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El telón de fondo de estas reflexiones es el de las conocidas consecuencias de una crisis económica internacional profunda.
Consecuencias que no son aún definitivas en el propio sistema internacional global por estarse viviendo lo que Stanley Hoffman denominaba acertadamente un período de cambio revolucionario caracterizado por alta inestabilidad. Pero lo que sabemos es que dichas consecuencias ya están produciendo una redistribución de poder económico y político sobre todo en los escalones intermedios de la estratificación internacional. Y que están conduciendo al surgimiento de un nuevo orden económico internacional, que será el producto de la transición de una etapa a otra en la evolución mundial. Pero resulta difícil predecir ahora cuánto durará la transición ni cómo será el mentado nuevo orden. No necesariamente será una transición fácil, si es que creemos en lo que nos enseña la historia. Ni necesariamente será el nuevo orden económico internacional proclamado y reclamado por los países en desarrollo.
En esta instancia, para América Latina el aprender a defender lo que valora y le interesa a través del ejercicio de capacidad de negociación y de la movilización de recursos de poder, será tan o más importante que reclamar la aceptación de dichos valores e intereses.
También se han producido consecuencias en la evolución interna y externa de las economías latinoamericanas. Son conocidos los efectos de una crisis internacional como la reciente en nuestras economías. Más difícil es predecir los efectos de mediano y largo plazo de los cambios profundos que la crisis está operando día a día en el sistema internacional. Los acontecimientos externos que afectan la vida interna y externa de los países latino-americanos son escasamente controlados e influenciados por los mismos. Al margen de interpretaciones conspirativas y de connotaciones ideológicas, este hecho da sentido a la palabra «dependencia» en relaciones internacionales. Sólo con este telón de fondo presente es posible abordar una reflexión sobre el tema de las relaciones económicas intralatinoamericanas. Lo primero que sorprende al observador es la riqueza e intensidad de las interacciones entre los países de la región y su contraste con la imagen de «crisis» de los llamados procesos de integración. Lo que parece una paradoja puede tener una explicación relativamente sencilla. La crisis se refiere a mecanismos y programas de integración imaginados en un contexto histórico diferente. Se refiere más a un «deber ser» de la integración que a una realidad posible y necesaria. Como se señalaba hace un tiempo en la revista «Integración Latinoamericana» del INTAL, «no debe constituir motivo de desconcierto y menos de irritación o desaliento, advertir la paradoja entre, por una parte, la riqueza e intensidad de las interacciones entre nuestras naciones y, por otra, la imagen de crisis que evocan los procesos formales de integración económica. Hacia el fin de sus Memorias afirmaba Jean Monnet, el gran inspirador de la unión europea, que «si hemos cambiado de época es necesario ahora cambiar los métodos y dejar de proclamar aquello que no se hace». Cambiar el método de acción porque el tiempo histórico también ha cambiado. Sin lugar a dudas, los mecanismos y programas de integración en América Latina fueron pensados en un contexto histórico diferente. Esto, en sí mismo, no constituye un error ni menos una carencia de apreciación o de perspectiva. Grave sería asignar a los actores que participaron en aquellos procesos de estructuración una hipotética virtud de profecía para controlar los efectos de las decisiones y de las instituciones que se ponían en marcha. Nada de eso: los programas de integración lanzados hacia fines de los años cincuenta y durante la década pasada fueron respuestas inteligentes, en muchos casos audaces frente a las exigencias de un momento particular.
La intensidad de la vida intralatinoamericana, más visible en las áreas contiguas de cada país, se manifiesta en distintos campos en lo económico. La CEPAL y el INTAL lo han puesto de manifiesto con datos concretos en sus respectivos informes y estudios. Y también se evidencia en lo político. Si es prematuro hablar de un sistema de interdependencia regional, sí se puede decir en cambio que existen indicios muy claros de una interdependencia que está surgiendo.
Puesto en otros términos, puede constatarse el hecho de que las naciones latinoamericanas han transpuesto un umbral de interdependencia, o sea, un grado mínimo de relaciones económicas a partir del cual será difícil volver atrás y que a su vez arrastrará a grados más avanzados de interacción.
Esto es producto de una revalorización del contexto latinoamericano en la perspectiva del desarrollo económico de cada país y de las exigencias de la seguridad y del fortalecimiento de la posición relativa de cada uno de los países en el sistema internacional global. A causa de distintos y profundos factores, América Latina ha perdido aquella marginalidad que la caracterizaba en los años en que se diseñaron los primeros esquemas formales de integración. Se ha revalorizado, principalmente, en términos de mercados y de fuente de abastecimiento de recursos naturales y de insumos tecnológicos. Organizar la interdependencia es, en la actualidad, un problema central tanto en el nivel global internacional como en el regional. La interdependencia puede ser predominantemente conflictiva y producir la fragmentación política y económica. Puede ser también, predominantemente, cooperativa y aún solidaria y producir en una escala muy superior de su evolución, uniones económicas y aun políticas. Sería la integración máxima. Pero el solo hecho de que la interdependencia tenga un carácter cooperativo y se evite la natural tendencia a la fragmentación permite hablar de una integración mínima. Es lo que lograron Monnet-Schuman-Adenauer, al revertir el ciclo del «conflicto secular» en Europa Abrieron un período en que la fuerte interdependencia europea —muy superior en esos momentos a la latinoamericana actual— comienza a caracterizarse más por la cooperación que por el conflicto. Se revierte así la tendencia histórica a la fragmentación europea. Es una «integración mínima» dentro del ropaje y los objetivos de una «integración máxima».
La «integración mínima» así entendida es en sí un objetivo para la región. No un «second best». Es un objetivo pobre si se piensa en la «integración máxima». Lo es de primera magnitud si se piensa en la alternativa de la fragmentación. O si se recuerda cómo se construyen en la práctica las comunidades de pueblos.
En esta perspectiva conviene ahora referirse a la multiplicidad de medios en las relaciones de integración y cooperación en América Latina. Es decir, a los múltiples medios que utilizan gobiernos y operadores económicos latinoamericanos para vincularse y actuar en común, y que teniendo en mente la idea de «integración mínima» pueden ser bienvenidos.
Es que como se ha dicho, con razón, la integración es una práctica y no una teoría. Se la construye gradualmente a través de una metodología de trabajo en común (Jean Monnet). Las formas y los estilos del trabajo en común van surgiendo de la realidad. De cada realidad histórica concreta. Son en la América Latina actual, múltiples y diversas. Multilaterales como la ALALC, el MCCA, la CARICOM, o el SELA. Bilaterales, como los múltiples convenios comerciales y de cooperación existentes, o los de integración fronteriza o física. De simple cooperación o de integración en el sentido de abarcar formas de unión económica y de coordinación de políticas. Regionales y subregionales.
Vista en su conjunto la región ofrece el cuadro de múltiples formas de acción parcial, en el plano del comercio, la inversión, la transferencia de tecnología, la producción energética, la infraestructura. Expresan la interdependencia creciente. Son elementos valiosos de la integración mínima. Y esta multiplicidad de medios se enriquece aún más si se la observa a nivel de operadores. Empresarios cíe todo tipo han comenzado a operar a escala regional o subregional. Al valorar a América Latina en términos de mercados y de recursos naturales, financieros y tecnológicos, trascienden con su acción al ámbito nacional y se proyectan a la región a través ya no sólo de exportaciones de excedentes, sino de inversiones, de transferencia de tecnología, de todo tipo de «joint-ventures». El operador latinoamericano comienza a adquirir un comportamiento transnacional y al hacerlo acrecienta la interdependencia y estimula la multiplicidad de medios.
La revalorización latinoamericana, la multiplicidad de medios y la transnacionalisación de los operadores, son entonces tres claves para comprender el proceso actual de las relaciones económicas intralatinoamericanas.
Pero aún respetando y valorando la multiplicidad de medios como expresión de una natural diversidad regional y riqueza de acción, cabe afirmar que la misma exige en la perspectiva de una interdependencia organizada y de una integración mínima, de una visión de conjunto.
Visión de conjunto que le dé coherencia en el tiempo a lo que de otra forma podría aparecer como anárquico e irracional.
En esta perspectiva es importante observar la evolución del SELA y el fortalecimiento de los esquemas subregionales de integración. El SELA como elemento motor de proyectos y posiciones conjuntas de la región. Como pieza de la construcción gradual de una identidad regional efectiva. Los esquemas subregionales como componentes indispensables de la construcción de un mosaico armónico latinoamericano que contemple las exigencias de equilibrio.
El Grupo Andino, la CABICOM y el Mercado Común Centroamericano constituyen así piezas claves de una interdependencia regional activa y cooperativa.
Y es también en la perspectiva antes indicada de la visión de conjunto que cobra sentido el objetivo proclamado al más alto nivel político de la mayoría de los países miembros de revitalizar la ALALC. En efecto, el sistema de interdependencia latinoamericana requiere de un foro de negociación y de promoción del comercio regional sobre bases preferenciales que contemple y asimile las múltiples formas de acción parcial que en la actualidad utilizan y valoran gobiernos y operadores.
La idea de un sistema regional de comercio preferencial, junto con la del establecimiento de sistemas regionales de cooperación técnica" y financiera, de promoción de empresas conjuntas y de apoyo a los países de menor desarrollo económico relativo, requerirán de la máxima atención en los próximos tiempos. No podrán ser disociadas, en una América Latina abierta al mundo, de las que en campos similares conformen la agenda de la relación Norte-Sur y la de las relaciones solidarías entre los países en desarrollo. Por el contrarío, requerían en muchos casos, por ejemplo, el de las preferencias comerciales, de innovaciones profundas en las reglas de juego que caracterizaron hasta ahora al ordenamiento económico internacional. En otros casos deberán ser insertadas en perspectivas más amplias de cooperación con otros países en desarrollo y en una renovada visión de la cooperación con los países industrializados.
En el contexto de la búsqueda de un nuevo orden económico internacional. América Latina podría avanzar hacia el establecimiento de un orden económico regional inspirado por una concepción de conjunto, implantado sobre solidaridades prácticas, en el cual las relaciones entre desiguales prefiguren en el campo regional, el desarrollo de criterios de justicia tal como quisiéramos verlos realizados en el ámbito universal del sistema internacional. En el que las relaciones entre «grandes» y «chicos» sean, en fin, como se las desearía en el ámbito «norte-sur».
Si así fuere, el proceso regional adquiriría la fuerza necesaria para motivar y estimular a las generaciones jóvenes, ávidas a la vez de mística y de pragmatismo.
Resume of the Paper presented by
FELIX PENA
Latin America Interdependence and the new international economic order.
The consequences of the international economic crisis have led the world to an advanced state of instability and to a redistribution of political and economic power. This process of change initiated by the crisis, states Dr. Peña, will eventually lead to the creation of a New International Economic Order, the nature of which cannot be foreseen. Within the framework of the new order, Latin America must be able to defend its interests as a unified entity— rather than to repeat its experience of fragmentation and subsequent dependency upon more powerful nations.
Dr. Peña finds the present intensity and scope of inter-American relations to be positive, although only a minimal integrations have been reached. He estimates that the degree of integration attained in Latin America, though minimal, is preferable to the alternative of fragmentation and places it m the — context of the entire historical process; i.e. it is a definitive step in the direction of maximal integrations. The results of CEPAL and INTAL research project also indicate progress in the Latin American effort towards integration.
Peña draws a comparison between the present state of integration in Latin America and the earliest stages of European integration in the 1950's. Monnet, Schuman and Adenauer reversed the European tendency of fragmentation and opened a period of progressively cooperative, solid interdependence, thus achieving a minimal integration.
Latin America, like Europe, holds tremendous potential for the success of an integrationist project. It is a region offering a multitude of means of integration; commercial agreements, investments, technological transfers, energy production and infrastructure construction are areas open to negotiation. Some have already been developed in the multilateral agreements of the MCCA, CARICOM, and SELA, as well as in various bilateral agreements. All of these are elements of a «minimal» integration and indicative of an increasing interdependence, but require the development of a global integrationist vision which would provide a certain degree of coherence to an otherwise apparently anarchic or irrational series of events.
It is important to observe SELA's evolution and the strengthening of subregional systems. SELA has been the inspiration for joint regional projects, indispensable components in the construction of a unified Latin America (the Andean Pact, the MCCA, and CARICOM). To incorporate these projects into a coherent and unified system, a forum for negotiation must be created for the promotion of preferential trade agreements and the coordination of sub-regional integration projects.
In the context of external relations, Latin America must also negotiate as a unified entity (i.e. in the North-South dialogue). Dr. Peña estimates that within this unification, Latin America's contribution to the NIEO is the establishment of an order within which egalitarian relationships among weak and powerful nations will be developed at the regional level. |
