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Resumen
El autor empieza sus consideraciones recordando que "las relaciones
de integración y cooperación económica entre los
países latinoamericanos no se insertan dentro de un prD'ceso institucionalizado
único, lineal y simple". Implícitamente ello indica
el contraste entre la situación institucional de los esquemas de
integración y/o cooperación regional con el claro y único
diseño institucional que ofrece la Comunidad Económica Europea.
Cita, al respecto, el pluralismo institucional del SELA que asumiría
la existencia de procesos de integracién, en el sentido más
clásico del término, para apoyarse en ellos y desarroNar
junto con sus medios propios una "cooperación económica
horizontal".
Más adelante el autor formula ciertas cuestiones básicas
que se relacionan con la construcción institucional de un proceso
de integración consensual. Al respecto dice: "¿Cómo
lograr y mentener a través del tiempo la concertación de
los intereses nacionales de los países participantes? y ¿Cómo
traducir dicha concertación en decisiones que sean efectivas y
que permitan desarrollar el proyecto de integración conforme a
la voluntad de las partes?"
Para el autor, "el vínculo asociativo y la estructura jurídica
que de él deriva, descansan sobre una reciprocidad de intereses
que debe mantenerse a través del tiempo. Preservar la reciprocidad
de intereses y producir decisiones efectivas y eficaces parecen ser las
funciones esenciales de la estructura institucional y jurídica".
Es evidente que si la ALALC y el Pacto Andino han dado respuestas distintas
al problema institucional es por la diferente naturaleza del vínculo
integrador elegido en cada caso.
Es interesante la opiniÓn del autor en lo que respecta al mito
de la "supranacionalidad". Al respecto, señala que su
inserción en América Latina se produce por la importancia
atribuida al "modelo europeo" y por un "conocimiento superficial"
tanto de la teoría como de la realidad de la mecánica de
las decisiones en las comunidades.
Otra reflexión inserta en el trabajo es la posibilidad de "comparar
la creación de órganos comunes en función de un proyecto
común a un grupo de Estados, con los mecanismos de acción
conjunta que pueden observarse en las experiencias de integración
internacional de industrias a través de la asociación de
empresas que desean preservar la autonomía de sus respectivos centros
de decisión".
Se destaca en el trabajo, la necesidad de "vincular" la idea
de "concertación de intereses" con la de "administración
de un programa de integración". Por ello se entiende la conveniencia
de visualizar un mecanismo de integraciÓn con un diálogo
orgánico, claramente definido, entre los "segmentos nacionales"
y los "técnicos o comunitarios" que deben intervenir
en él.
Para el autor, por ejemplo, el Tribuna! de Justicia creado por el Tratado
firmado en Cartagena por los países del Pacto Andino, tiene sentido
desde el punto de vista jurídico y práctico del Pacto. No
lo tendría en el caso de la ALALC. En este último esquema
se habría producido "debilidad del 6rgano común, disfuncionalidad
del órgano intergubernamental en el segmento multinacional; falta
de conexión adecuada entre el segmento multinacional y nacional
y competencias difusas con respecto a la ALALC, en el segmento nacional".
Para el autor resulta prematuro opinar sobre la funcionalidad de la estructura
institucional del Pacto Andino "con respecto a los objetivos políticos
que han delineado los países miembros para el Grupo, en particular
en sus relaciones externas".
I
Las relaciones de integración y cooperación económica
entre los países latinoamericanos no se insertan dentro de un proceso
institucionalizado único, lineal y simple. En algún momento
se pensó que esa sería la situación emergente de
la decisión que adoptaron los presidentes en la reunión
que celebraron en Punta del Este, en 1967. Los hechos superarían
muy pronto tal pretensión, y el objetivo del Mercado Común
Latinoamericano y de la convergencia de los distintos esquemas subregionales
de integración quedó pospuesto en el tiempo.
El pluralismo institucional caracteriza, por el contrario, la actual
situación de las relaciones de integración y de cooperación
dentro de lo región. Sólo el SELA abarca a la totalidad
de los países latinoamericanos. Sus funciones como organismo multilateral
de cooperación económica son: a) "promover la cooperación
intrarregional, con el fin de acelerar el desarrollo económico
y social de sus miembros", y b) "promover un sistema permanente
de consulta y coordinación para la adopción de posiciones
y estrategias comunes sobre temas económicos y sociales, tanto
en los organismos y foros internacionales como ante terceros países
y agrupaciones de países" (art. 39 del Convenio de Panamá).
Y expresamente se prevé que "las acciones del SELA deberán
respetar las características propias de los distintos procesos
de integración regional y subregional, así como sus mecanismos
fundamentales y su estructur::¡ jurídica" (art. 49).
En esta limitación se exterioriza la desconfianza hacia los enfoques
globales en materia de integración y la resistencia a crear organismos
de' cúpula que pudieran debilitar los esquemas parciales y subregionales.
Luego el párrafo 2 del art. 59 precisa las competencias del SELA
en materia de integración en estos términos: "los abjetivos
del SELA son [...] apoyar los procesos de integración de la región
y propiciar acciones coordinadas de éstos, o de éstos con
Estados miembro del SELA; y en especial aquellas acciones que tiendan
a su armonización y convergencia, respetando los compromisos asumidos
en el marco de tales procesos".
El SELA asume por lo tanto la existencia de procesos de integración,
en el sentido más clásico del término, y se apoya
en ellos para desarrollar, junto con otros medios que le son propios,
acciones del tipo que en la actualidad se denominan de "cooperación
económica horizontal". Se trata de acciones en el plano de
la cooperación frente a terceros y de la cooperación en
programas y proyectos conjuntos que tienden a organizar la interdependencia
latinoamericana sobre bases de solidaridad y cooperación.
Si bien no abarca a la totalidad de los países de la región,
el Tratada de Montevideo no excluye la posibilidad de ampliar su actual
base geográfica de manera tal que coincida con la del SELA. En
términos de porcentaje de la población, producto bruto y
comercio regional, la ALALC comprende a lo esencial de la región.
No así en número de países.
Sus funciones han sido cada vez más limitadas al campo de las
preferencias comerciales y de la complementación industrial, y
poco ha quedado en ella de sus ambiciones programáticas en materia
de integración económica, al menos entendida ésta
en un sentido más estricto. Pero sigue siendo el único mecanismo
existente que puede brindar una cobertura legal y política a las
relaciones comerciales preferenciales. Transformar la ALALC en un sistema
eficaz de preferencias comerciales, en función de objetivos más
amplios de integración y de cooperación, parecería
ser la consecuencia más probable y lógica del actual proceso
de reestructuración que se supone culminará en 1980.
Los elementos más clásicos de "integración
económica" se manifiestan con distinta intensidad, en los
tres esquemas subregionales existentes: el Grupo Andino, el Mercado Común
Centroamericano y la CARICOM. Desde una óptica regional, son aproximaciones
parciales al objetivo global de la integración latinoamericana,
ya que abarcan sólo a algunos paíseJ y son concebidas como
pasos hacia la configuración del mercado regional. En el caso del
Grupo Andino, si bien en su origen estuvo formalmente vinculado a la ALALC,
cada vez más tal relación se limita al hecho de la común
pertenencia de los cinco países miembros al Acuerdo de Cartagena
y al Tratado de Montevideo. Pero la firma del Tratado Que crea el Tribunal
de Justicia y la práctica de los últimos años con
respecto a las modificaciones del Acuerdo de Cartagena han acentuado la
inde. pendencia jurídica y política del Grupo Andino con
respecto a la ALALC.
Otros mecanismos, como el de la Cuenca del Plata y el Pacto Amazónico,
se suman al espectro institucional de la cooperación regional,
junto con varios más de índole bilateral o sectorial. Su
importancia y vigencia real es diversa, pero todos están reflejando
la multiplicidad de. medios institucionales de que se valen los países
de la región para promover sus relaciones recíprocas.
La región en conjunto presenta entonces un cuadro de interdependencia
creciente, que se encauza a través de numerosos medios multilaterales
y bilaterales, regionales y subregionales, globales y sectoriales. En
un sentido amplio, todos ellos son funcionales a objetivos de integración,
entendida ésta como el desarrollo de una interdependencia solidaria
y cooperativa, o sea como rechazo a la interdependencia conflictiva y
la fragmentación. Sólo algunos responden a una definición
más estricta de integración económica, y aun así
suponen para SlI viabilidad la con. solidación del cuadro más
amplio de interdependencia regional.
Presentaremos a continuación algunas reflexiones sobre la experiencia
institucional de los procesos de integración económica en
la región en tendidos ahora en sentido más estricto, basadas
en casi dos decenios de la ALALC y uno del Grupo Andino. Se trata de experiencias
ricas er contrastes, tanto en lo que respecta a la metodología
empleada paré integrar las economías de los países
miembros como a la mecánica d! adopción y aplicación
de las decisiones. Pero por sobre los contrastes institucionales surgen
denominadores comunes, referidos a los proble mas básicos que se
plantean en la construcción institucional de todl proceso de integración
consensual.
II
La experiencia demuestra que son dos las preguntas básicas que
s relacionan con ia construcción institucional de un proceso de
integració consensual: ¿cómo lograr y mantener a
través del tiempo la concertación de los intereses nacionales
de los países participantes? y ¿cómo traducir dicha
concertación en decisiones que sean efectivas y que permitan desarrollar
el proyecto de integración conforme a la voluntad de la5 partes?
El vínculo asociativo y la estructura jurídica que de él
deriva descansan sobre una reciprocidad de intereses que debe mantenerse
a través del tiempo. Preservar la reciprocidad de intereses y producir
d8cisiones efectivas y eficaces parecen ser las funciones esenciales de
la estructura institucional y jurídica.
Es evidente que la forma en que se responda a las anteriores preguntas
y a otras conexas que podrían formularse incidirá en las
características de la estructura institucional de un proceso de
integración concreto. Las variantes que se ofrecen a los negociadores
gubernamentales en el momento de definir la estructura institucional son
numerosas, y pueden extraerse ya sea de la experiencia de otros procesos
de integración, ya sea de la imaginación creadora. Es que
en esta materia, como en todo lo relacionado con la cooperación
internacional institucionalizada, rige el principio de la libertad de
organización: no existen normas jurídicas internacionales
positivas que prescriban determinado marco de referencia o pauta de comportamiento.
Número de órganos que compondrán el marco institucional,
a quién representan sus integrantes y cómo son designados;
distribución de competencias formales y materiales entre los órganos
y entre órganos y Estados nacionales; atribución del poder
de proposición y de decisión final; sistemas de votación
en el órgano de decisión final; efecto jurídico de
las decisiones y sujeto de derecho destinatario de las mismas: son otras
tantas variables que, según sea la forma en que se combinen, determinarán
la fisonomía de la estructura institucional de un proceso concreto
de integración.
Resultaría temerario, si no imposible, determinar a priori y sin
un conocimiento del proyecto de integración que se desea implementar,
quées lo recomendable en materia institucional. Sólo luego
de conocer el plan de integración, y teniendo en cuenta características
políticas, económicas y administrativas de los países
envueltos en el mismo, se podría seriamente examinar ventajas y
desventajas de algunas alternativas en el plano institucional. Por ejemplo,
se pueden atribuir mayores competencias al órgano compuesto por
técnicos independientes con respecto a aquel constituido por representantes
de los gobiernos; se puede reservar el poder de iniciativa al órgano
técnico o, por el contrario, reservarlo a los Estados nacionales;
se puede optar por sistemas de votación mayoritarios o exigir siempre
la unanimidad; se puede establecer o prescindir de un sistema de control
de la legalidad de las decisiones de los órganos comunes; se puede
encarar en muy distintas formas el problema de la solución de conflictos
originados en la aplicación de reglas de integración.
Si la ALALC y el Grupo Andino han dado respuestas distintas al problema
institucíonal, la explicación debe buscarse en la diferente
naturaleza y el distinto contenido de uno y otro proceso. Pero es el plan
o proyecto de integración el que determina la estructura institucional,
y no al revés. Sería un error entender que la ALALC no ha
evolucionado a etapas más avanzadas de integración, como
lo preveía el arto 54 del Tratado de Montevideo, como consecuencia
de la estructura institucional. Los factores explicativos están
en otro plano y no en el institucional. Como también sería.
un error pensar que un plan complejo de integración pueda llevarse
adelante sin cierto grado de complejidad y perfeccionamiento en la estructura
institucional y jurídica. Ello explica que en el caso del Grupo
Andino la creación del Tribunal de Justicia se tornara inevitable,
y que los objetivos políticos que caracterizan a la actual etapa
andina requieran de algún tipo de institucionalización de
las reuniones de los ministros de Relaciones Exteriores y de la participación
de los representantes parlamentarios, tal como decidieron los Presidentes
en su muy reciente reunión de Panamá.
Ahora bien, ciertos mitos vinculados al tema institucional han inhibido
históricamente, o al menos condicionado, la tarea creativa en ese
aspecto. Señalemos, por ejemplo, la creencia de que un proceso
de integración requiere el establecimiento de instituciones con
competencias tales que les permitiría adoptar decisiones obligatorias
para los Estados, aun contra la voluntad de estos. De allí que
tales instituciones, y las normas por ellas aprobadas, reciban el nombre
de "supranacionales", o en otros casos, "comunitarias",
pero atribuyendo a esta palabra un contenido similar a la anterior, es
decir, de superior a los Estados. Serían entonces instituciones
y normas jurídicas que estarían por encima del Estado nacional
y del ordenamiento jurídico interno de cada país participante.
Además, en la distribución interna de competencias entre
los órganos del mecanismo, se atribuiría según esta
creencia competencias decisivas al órgano "supranacional"
por excelencia, que sería aquel compuesto por funcionarios independientes
de los gobiernos y en el órgano de composición intergubernamental
las decisiones se aprobarían por mayoría, siendo directamente
aplicables en el territorio de los Estados miembros. O sea que tal creencia
sugiere la imagen de una confabulación entre una "tecnocracia
apátrida e irresponsable" en el lenguaje de De Gaulle y un
grupo de Estados que podrían imponer así su voluntad a los
demás asociados. "Supranacional" sería entonces
la negación de lo "nacional".
Si se rastreara el origen del mito de la "supranacionalidad",
se arribaría por cierto a lo que fue en un momento determinado
la concepción de lo institucional en los círculos "europeístas"
de las Comunidades. La inserción de la idea en América Latina
se produce en el decenio de 1960 y se explica por la importancia que en
aquel entonces se atribuía a "modelo europeo". La divulgación
de la idea puede explicarse también por un conocimiento superficial
tanto de la teoría como de la realidac de la mesiánica de
las decisiones en las Comunidades.
Lo cierto es que la idea penetró y se difundió, transformándose
cas en. "el centro del debate institucional que se agudiza en la
región; partir del "informe de los cuatro", en 1964.
Hoyes preciso realizar UI esfuerzo de esclarecimiento sobre cómo
funcionan realmente las insí' tuciones de las Comunidades y hasta
qué punto se aproximan a lo qu comúnmente se denomina como
"supranacional".
En un intento sólo de efectuar un "apunte" para tal
reflexión, sugerime a quienes en ella participen que se formulen
algunas de las siguientes preguntas: ¿quién preserva el
monopolio de la coerción física en el caso de un proceso
de integración consensual que esté lejos de una hipotética
etapa de federalismo político?; ¿mantienen los Estados la
capacidad jurídica para denunciar en cualquier momento el instrumen
jurídico internacional multilateral sobre el que se basa un proceso
de integración?; ¿en qué forma se preserva la capacidad
nacional para controlar el cumplimiento de lo pactado, ya sea en el momento
de prepararse las decisiones, en el de su adopCión o en el de su
aplicación ¿qué ha ocurrido históricamente
cada vez que, en un proceso de intregración consensual, un Estado
o un grupo de Estados, o un órgano común, ha intentado alterar
la reciprocidad de intereses sobre la cual se basa el vínculo asociativo,
o se ha negado a restablecerla?
También se podría sugerir la posibilidad de comparar la
creación de órganos comunes en función de un proyecto
común a un grupo de Estados, con los mecanismos de acción
conjunta que pueden observarse en las experiencias de integración
internacional de industrias a través de la asociación de
empresas que desean preservar la autonomía de sus respectivos centros
de decisión. Por ejemplo, puede ser interesante efectuar la comparación
entre las situaciones que se crean en el caso de constitución de
una filial común a un conjunto de empresas y las que se crean en
el caso de formación de una sociedad de sociedades. Precisamente,
una de dichas diferencias podría residir en quién posee,
en un caso y en otro, la posibilidad jurídica y fáctica
de impedir una decisión de fondo o, en última instancia,
de decidir la conclusión del proyecto común.
Relación funcional entre la estructura institucional y el proyecto
de integración; ejercicio imaginativo de la libertad de organización
sin ataduras a preconceptos en el momento de la creación institucional,
y rechazo del mito de la "supranacionalidad" como requisito
para una integración exitosa, parecen ser tres criterios que la
experiencia latinoamericana demuestra deben ser tenidos en cuenta al ensayar
respuesta a las preguntas formuladas al comienzo de este apartado.
III
Examinaremos a continuación con más detenimiento el problema
del control del interés nacional en los mecanismos institucionales
de un proceso de integración. Y es que para una correcta comprensión
del funcionamiento del sistema institucional de un proceso de integración
basado en el consenso, cabe partir de la premisa de que un Estado participa
del mismo en la medida en que entiende que ello conviene a su interés
nacional. De allí la importancia que el tema del "interés
nacional" tiene en la respuesta a las preguntas básicas antes
planteadas.
Se supone que antes de comprometerse jurídica y poilíticamente
a participar en un proceso de integración cualesquiera sean los
alcances del mismo el Estado se interrogará acerca de las ventajas
y desventajas que en el corto y en el largo plazo acarrearía para
el país el desarrollar una acción conjunta con otro u otros
países.
La definición del interés nacional que conduce a la aceptación
de un determinado programa de integración es un acto soberano e
inalienable de un Estado. Por cierto que en la práctica puede estar
influido por factores externos. Pero, en última instancia, en la
medida en que el acto de iniciación de un proceso de integración
es un acto consensual del que participan libremente los Estados interesados,
tal definición supone el ejercicio de la soberanía estatal.
La soberanía se manifiesta precisamente en la posibilidad de definir
sin interferencias extrañas qué es lo que conviene a una
comunidad, y en la posibilidad de aplicar y tornar efectivo aquello que
se entiende conveniente. Es claro que no nos estamos refiriendo solamente
a esa posibilidad en términos jurídicos o formales, sino
en términos reales o políticos.
La premisa de la que se parte para comprender por qué un Estado
se compromete en un proceso de integración también es válida
en el caso de que se trate de comprender por qué un Estado decide
mantenerse dentro de un esquema de integración ya existente. Tanto
en un caso como en otro, la explicación es simple: en términos
de interés nacional conviene más participar, o seguir participando,
que dejar de participar o retirarse del proceso. Por cierto que en la
definición del interés nacional jugará un número
amplio de factores, algunos de ellos económicos y otros políticos,
algunos internos y otros externos. También es claro que el.método
de definición del interés nacional dependerá de las
características propias de cada sistema político nacional
(democrático, autocrático, etcétera).
Una primera conclusión que se puede extraer en el plano institucional
es que la participación de un Estado dentro de un proceso de integración
exige la adopción de una organización nacional apropiada
para definir en cada caso concreto el interés nacional frente a
los demás Estados. Dicha organización dependerá,
en su complejidad y en su estructura, de la complejidad del proceso mismo
y de la organización del resto de la administración nacional.
La organización nacional de integración será, por
un lado, parte de la administración nacional (sea a través
del Ministerio de Economía o su equivalente, o del de Relaciones
Exteriores, o, como en el caso de los países andinos, de un ministerio
específica mente dedicado al tema, o de Secretarías de Estado
o institutos autónomos); por otro, parte del esquema institucional
de. la integración. Insistiremos luego en esta idea, que entendemos
central.
Si la premisa de la que partimos es correcta, se puede suponer que el
proceso de integración evolucionará en la medida en que
todos los Estados participantes entiendan que es satisfactorio a su interés
nacional. Si el acto inicial del proceso normalmente la firma de un tratado
que formaliza el programa de integración es un acto cansen. sual
que implica la concertación (puesta en común) de los intereses
nacionales en juego, los actos subsiguientes que impliquen la puesta en
funcionamiento del programa también requerirán la concertación
de intereses nacionales.
Por consiguiente, una segunda conclusión que se puede extraer,
en el plano institucional, es la de que todo proceso de integración
consensual supone el establecimiento de un mecanismo de concertación
de los intereses nacionales en juego. Es decir, un mecanismo que permita
preparar y adoptar decisiones que sean satisfactorias para todos los Estados
involucrados. No se trata, por cierto, de que todas las decisiones sean
satisfactorias, sino de que en conjunto las decisiones que se adopten
produzcan para cada Estado un resultado más satisfactorio que el
que se produciría sin el proceso de integración o sin la
adopción de dichas decisiones.
Se debe recordar asimismo que, siendo el de integración un proceso
que se desarrolla a través del tiempo, es difícil prever
en el programa inicial todos los detalles relacionados con su evolución
y aplicación. La integración no es un compromiso que se
agota en un solo acto. Supone un continuo de actos. que se dan en una
dimensión temporal relativamente larga. De allí que, cuanto
más complejo es el modelo de integración al que se aspira,
más conveniente es definir en el momento inicial sólo 105
objetivos generales y particulares (es decir, por sectores o temas), los
plazos en que los mismos se deben obtener, los instrumentos por medio
de 105 cuales se deben implementar y el mecanismo de decisión correspondiente.
Tal programa o plan, formulado jurídicamente, adopta la forma de
lo que se ha denominado "tratado cuadro" o "marco".
Es decir: se determina en el momento inicial el marco que permitirá
desarrollar un proceso que será dinámico y por ende cambiante.
Quizás una denominación más apropiada sería
la de "tratadoprograma" o "tratadoindicativo", ya
que se trata de la formulación jurídica de un programa de
trabajo en común entre un grupo de países, que indica metas
y procedimientos a lograr en plazos que en la práctica siempre
se tornan flexibles.
La idea misma de programa y de tratadomarco implica la de un mecanismo
de administración del programa. Es decir, la de un mecanismo que
permita ir adoptando las decisiones necesarias para darle contenido al
marco y que, a la vez, permita que se asegure la aplicación de
las decisiones adoptadas. Por ello, ese mecanismo institucional es concebido
como una "máquina para adoptar decisiones".
Debe entonces vincularse la idea de concertación con la de administración
de un programa de integración. La administración concertada
del programa de integración es finalmente la razón de ser
de los órganos de integración. Es decir, de los órganos
que se crean por los Estados para que, a través de su acción,
se concreten los objetivos comunes que justifican el vínculo asociativo.
Aquí cabe una clarificación importante. Existe una creencia
de que los órganos de integración son sólo los establecidos
por el instrumento jurídico constitutivo del proceso o por instrumentos
jurídicos posteriores. Es decir, los órganos propios de
la persona jurídica internacional que se crea en función
del proceso. Ello es cierto, en parte, al menos desde un punto de vista
estrictamente jurídico. Sin embargo, entendemos que es necesario
tener una visión más amplia del sistema institucional de
la integración.
En efecto, si consideramos la idea anteriormente propuesta de la concertación
de intereses nacionales, observaremos que en el proceso de decisión
de una asociación de Estados para la integración (llámese
o no "Comunidad"), la formación de la voluntad nacional
es una fase ineludible, y también lo es la participación
del Estado nacional en la aplicación de la decisión. La
etapa de preparación de un proyecto de decisión puede, en
efecto, comenzar en uno de los órganos multinacionales. Normalmente,
como en el caso del Grupo Andino y a diferencia de la ALALC, en el órgano
técnico. Pero si se quiere que realmente exista concertación
de intereses nacionales, tarde o temprano, de hecho o de derecho, será
preciso que cada Estado nacional sea llamado a intervenir, en una forma
u otra, en la preparación de la decisión. Cada Estado nacional
expresará su interés nacional a través del órgano
nacional correspondiente que no siempre será necesariamente el
mismo ni el específicamente encargado de los temas de integración,
antes de que el proyecto de decisión llegue al punto de decisión
final (que normalmente se adopta en el órgano intergubernamental).
Más clara aún resulta la participación del Estado
nacional en el momento de la adopción de la decisión final.
Si bien el órgano intergubernamental es jurídicamente un
órgano propio de la persona jurídica internacional creada
por los Estados para encuadrar el desarrollo de un proceso de integración,
de hecho quienes votan en él son miembros de los respectivos gobiernos
y ejercen su poder de decisión en nombre del Estadc miembro. También
es evidente la participación nacional en la etapa de la aplicación
de una decisión, en la medida en que ésta crea derechos
y obligaciones para los sujetos de derecho interno, si se tiene en cuenta
que cada Estado retiene el monopolio de la coacción física
dentro de su territorio. La capacidad de aplicar una decisión en
el territorio de un Estado miembro pertenece a éste en forma exclusiva,
aun cuando se trate de una norma de aplicabilidad directa.
Por ello, entendemos que es conveniente visualizar el mecanismo institucional
de un proceso de integración como un mecanismo con dos segmentos.
El uno nacional, compuesto por uno o varios órganos competentes
en materia de integración, y el otro multinacional, compuesto normalmente
por un órgano intergubernamental (a través del cual se expresan
formalmente los Estados) y otro técnico o comunitario. En esta
perspectiva, se puede afirmar que en el Grupo Andino son órganos
de integración y parte de la estructura institucional del proceso
tanto la Junta del Acuerdo de Cartagena como la Comisión, y ahora
e! Tribunal de Justicia, como el Instituto de Comercio Exterior de Venezuela
o la Secretaría General de Integración de Bolivia, así
como sus equivalentes en los otros países miembros.
Si se establece un correcto diálogo entre los dos segmentos del
me. canismo institucional y se aseguran los métodos de control
a priori y a posteriori que los Estados pueden utilizar en salvaguardia
de su interés nacional, es perfectamente posible que la idea de
concertación prevalezca sin que obstaculice la idea de administración
del programa de integración. Puesto que tampoco sería cuestión
de que la administración del programa de integración (y,
por tanto, la eficacia del sistema de decisiones) fuera imposibilitada
por la necesidad constante de actuar conforme al mínimo común
denominador. En realidad, si ello ocurriera, el problema no residiría
tanto en una insuficiencia institucional como en el hecho simple de que
105 Estados no estarían interesados en la integración, al
menos en la integración tal como ha sido formulada en el programa
respectivo. Estaríamos en presencia de una crisis de concepción
de la integración.
Es evidente, sin embargo, que el solo hecho de que un país acepte
una acción conjunta para el desarrollo con otros Estados implica
un condiciona miento a la capacidad de decisión nacional. O sea,
crea una situación nacional diferente en el contexto internacional,
ya que será preciso tener en cuenta, an cierto tipo de decisiones
internas, los como promisos asumidos frente a otros Estados. Pero cabe
recordar que no es sólo la integración la que plantea este
tipo de condicionamiento. El solo hecho de que un Estado no esté
aislado en el mundo impone un condicionamiento. ¿Hay mayor condicionamiento
acaso que el que crea la necesidad de importar una parte sustancial del
petróleo que se consume? Lq diferencia es que en el caso de un
proceso de integración. un Estado está creando por su propia
voluntad (acto soberano) un con. dicionamiento externo que puede controlar
y aun modelar en función de sus propios intereses. Y en el caso
concreto de los países latinoamericanos, este condiciona miento
autogenerado parecería el único medio de superar en el largo
plazo el mayor condiciona miento existente a la soberanía de un
Estado moderno, que es el subdesarrollo.
Considerando la definición dada más arriba sobre soberanía,
podemos concluir que no necesariamente la participación de un Estado
en un proceso de integración afecta su soberanía. Por cierto
que tal participación podría afectar al interés nacional
de un Estado, si existen deficiencias en la definición por"
parte de éste acerca de qué es lo que le conviene. Pero
ese sería un error imputable al Estado y no al hecho de que se
participe en la integración.
Cada Estado, dentro de un proceso de integración consensual y
comp!ejo (tipo CEE o Grupo Andino) que se administre a través de
un mecanismo institucional compuesto por órganos intergubernamentales.
Y comunes. en su segmento multinacional, puede mantener en forma plena
su capacidad para decidir qué es lo que le conviene en materia
de desarrollo, siempre y cuando .esta decisión se encuadre dentro
del programa conjunto de integración y de las decisiones también
conjuntas que se adopten en dicho mecanismo institucional. Pero aquí
caben dos precisiones: que el programa conjunto es elaborado con la plena
participación del Estado interesado, y que en la elaboración
de las decisiones destinadas a desarrollar dicho programa también
participa en forma plena el Estado interesado. También se debe
considerar que en un programa de aplicación progresiva, durante
mucho tiempo el campo de la política económica nacional
comprendido por el mismo será relativamente reducido. Esto es particularmente
válido cuando, como en el caso del Grupo Andino, en el momento
inicial del proceso de integración las jnteracciones económicas
entre los países participantes son relativamente escasas y marginales.
Pero, por otro lado, cabe tener en cuenta que si el proceso de integra.
ción es exitoso, no sólo no disminuye sino que se acrecienta
la posibilidad que un Estado tiene de controlar qué tipo de opciones
en materia de política económica son las convenientes a
su interés nacional, ya que se produce un acrecentamiento de la
base de sustentación económica y política para operar
frente al resto del sistema internacional. De allí la idea de.que
en un proceso de integración, a través del ejercicio compartido
de la soberanía (capacidad nacional de decisión) los Estados
participantes amplían la posibilidad de un ejercicio real de su
soberanía frente a los' demás Estados. Un ejemplo lo constituye
la política arancelaria concertada. Es cierto que cada Estado miembro
condiciona, a partir de la aceptación de un arancel común,
su capacidad de decisión en la materia. Pero a Ja vez es cierto
que, gracias al arancel común, aumentará su capacidad de
negociación comercial internacional.
No hay que olvidar que, en última instancia, la idea de soberanía
real en el sistema internacional actual está estrechamente ligada
a la dimensión de cada país como unidad autónoma
de dicho sistema. Por debajo de cierta dimensión es difícil
mantener una soberanía real y sería fácil reducirse
a una soberanía ficticia o simbólica.
IV
Que el proyecto de integración formulado jurídicamente
en un tratado y que las decisiones conjuntas adoptadas en los órganos
comunes penetren en la realidad dependen en gran medida de la eficacia
del mecanismo de concertación de intereses. Efectividad de las
decisiones y eficacia de la concertación están estrechamente
vinculadas. Los Estados cumplen lo que se decide en la medida en que perciben
que el hacerlo satisface su interés nacional. Y dicha percepción
no está referida a cada decisión en forma aislada sino a
la totalidad del proceso. La identific¿:¡ción de un
Estado, con el proceso dependerá del mantenimiento de las expectativas
de costos y beneficios que lo impulsó a aso. ciarse. La eficacia
del mecanismo de concertación y su capacidad de adaptarse a los
cambios que surgen en la marcha del proceso de integración son
entonces variables de importancia para asegurar el mantenimiento en el
tiempo de la reciprocidad de intereses. Y la adaptación a los cambios,
variable significativa en la evaluación del sistema insti. tucional,
plantea uno de los problemas más difíciles de resolver en
la práctica. Los distintos mecanismos de adaptación permiten
que el pro. grama de integración y su estructura jurídica
e institucional mantengan suficiente flexibilidad ante la cambiante realidad.
Y en procesos de integración entre países en desarrollo
y en plena crisis internacional, es esencial cierta dosis de flexibilidad.
Pero, a su vez, un exceso de flexibilidad afecta a la predictibilidad
que es condición básica para que las reglas de juego que
se pactan incidan en el comportamiento real de los operadores económicos.
Se debilita así el clima de seguridad jurídica, y ello repercute
en las decisiones de inversión, que son en última instancia
el medio al través del cual un proceso de integración se
transforma en instrumento de desarrollo económico.
Pero para mantener en el tiempo la reciprocidad de intereses también
es fundamental cierto grado de perfeccionamiento del ordenamiento jurídico
y su valoración por todos los actores del proceso de integración.
Ello implica clarificar el tema del efecto jurídico de las decisiones
y de su valor en la jerarquía jurídica nacional. Implica
asimismo establecer un sistema de control del cumplimiento de las decisiones
por parte de los Estados miembros y de control del respeto de la legalidad
en la adopción de esas decisiones.
El grado de perfeccionamiento jurídico necesario dependerá
de los objetivos que se persigan y de la metodología empleada para
producir una aproximación entre las economías nacionales
y finalmente su integración. Es menor en una primera etapa del
proceso de aproximación, si lo que se busca es intensificar el
comercio y desarrollar complementaciones industriales. Tal es el caso
de una zona de preferencias o de una zona de libre comercio. Es sin duda
mayor cuando se trata de avanzar hacia la integración de las economías
a través de programas de liberación automática, de
desarrollos sectoriales programados, y de armonización de políticas
y legislaciones. Ello explica los distintos requerimientos jurídicos
de un proceso como el actual de la ALALC con respecto al andino. Por eso
lo que aparecía como ineludible en el Grupo Andino, y que es la
aplicabilidad directa de las decisiones, el control de la legalidad, el
asegurar por medios jurisdiccionales el cumplimiento de las decisiones
y la interpretación uniforme del derecho común, sería
disfuncional y superfluo en una ALALC concebida como un sistema de preferencias
comerciales y de promoción de la complementación industrial.
El Tribunal de Justicia creado por el Tratado firmado en Cartagena tiene
sentido desde el punto de vista jurídico y práctico en el
Grupo Andino. Pero no lo tendría en el caso de la ALALC.
V
Durante mucho tiempo se pensó que la ALALC debía evolucionar
hacia un proceso de integración económica con la metodología
propia de una unión aduanera y de un mercado común. La voluntad
de varios de los países miembros, las disposiciones del propio
Tratado de Montevideo, las resoluciones programáticas como la número
100, los acuerdos políticos como la Declaración de Punta
del Este y los estudios técnicos apuntaban a esa finalidad. Y es
en función de tal objetivo como se planteó, casi desde el
comienzo, la necesidad de operar una reforma institucional.
Ni se pudo avanzar hacia ei objetivo más ambicioso ni se plasmó
la reforma institucional. Y es que no todos los países estaban
de acuerdo con el sentido y el alcance de las reformas. Se había
producido un conflicto de concepción con respecto al proceso de
integración que en realidad era incipiente desde la negociación
misma del Tratado de Montevideo.
Si la estructura institucional resultaba poco funcional para lo que la
integración debía ser, poco a poco se puso de manifiesto
que tampoco lo era para lo que de hecho era la Asociación. La estructura
institucional reveló sus deficiencias aun con respecto al objetivo
de establecer un sistema limitado de preferencias.
Por un lado, la Secretaría, a pesar de la capacidad técnica
que la caracterizó por muchos años, careció de la
independencia y de los recursos necesarios para cumplir con eficacia sus
funciones de concertación de intereses en juego. Finalmente se
resintió su propia capacidad técnica y se fue alejando gradualmente
del modelo que debería haberla inspirado en cuanto a la definición
de su papel institucional, que es el de la Secretaría del GATT.
Por apuntar a una reforma deseable pero imposible, los países miembros
dejaron de hacer lo factible y lo que hubiera sido funcional para la realidad
de la ALALC.
Por otro lado, el Comité Ejecutivo Permanente, si bien aseguró
la representatividad gubernamental, se fue introduciendo cada vez más
en terrenos propios deun órgano técnico, de concertación
y administración. y su representatividad ha sido muchas veces más
nominal que real, ya que si se acepta que el sistema preferencial es la
esencia de la ALALC, quienes efectivamente deben estar representados en
el órgano intergubernameñtal so'n ros órganos que
a nivel nacional deciden en materia de comercio exterior: No siempre ha
sido así.
Debilidad del órgano común, disfuncionalidad del órgano
intergubernamental, en el segmento multinacional; falta de conexión
adecuada entre el segmento multinacional y el nacional; y competencias
difusas con respecto a la ALALC en el segmento nacional han caracterizado
la estructura institucional del sistema de la ALALC. Todo ello en un ambiente
de crisis permanente de concepción. Con un tratado que formaliza
un plan de integración que no refleja necesariamente lo que los
países se proponían originalmente y lo que en realidad hicieron,
ya que hubo que introducir en él la figura de la zona de libre
comercio como consecuencia de las exigencias del GATT. Y que tampoco refleja
lo que algunos de los países deseaban que fuera la evolución
posterior. El resultado ha sido una reciprocidad de intereses afectada,
una eficacia limitada del sistema preferencial y un incumplimiento generalizado
de los compromisos.
El proceso de reestructuración abre la posibilidad de recuperar
para la ALALC sus funciones esenciales como sistema preferencial. La evolución
operada en la práctica y en las reglas de juego del GATT así
lo permite. Y también parece ser esa la voluntad de los países
miembros. Los objetivos más ambiciosos de integración económica
se canalizarán en acciones de alcance parcial tal como los acuerdos
subregionales, los sectoriales y los bilaterales, que en sus elementos
preferenciales deberán encontrar en el sistema de la ALALC la cobertura
jurídica y política suficiente y el encuadre de una perspectiva
y de objetivos comunes.
Las consecuencias de la reestructuración en el plano institucional
deberían ser, en consecuencia, el fortalecimiento de la capacidad
técnica y política de concertación de, la Secretaría,
la racionalización de las funciones del Comité Ejecutivo
Permanente y una conexión con órganos nacionales que sean
realmente competentes en las materias sobre las que se decide en el órgano
intergubernamental.
VI
El primer decenio del Grupo Andino se caracteriza por un gran esfuerzc
para desarrollar desde un punto de vista conceptual, técnico y
normativo el plan de integración contenido en la Acuerdo de Cartagena.
El esfuerzo es mayor con relación a la idea de los programas sectoriales
de desarrollo y a la armonización de políticas e instrumentos,
en particular en materia de inversiones y tecnologías externas.
A la Junta le correspondió un papel destacado en este esfuerzo.
Desde el primer momento sus integrantes exigieron el respeto estricto
a las competencias que el Acuerdo atribuía al órgano, muy
especialmente con respecto ao su poder de iniciativa, a su independencia
técnica y al control de los recursos propios y de cooperación
técnica. Las normas del Acuerdo y la práctica impuesta por
la propia Junta permitieron que ésta actuara como verdadero agente
de concertación de intereses.
También la Comisión pudo desempeñar el papel que
le asignara el o Acuerdo. Y su eficacia se acrecienta por la representatividad
de sus integrantes, todos ellos reales responsables de la conducción
de los asuntos de integración en sus propios países. Este
hecho facilita la conexión entre los segmentos nacionales y el
multinacional dentro de la estructura institucional del Grupo. Gradualmente,
los países fueron perfeccionando sus propios organismos nacionales
de integración, asignándoles competencias y recursos, y
un lugar destacado en el organigrama del respectivo gobierno. En algunos
casos adquieren rango de ministerio, y siempre ocupan una posición
próxima al centro del poder.
Si la capacidad de concertación permitió el desarrollo
conceptual, técnico, y normativo del plan de integración,
y si también permitió superar conflictos de concepción
que incluso produjeron el retiro de uno de los países miembros,
los resultados en cambio no han sido tan satisfactorios en lo que se refiere
al cumplimiento de las decisiones. La efectividad de las decisiones dista
de ser óptima.
Por el momento ello puede atribuirse a las dificultades propias de un
o proceso de iritegración complejo que afecta intereses nacionales
vitales. Pero también 'puedoe encontrarse una explicación
en el carácter imperfecto de la estructura jurídica derivada
del Acuerdo. No se precisó en el Acuerdo el alcance de sus propias
normas Y de las derivadas, tanto en lo que se refiere a sus efectos jurídicos
como a los sujetos de derecho a quienes estaban destinadas.
Este vacío es cubierto conceptualmente por el nuevo Tratado firmado
en mayo de 1979 en Cartagena, que además crea el Tribunal de Justicia.
Teóricamente el problema del perfeccionamiento de la estructura
jurídica está resuelto. Falta observar ahora lo que ocurrirá
en la práctica.
La ausencia del órgano jurisdiccional y la insuficiente sistematización
del ordenamiento jurídico originado en el Acuerdo de Cartagena,
al incidir en el cumplimiento de las decisiones creaba un clima de inestabilidad
e inseguridad jurídicas. Existían pocas garantías
contra las acciones unilaterales contrarias a lo pactado por los países
miembros, o estas frecuentes situaciones de incumplimiento desgastaban
a la Junta, afectando así su capacidad de concertación.
Este hecho, sumado al de la prórroga de los plazos, tampoco ha
sido favorable para que el plan de integración, sus desarrollos
concretos en distintos instrumentos y sus reglas de juego tuvieran incidencia
marcada en el comportamiento de los operadores económicos y en
sus decisiones de inversión.
El Grupo Andino, de la reunión de mayo en Cartagena ,ha entrado
en una etapa en que el esfuerzo mayor estará destinado a tornar
efectivo lo decidido y a administrar la ejecución de un plan que
ha ido ganando en contenido y precisión. La estructura institucional,
tanto en su seg. mento multinacional como en los nacionales, presenta,
luego de la experiencia del primer decenio y de las innovaciones introducidas
en Cartagena (1979), las características necesarias para encarar
la nueva etapa.
En cambio, resulta aún prematuro opinar sobre la funcionalidad
de la actual estructura institucional con respecto a los objetivos políticos
que han delineado los países miembros para el Grupo, en particular
en el campo de las relaciones externas. Será preciso esperar la
concreción de las decisiones institucionales adoptadas en la muy
reciente reunión de presidentes en Panamá, y que se refieren
a las reuniones de ministros de Relaciones Exteriores y al Parlamento
Andino. Y luego corresponderá observar lo que ocurre en la práctica,
para tan sólo entonces abrir juicio. al respecto.
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