus resultados parciales, para quienes aspiran a lograr objetivos de integración económica más avanzados. En la práctica, la creación en 1969 del Grupo Andino significa un cisma de la asociación, a pesar de que el Acuerdo de Cartagena que le da origen queda formalmente vinculado al Tratado de Montevideo. La ALALC entra en un estado de "anemia" y deja de ser un foro de negociaciones comerciales, perdiendo sus instrumentos principales significado práctico. En los últimos años sólo se concertan algunos acuerdos de complementación industrial, se otorgan ventajas no extensivas y se celebran los acuerdos de expansión del comercio entre el Uruguay y Argentina y el Brasil respectivamente.

Las denominadas "negociaciones colectivas" de los años 1974 y 1975 no consiguen su objetivo de revitalizar la asociación, y se llega así a la situación actual en que las partes contratantes coinciden en la necesidad de operar una reestructuración de fondo de la ALALC. Un factor detonante ha sido, sin duda, el que el 31 de diciembre de este año vence el plazo para el perfeccionamiento de la zona de libre comercio y como consecuencia de ello, todo el sistema referencial -listas nacionales, acuerdos de complementación, etc.- entraría en un "cono de sombra" jurídico. Pero la búsqueda de una "nueva ALALC" responde a fuerzas más profundas, que impulsan a encontrar un marco institucional y jurídico adaptado a la situación actual de América latina, a la necesidad de aprovechar el potencial de cooperación, integración y acción conjunta existente, y a la exigencia de un contexto económico internacional que plantea serios desafíos a los países de la región.

El "debate ALALC"

El debate sobre el futuro de la ALALC, sea entre los gobiernos que negocian o de éstos con sus empresarios, parece plantearse hoy en día sobre bases más realistas que en otras oportunidades. Se reconoce que las relaciones económicas regionales son importantes, pero que son sólo parte del espectro de relaciones económicas externas de cada uno de nuestros países,. Se valora la idea de integración económica, pero no se la concibe a escala regional en términos rígidos de "mercados comunes" o "uniones aduaneras" siguiendo modelos teóricos o históricos de otras regiones. Se acepta la diversidad económica y política de la región, y se extraen las necesarias consecuencias en el plano de los esquemas de integración y de cooperación regional: de allí la aceptación de los planteos subregionales y sectoriales y de la idea de integración "por proyectos". Parece superado el trauma de la antinomia "naciónregión" y se ha comprendido la necesidad de aprovechar simultáneamente los mercados internQs, el regional y el mundial, en función de los proyectos nacionales de desarrollo o de la actividad concreta de cadaempresa. En el fondo parece clara la idea de que la ALALC debe servir de marco flexible para canalizar múltiples modalidades de acciones cooperativas e integradoras entre los países de la región, poniendo el acento en mecanismos que brinden un acceso preferencial a los respectivos mercados para los bienes y servicios de origen regional.

La palabra "flexibilidad" esta muy presente en el proceso que deberá conducir a la reestructuración de la ALALC. Con ella se hace referencia a la necesidad de contar con instrumentos que a la vez de permitir la generación de corrientes estables de comercio y de complementación industrial, no inhiban la libertad de acción que gobiernos y empresarios necesitan para sus propios planes nacionales y para navegar las aguas turbulentas de un sistema económico en profunda crisis. Pero a los técnicos y a los juristas les corresponderáimaginar instrumentos y mecanismos que a la vez que satisfagan los requerimientos de "flexibilidad", otorguen un mínimo de seguridad jurídica a los negocios que se encaren a su amparo. Los gobiernos en función del interés nacional y los empresarios que arriesgan inversiones, estarán de acuerdo en que una combinación adecuada de "flexibilidad" y "seguridad jurídica" (estabilidad en las reglas de juego) es condición necesaria para que el marco comercial regional sea algo más que una forma de estimular corrientes de comercio de corto plazo y se transforme en un efectivo instrumento de promoción de inversiones en función de los mer
cados regionales.

De las negociaciones de Caracas y Asunción, y luego de la reunión extraordinaria de México sjrgirá, sin duda, una nueva ALALC trutó de un diagnóstico más realista, de los requerimientos y de las posibilidades de acción conjunta de los países miembros. Los mecanismos de acción parcial, al no requerir la participación de todos los países miembros sino sólo de los interesados, serán el eje del proceso de integración,consoJidándose así una tendencia iniciada hace años con los acuerdos de complementación industrial; y los subregionales. Tales mecanismos deberán ser compatibles entre síy converger hacia un proceso multilateral global que,abarque a todas las partes contratantes. El margen de preferencia zonal con las modalidades y alcances que finalmente se aprueben será, entretanto, el punto mínimo de unión entre todos los países participantes. Pero el grueso de la actividad negociadora se habría derivado a los distintos tipos de acuerdo parciales.

El surgimiento de la nueva ALALC requerirá que previamente se resuelvan problemas heredados de la etapa anterior. Y el problema principal es el de las diferencias de opiniones acerca de los alcances del denominado "patrimonio histórico". Es decir, del conjunto de concesiones ya otorgadas y que constituyen derechos adquiridos para las partes contratantes. La revisión de estos compromisos parece ser fundamental para algunos de los países. Será éste uno de los temas centrales de las negociaciones que se desarrollarán en mayo en Asunción.

Evolución del comercio de los países de la ALALC
(entre sí y con relación al resto del mundo | índice 1952 - 100)
-en millones de dólares USA-

Los empresarios y la nueva ALALC

Por lo menos dos temas concentran la atención de los empresarios con respecto a la nueva etapa de la ALALC. El primero se refiere a las preferencias comerciales. Ya señalamos antes la importancia que tendrá una definición clara sobre la estabilidad. y garantía de las preferencias a efectos que ellas sean efectivamente un estímulo al comercio y a las inversiones. Este punto es básico ya que dejando de lado las preferencias como instrumento de comercio de corto plazo (excedentes y faltantes), el costo de discriminar frente a terceros (y en esto consiste, en última instancia una preferencia) se justifica en la medida que la ampliación del mercado de lugar a una expansión de la capacidad productiva en condiciones de eficiencia tales que permitan, pasado un plazo competir sin necesidad de preferencias. La eficiencia debe sustituir gradualmente a la preferencia y a los otros mecanismos que se pueden utilizar para estimular corrientes de comercio. Otro problema concreto a resolver es el de la equivalencia de las preferencias, teniendo en cuenta la disparidad de regímenes de comercio exterior y de niveles de protección existente entre los países de la región.

El segundo se refiere a la mejor utilización de los acuerdos de complementación industrial. Este instrumento, aun en los términos muy amplios de la actual resolución 99, ofrece un gran potencial para intensificar las interacciones económicas entre los países de la zona dentro de la lógica de aproximaciones sectoriales. Puede facilitar la conexión del Grupo Andino con nuestro país, y con el Brasil y México. Si se llegara a una aconcepción más amplia de la ALALC desde el punto de vista geográfico, de manera de abarcar al Mercado Común Centroamericano y a la CARICOM como procesos subregionales vinculados, también podría ser uno de los instrumentos idóneos para países del Caribe y Centroamérica en un sistema regional de preferencias comerciales.

La experiencia indica, sin embargo, que un funcionamiento eficaz de los acuerdos de complementación industrial, requiere de una acción intensa para promover entendimientos interempresariales a nivel regional que permitan un mejor aprovechamiento de las ventajas comerciales que ellos pueden generar. La especialización que etos acuerdos presuponen -al menos aquellos que no son concebidos simplemente como instrumentos de comercio exterior a corto plazo-, sólo podría lograrse a partir de decisiones gubernamentales que se reflejan en los propios acuerdos, o a través de decisiones inter o intraempresariales que se celebren en función de los acuerdos.

El tema de los entendimientos inteempresariales está estrechamente vinculado al de las empresas conjuntas, o empresas bi o plurinacionales en el lenguaje de la ALALC. La distintas modalidades de "equity" de "contractual" join-venture pueden verse favorecidas por la existencia de mecanismos comerciales preferenciales y de especialización industrial y, a su vez, pueden ser elementos fundamentales para asegurar la eficacia de éstos. La relación "inversión intralitinoamericana" y "acceso preferencial a los mercados" de los productos originados en empresas conjuntas, puede tener mucho que ver con la conexión entre los distintos esquemas parciales de integración y cooperación dentro de la región, y con la relación preferencial entre países de distinta dimensión. Puede ser entonces un elemento crucial de la convergencia de distintos acuerdos parciales hacia un proceso de integración de alcance global.

Un ejemplo de cómo funcionará la nueva ALALC, es que los temas antes planteados deberán encararse y re­solverse en el marco de los acuerdos parciales. O sea que en el caso de Ar­gentina, los planteados serán algunos de los temas a tratar en los acuerdos que el país pueda negociar y concertar con el Brasil, el Grupo Andino, Uruguay, etcétera. En cada caso quizá las fórmulas que se utilicen no sean iguales. Ya que precisamente lo que se busca es que en la nueva etapa, los mecanismos e instrumentos que se apliquen en cada acuerdo parcial, se ajusten a los requerimientos y posibilidades concretas del grupo de países participantes o del sector objeto de acuerdo.

Más que formalizar jurídicamente un programa o un plan concreto de integración, con objetivos claramente definidos y plazos, el tratado que surgirá de las negociaciones que culminarán en julio estará determinando un marco e indicando un camino. Serán los países los que, en función de sus intereses y posibilidades, tendrán que definir luego con quiénes y cómo recorrerán el camino dentro del marco establecido. La fórmula parece inteligente y realista. Al menos permitirá superar los defectos de la vieja ALALC. Cabe esperar que también permita lograr una mayor integración económica entre nuestros países ya que ése es, en última instancia, el objetivo.

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