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  Félix Peña

 Universidad de Madrid | Facultad de Derecho | Años 1965-1966

Las sanciones en el sistema interamericano. La expulsión de un estado miembro de la Organización de los Estados Americanos

Índice | Introducción | Parte I | Parte II | Parte III | Conclusiones y Bibliografía


TERCERA PARTE, CAPÍTULO III
Las sanciones "constitucionales" y "disciplinarias", y el Derecho constitucional de la Organización de los Estados Americanos


E - Análisis del problema en la Parta de la Organización de los Estados Americanos y Conclusión.

Nuestra opinión es que los Estados americanos cuando crearon la Organización de los Estados Americanos, no creyeron conveniente ni necesario atribuir a la Organización el poder de suspender o de expulsar a uno de los Estados miembros. Y que, en consecuencia, la respuesta a la cuestión planteada podrá ser que la Organización de los Estados Americanos parece del poder necesario para suspender o expulsar a un Estado miembro que no cumpla con las obligaciones derivadas del vínculo de asociación.

Estaríamos tentados de arribar a esta respuesta, basándonos en la interpretación restrictiva de la Carta de Bogotá, en el sentido que no puede atribuirse un poder a la Organización que no sea el resultado de la expresa voluntad soberana de los Estados miembros. Se podría agregar con Cavará [65], para reafirmar esta posición, que en principio todo cuanto se refiera a la sanción jurídica internacional debe ser objeto de interpretación restrictiva. En otras palabras, que el poder de sancionar es de tal importancia, que sólo puede ser reconocido en los casos y dentro de los límites en que expresamente es establecido. Sin embargo, como en la Reunión de Consulta de 1962, se ha argumentado en favor del poder de suspender o expulsar un Estado miembro de la Organización, que el mismo constituye un "poder implícito" de la Organización [66], intentaremos profundizar nuestro análisis y demostrar que los Estados americanos no han deseado atribuir dicho poder a la Organización y que, por lo tanto, el mismo no puede ser deducido a partir de la teoría de los poderes implícitos.

Esta presunción en contra de la atribución a la Organización del poder de suspender o expulsar un Estado miembro, deriva en primer lugar del hecho que al momento de redactarse la Carta de Bogotá, los Estados que concluyeron este instrumento institucional no desconocían la existencia de este tipo de sanciones. En 1948, no sólo se tenía como antecedente el pacto de la Sociedad de las Naciones cuyo art. 16, par, 4, preveía la expulsión de un Estado miembro, sino también el de la Carta de las Naciones Unidas, con sus arts. 5, 6 y 19; y el de varios de los instrumentos fundamentales de los organismos especializados creados en el período de la post-guerra, que, como hemos visto, también incluían cláusulas de este tipo.

Pero más aún: lo que puede ser considerado como el primer antecedente a la cláusula de expulsión en una unión internacional, no podía ser desconocido en América. Es el (Tratado de Unión, Liga y Confederación concluido en el Congreso de Panamá en 1826, que establece que un Estado puede ser expulsado del seno de la Confederación en ciertos casos de agresión. Y el Estado expulsado, establece el art. 19 de este Pacto, "no volverá a pertenecer a la Liga, sin el voto unánime de las partes que la componen en favor de la readmisión" [67]. Además el art. 29 del mismo Pacto, establece que si alguna de las partes cambia su actual forma de gobierno, deberá ser excluida por dicho acto del seno de la confederación, y no será reconocida ni reincorporada sino por el voto unánime de todas las partes [68].

En segundo lugar, puede decirse que no sólo este tipo de sanción no era desconocido, sino que además, en la Conferencia de Bogotá fue rechazada una cláusula del proyecto preparado por la Unión Panamericana, que implícitamente reconocía el poder de sancionar. El proyecto contenía un artículo que establecía que los Estados americanos debían cumplir de buena fe las obligaciones derivadas de su calidad de miembro, a los efectos de gozar sus derechos y privilegios. Lo que implicaba que un Estado miembro que no cumpliera de buena fe sus obligaciones como miembro de la Organización no podría reclamar los derechos y privilegios derivados de esa condición [69]. Como afirman Thomas y Thomas, este artículo es rechazado por cuanto es considerado innecesario [70]. Los Estados americanos entendían que era suficiente con la promesa que cada Estado hacía por el acto de ratificar el Tratado, de cumplir con las obligaciones impuestas por el mismo.

¿Es posible encontrar una explicación satisfactoria de esta actitud de los Estados americanos en la Conferencia de Bogotá? ¿Y puede esta explicación confirmar nuestra opinión, en el sentido de que los Estados americanos no deseaban otorgar a la nueva Organización el poder de suspender o expulsar un Estado miembro? Entendemos que sí.

La posición de los Estados americanos en cuanto se refiere a este tipo de sanciones no era nueva. Había sido sostenida en forma categórica en el período preparatorio de la Carta de las Naciones Unidas, y luego en la misma Conferencia de San Francisco. En 1942, el Comité Jurídico Interamericano en sus recomendaciones preliminares en los problemas de postguerra [71], reafirma la conocida posición de los Estados americanos en favor de la universalidad de la nueva organización mundial, y sostiene que ninguna nación tendría el derecho de mantenerse fuera de la Organización una vez que ésta fuera establecida. En 1944, un grupo de internacionalistas americanos en sus opiniones sobre la Organización de la Comunidad de Estados, luego de propiciar el principio de la universalidad, sostiene que no se debería establecer ninguna cláusula que permita la expulsión o el retiro de un Estado miembro [72].

De sumo interés resulta el contenido del informe del Comité Jurídico Interamericano sobre los Propósitos de Dumbarton Oaks. [73]. Como en los otros casos, el principal objetivo de este informe es el de reafirmar la necesidad de establecer la Organización mundial sobre la base del principio de la universalidad absoluta y obligatoria. Comentando el poder previsto para la Asamblea General, de suspender y de expulsar miembros de la Organización, el informe sostiene que "el Comité Jurídico cree que dicha disposición con respecto a la expulsión no es recomendable". Y agrega un poco más adelante, que sin duda, es necesario establecer alguna disposición previendo la posibilidad que un Estado miembro violara sus obligaciones. "Pero en ese caso el Estado debería ser disciplinado y no expulsado. La expulsión contribuiría únicamente a crear facciones en la Comunidad Internacional".

La posición de los Estados americanos en la Conferencia de San Francisco estuvo de acuerdo con estos principios. En el comité I/II de la Conferencia, fueron precisamente los Estados americanos los que libraron la batalla a favor de la universalidad y de la no inclusión de ninguna cláusula permitiendo la expulsión de un Estado miembro [74].

En Bogotá en 1948, los mismos Estados americanos que habían sostenido la necesidad de una Organización mundial constituida sobre la base de la universalidad absoluta y obligatoria; que habían rechazado en consecuencia la posibilidad de que dicha Organización expulsara uno de sus miembros; y que finalmente habían aprobado -por otros motivos- la Carta de las Naciones que incluía la expulsión y la suspensión entre sus sanciones; constituían su Organización internacional regional sin dotarla del poder de expulsar ni de suspender un. Estado miembro.

Más aun: rechazaron por considerar innecesaria, una cláusula del proyecto existente, que hubiera posibilitado cierta forma de expulsión o de suspensión. Be necesario comprender el ambiente existente en el momento de la creación de la OEA, y las circunstancias políticas internacionales de la postguerra. Es necesario comprender el idealismo interamericanista basado en la creencia que todos loe Estados cumplirían libremente los principios de un Sistema, elaborados en más de un siglo de cooperación regional. Basta leer el preámbulo de la Carta de Bogotá -si no fuera suficiente la lectura de decenas de resoluciones, y de declaraciones redactadas en el mismo tono- para convencerse de que los Estados Americanos crearon la OEA, y redactaron su Carta, en la inteligencia que el ideal interamericano Jamás sería puesto en duda. ¿No se declaran acaso, "conscientes" y "convencidos" que la "misión histórica de América es ofrecer al hombre una tierra de libertad y un ámbito favorable para el desarrollo de su personalidad y la realización de sus justas aspiraciones", y que la virtud esencial de esa "misión histórica" que ha inspirado tantos convenios y acuerdos "radica en el anhelo de convivir en paz y de proveer, mediante su mutua comprensión y su respeto por la soberanía de cada uno, al mejoramiento de todos en la independencia, en la igualdad y en el derecho"? En los "Principios" de la Carta declaran que "el derecho internacional es norma de conducta de los Estados en sus relaciones recíprocas" (art. 5.a.) y "la buena fe debe regir las relaciones de los Estados entre sí" (art. 5.c). Pero ninguna consecuencia jurídica se prevé para el Estado que no crea conveniente adecuar su comportamiento internacional a dichos principios o a dichos anhelos.

Existe una excepción y evidentemente de importancia. Es el mecanismo que se establece en el capítulo V de la Carta, y en el Tratado de Río de Janeiro, para garantizar un orden de paz entre las naciones, y sancionar al Estado que viole dicho orden de paz. Pero en el ánimo de los redactores de dichas disposiciones, estaba presente no tanto el peligro de un conflicto o problema intercontinental, como la posibilidad de una repetición de un conflicto extra-continental. Recordemos que hasta Chapultepec, la solidaridad contra la agresión, había sido concebida fundamentalmente contra la agresión extracontinental [75]. Era la amenaza de la guerra, de la guerra en el sentido clásico, y fundamentalmente de la guerra provocada por una potencia extra-continental, la que preocupaba a los participantes de las Conferencias de Río de Janeiro y de Bogotá. Las previsiones del Tratado de Río de Janeiro y de la Carta de Bogotá en cuanto se refieren a la paz y a la seguridad, son un reflejo de la experiencia pasada en la Segunda Guerra Mundial [76].

Y si bien, las disposiciones de estos dos instrumentos básicos, tienen la suficiente amplitud como para abarcar los nuevos factores de perturbación de la paz y de la seguridad del Continente, no es porque loe Botados americanos se imaginaran en 1947 y en 1948 que las bases mismas del "ideal interamericano" podían ser contestadas por uno de los Estados pertenecientes al Sistema. Es por ello que los Estados americanos no creyeron necesario, más aún, expresamente rechazaron, la posibilidad de incluir en el texto de la Carta alguna cláusula atribuyendo a la Organización el poder de expulsar o suspender alguno de los Estados miembros.

Señalemos además, que los Estados americanos jamás utilizaron el término "sanción", aun cuando instituyeron este tipo de medidas en el Tratado de Río de Janeiro. Hablaron siempre de "medidas" [77]. En parte ello se justifica en el Tratado de Río de Janeiro, pues hemos visto que las medidas establecidas en el art. 8, bien pueden ser utilizadas como medidas de "legítima defensa", o como "sanción jurídica", según el caso. Pero preferimos creer, que en aquel entonces, el utilizar el término "sanción" hubiera sido ofensivo para Estados que no ponían en duda la "buena fe" de los Estados americanos y la solidez de los Principios del Sistema.

Señalemos que, cuando el Comité Jurídico Interamericano estudió en 1959, los problemas del ejercicio efectivo de la democracia representativa en América, consideró la posibilidad de sancionar a aquel Estado miembro de la OEA, cuyo régimen político no se adecuara a los principios de la democracia representativa. En la oportunidad, el Comité estimo que no existe ningún órgano de la Organización que tenga competencia para sancionar en alguna forma a aquel Estado miembro cuyo régimen político no fuera del todo adecuado "al esquema ideal que sería la democracia representativa". Más aun, el Comité consideré que en ningún caso, -y menos en materia tan grave como ésta- puede hablarse de facultades implícitas, sino que ellas deben constar expresamente. "Las sanciones que autoriza el sistema interamericano no pueden tener curso sino en los casos en que está de por medio la paz y seguridad del Continente, en las situaciones previstas en el Tratado de Asistencia Recíproca" [78]. Y el punto (c) de la III Parte del dictamen recuerda que "la Carta de Bogotá deja por entero a la buena fe de los Estados miembros la conformidad de su conducta a los altos ideales que la inspiran". Caicedo Castilla que formaba parte del Comité, no suscribió este dictamen, y adelantó en esa oportunidad lo que sería luego su conocida argumentación en la Reunión de Punta del Este [79].

Existe otro argumento con el cual se ha querido legitimar el poder de la Organización de los Estados Americanos de expulsar o suspender un Estado miembro. Es el de la "auto-exclusión" del Estado que deja de cumplir con sus obligaciones como miembro. O de la inaplicabilidad de los derechos y privilegios derivados de la calidad de miembro do la Organización al Estado violador del ordenamiento jurídico de la misma. El argumento de la "auto-exclusión" había sido utilizado en la Sociedad de las Naciones contra la Unión Soviética [80]. Sin embargo, la Carta de la Organización de los Estados Americanos prevé expresamente cuál es el único procedimiento por el cual un Estado miembro se libera de las obligaciones impuestas por el vínculo de asociación. Es el procedimiento de la "retirada voluntaria" prescrito en el art. 112 de la Carta. Si un Estado no manifiesta expresamente su intención de liberarse de las obligaciones derivadas de su calidad de miembro de la Organización, no puede presumirse su voluntad de desvincularse de la misma.

Por otra parte, el principio según el cual, un Estado que no cumple con sus obligaciones jurídicas no puede exigir a su, favor los derechos y privilegios como miembro de la Organización, si bien indiscutible, requiere un procedimiento especial para hacerlo efectivo. Fenwick mismo lo reconoce implícitamente, cuando dice que es necesario un voto de dos tercios de Estados miembros y que la infracción sea de gravedad. Pero ese procedimiento debe estar expresamente establecido en la Carta institucional, y no deducirse por analogía como lo hace este autor.

En el período pre-Bogotá, es decir, en la etapa de la unión internacional no institucionalizada, hubiera sido posible que el resto de los Estados americanos constatara el incumplimiento de sus obligaciones por parte de otro Estado, y decidiera tenerlo por excluido del Sistema. Pero la Carta de Bogotá, institucionaliza el Sistema, y establece cláusulas que se refieren a la adquisición de la calidad de Miembro y a su pérdida. Y es en ella que se tendría que haber previsto el procedimiento para hacer efectivo dicho principio.

Es que el principio no puede jugar automáticamente. Aun en el derecho interno de un Estado, el individuo que se coloca fuera del orden social al no cumplir con sus obligaciones para con la Sociedad, violando algunas de sus normas fundamentales -supongamos el individuo que comete un homicidio-, no pierde el derecho a la protección del orden jurídico de dicho Estado. Su proceso, su condena, el cumplimiento de la misma, se encuadra en normas jurídicas que le garantizan un máximo de Justicia. En la Sociedad internacional, el Derecho debe proteger aun al Estado que viole los principios y normas fundamentales, Y la utilización de la fuerza contra dicho Estado, si ello fuere necesario, debe estar legitimada en normas jurídicas que la autoricen.

Si la Carta de la OEA no prevé dicho procedimiento -pero más aún, no prevé dicha sanción- contra el Estado miembro que no cumpla con sus obligaciones, es porque la misma presenta una laguna, debido a que en el momento de su redacción esa hipótesis no se creyó posible. ¿Pero es esa laguna irremediable? De ninguna manera: la Carta de la Organización establece un procedimiento para modificar su contenido (art. 111). A través de dicho procedimiento debe llegarse a crear las bases jurídicas necesarias para hacer efectivo un principio que en sí no puede discutirse.

También se ha querido dar base jurídica al poder de la Organización de los Estados Americanos de expulsar o de suspender un Estado miembro, a partir de la teoría de los poderes implícitos, aplicada no a la Carta, sino al Tratado de Río de Janeiro. Es decir, dichas medidas serían deducidas de los poderes que tiene la Organización para asegurar un orden de paz en el Continente.

A esto debemos decir, que en primer lugar, las medidas que puede aplicar la Organización en las hipótesis limitativas del Tratado de Río de Janeiro, están expresamente estipuladas en el art. 8 del Tratado. Y si bien el Tratado abre la posibilidad de aplicar otras medidas, éstas no pueden tener el carácter de sanción jurídica. Son las medidas que el Órgano de Consulta puede adoptar en su función pacificadora, o aquéllas necesarias para cumplir su función sancionadora, como por ejemplo las necesarias para investigar los hechos denunciados.

Finalmente, tanto la suspensión como la expulsión, son sanciones "constitucionales" y "disciplinarias" que están en relación, por su origen y por bus efectos, a la condición de Miembro de la Organización. Deben ser previstas en la Carta Constitucional de la Organización, que es la que establece las disposiciones que se refieren a dicha calidad de Miembro. Su objeto no sería el de asegurar un orden de paz, sino el de reforzar el cumplimiento del vínculo asociativo. Ellas no pueden ser deducidas de un instrumento internacional que, si bien incorporado a la Carta, tiene objetivos limitados al mantenimiento de un orden de paz y seguridad en el Continente. Un instrumento que por otra parte, fue elaborado antes de que se redactara la Carta de la Organización.

El análisis precedente nos permite concluir que, la Carta de la Organización de los Estados Americanos, -interpretada en sus justos términos y a partir de la voluntad soberana de los Estados que concluyeron el vínculo de asociación-, no atribuye a la Organización el poder de aplicar una sanción disciplinaria, tal como la suspensión o la expulsión, a aquel Estado que no cumpla con las obligaciones que le son impuestas por su calidad de Miembro de la Organización. La ausencia de un procedimiento jurídico que permita a los Estados asociados reaccionar contra la violación del ordenamiento jurídico internacional particular de la Organización, sólo puede ser remediada por una modificación de la Carta de Bogotá en conformidad a las disposiciones del art. de la misma.



[65] Cf. CAVARE, Louis, "L'idee de sanction et sa mise en oeu-vre en Droit International Public". RGDIP, 1937, p. 443.

[66] Cf. OEA; Doc. Of., OEA/Ser.F/II.8, Doc. nº 74. Exposición del Sr. Pérez Casas en la Sesión Plenaria de la Conferencia.

[67] Ver el comentario de este artículo en YEPES, J., op. cit., p. 91. Textos en LASTARRIA, J.V. y otros, "Colección de Documentos relativos a la Unión y Confederación de los pueblos hispanoamericanos", Santiago de Chile, 1862-67.

[68] Cf. THOMAS and THOMAS, op. cit., p. 7 y pp. 214-15.

[69] Cf. Proyecto de Pacto Constitutivo, op. cit., p. 4: art. 3º: "Los Estados miembros para disfrutar de los derechos y beneficios del Sistema Interamericano, cumplirán de buena fe las obligaciones inherentes a su calidad de miembros del Sistema". En el informe del relator sobre el Proyecto (p. 31) , se afirma que se ha entendido señalar cuáles son los Estados miembros del Sistema (en el art. 2) y la correlación entre el disfrute de los derechos y beneficios de los Estados como miembros del Sistema y el cumplimiento de buena fe de las obligaciones inherentes a su calidad de miembro...".

[70] Cf. THOMAS and THOMAS, op. cit., p. 59.

[71] Cf. Union of American Republics, "Preliminary Reoommendation on Post-War Problems of the Interamerican Juridical Committee" (sept. 5-1942) en AJIL, supp. 38 (1944). PP. 11 a 33.

[72] "The International law of the Futuro: Postulates, Principles, and Proposals", por un grupo de juristas e internacionalistas americanos, en AJIL, supp. 38 (1944), pp. 41 a 139.

[73] Interamerican Juridical Committee. "Report on. the Dumbar-ton Oaks Proposals submitted to the Pan American Union for distribution to the American Governments", Dec. 8, 1944, en AJIL, supp. 39 (1945), PP. 57 a 59.

[74] Cf. N.U. Documenta de la Conférenoe des N.U. sur l' Organi-sation Internationale , San Francisco 1945, tomo VII, London-New York, 1945, pp. 316-17. Ver igualmente, FEIN-BERG, Nathan, op. cit., pp. 311 ss.

[75] Cf. THOMAS and THOMAS, op. cit., p. 29, y FENWICK, op. cit., p, 71.

[76] Cf. BOLACO, José María, "SI Sistema Interamericano y la Guerra Revolucionaria", en "La Nación". Buenos Aires, 30-11-1962; igualmente, discurso del Canciller Martínez Sotomayor, en la Reunión de Punta del Este, OEA, Doc, cf./ OEA/Serie F/II.8, Doc. 16, Washington 1962.

[77] Cf. Discurso pronunciado por el Canciller del Ecuador, en la Reunidn de Consulta de 1962, op. cit., Doc. 46.

[78] Cf. CAICEDO CASTILLA, José, "La Obra del Comité Jurídico Interamericano", U.P. 1962, pp. 65 ss. Transcribiremos un párrafo por demás interesante del dictamen aprobado por el Comité el 30 de Octubre de 1959 (es necesario señalar, que este párrafo fue aprobado por mayoría pero no por unanimidad): "¿Qué organismo o mecanismo de la Organización. podría erigirse en juez de la naturaleza democrática de éste o aquel gobierno? ¿Quién podría decir con todos los matices intermedios entre uno y otro régimen, dónde acaba la democracia y dónde empieza la autocracia? Y dado el caso de que pudiera darse este veredicto ¿de dónde o cómo podría derivarse de la Carta, el poder de sancionar en cualquier forma, ya no digamos excluir de la Organización, al Estado que no se ajuste en toda su actuación a ese paradigma tan alto, tan sublime, que sería la democracia en toda su pureza? Los antiguos tribunales de la fe serían ejemplo de continencia al lado de este tribunal de la gracia, de este tribunal que fulminaría excomuniones y anatemas contra el Estado que no se hallase en estado de gracia democrática. Y por este camino, nuestra Organización se transformaría gradualmente en lo que bien podría denominarse la Santa Alianza de las Democracias, no menos vituperable por la Intemperancia de su celo y, pese al valor superior de sus ideales, que la antigua Santa Alianza de las Autocracias".

[79] Cf. op. cit., pp. 67 y 68. Igualmente, CAICEDO CASTILLA, José, "El Panamericanismo", op. cit., p. 364. Transcribiremos la parte más importante de la disidencia con el dictamen de la mayoría: "Es incompatible con los fines que persigue la solidaridad americana la presencia, dentro de la Organización, de Estados que no sean democráticos. Porque la integración de tales Estados en la Asociación, o sea, dentro de la solidaridad continental, le impide a ésta realizar sus fines. Por consiguiente, en acatamiento a la Carta, ateniéndose a la letra y al espíritu de la ley fundamental de la Organización regional, a lo pudiéramos llamar su constitución escrita, corresponde a los Estados Americanos señalar el procedimiento y las medidas que se enderecen a obtener el respeto de la condición prescrita como indispensable para ser miembro de la asociación. Esas medidas podrían ser paulatinas, comenzando por llamar la atención al Estado no democrático, pasando por otras sugerencias, recomendaciones o condenaciones de índole moral, y llegando en los casos de extremada gravedad hasta la suspensión provisional o definitiva de participar en uno o más órganos de la asociación o en ésta misma". "... Si un Estado acepta una obligación jurídica y no la cumple, es lógico que se piense en evitar o reprimir ese incumplimiento..."

[80] Cf, II Parte, p. 169.



Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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