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  Félix Peña

 Universidad de Madrid | Facultad de Derecho | Años 1965-1966

Las sanciones en el sistema interamericano. La expulsión de un estado miembro de la Organización de los Estados Americanos

Índice | Introducción | Parte I | Parte II | Parte III | Conclusiones y Bibliografía


TERCERA PARTE, CAPÍTULO II
El Sistema de Sanciones previsto en el Tratado de Río de Janeiro


Las sanciones que la comunidad de Estados americanos han de aplicar en caso de violaciones al orden de paz que debe regir sus relaciones interestatales, son previstas en el Tratado de Río de Janeiro, incorporado a la Carta de la Organización de los Estados Americanos por el art. 25 de la misma.

Es necesario precisar, que si bien el Tratado de Río de Janeiro está integrado a la Carta de Bogotá, no necesariamente un Estado signatario de dicho Tratado debe ser miembro de la Organización regional. En cuanto a la situación contraria, debemos decir que aun cuando la Carta de la Organización no establece que un Estado miembro deba ratificar el Tratado de Río de Janeiro, el hecho que el mismo haya sido incorporado a la Carta por el art. 25 permite suponer que la ratificación del Tratado es una exigencia para los Estados miembros de la Organización [23]. De hecho todos los Estados miembros de la OEA han ratificado el Tratado de Río de Janeiro.

¿Cuáles son las infracciones que dan lugar a la aplicación de las sanciones previstas en el Tratado de Río de Janeiro? ; ¿qué mecanismo ha sido establecido para la aplicación de dichas sanciones? ; ¿cuál es el contenido de las sanciones expresamente previstas en el Tratado? A partir de estas tres preguntas efectuaremos a continuación un análisis de este sistema de sanciones.

A - Infracciones que dan lugar a la aplicación de las sanciones previstas en el Tratado de Río de Janeiro.

Las sanciones previstas por el Tratado de Río de Janeiro, son aplicables en caso de violación de aquellas normas jurídicas que tienen por objeto asegurar la paz y la seguridad en el Continente Americano.

Como todo sistema de seguridad colectiva, el interamericano, comienza por proscribir el uso de la fuerza en las relaciones interestatales. Es el art. 12 del Tratado de Río de Janeiro el que establece que "las Altas Partes Contratantes condenan formalmente la guerra y se obligan, en sus relaciones internacionales a no recurrir a la amenaza ni al uso de la fuerza en cualquier forma incompatible con las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas o del presente Tratado". En esta disposición los Estados contratantes reafirman su acatamiento al ordenamiento normativo establecido en la Carta de las Naciones Unidas, y en especial a lo prescrito en el par. 4 del art. 2.

La prohibición del uso de la fuerza en las relaciones internacionales es reiterada y precisada en la Carta de la Organización do loa Estados Americanos. El art. 18 de la Carta, establece que "los Botados americanos se obligan en sus relaciones internacionales a no recurrir al uso de la fuerza", y a continuación agrega el caso de excepción que es el de legítima defensa "de conformidad con los Tratados vigentes o en cumplimiento de dichos Tratados".

En base a las disposiciones de los par. 4 y 6 del art. 2 de la Carta de NU, del art. 12 del Tratado de Río de Janeiro, y del art. 18 de la Carta de la OEA, puede concluirse que la prohibición del uso de la fuerza en las relaciones internacionales, es de carácter general y aplicable a todos los Estados del Continente americano, y no solo a aquellos que sean miembros de la OEA, o que hayan ratificado el Tratado de Río.

Más aún: la Carta de la OEA, extiende la prohibición del uso de la fuerza, no solo a los casos de fuerza armada, sino a todo tipo de coerción de carácter político o económico, aplicada o estimulada por algún Estado para forzar la voluntad soberana de otro Estado y obtener de éste ventajas de cualquier naturaleza [24]. Dicha prohibición general es precisada en los arts. 15 y 17 de la Carta que establecen las consecuencias del principio de no-intervención, que es la garantía del ejercicio efectivo del derecho de autodeterminación de los Estados consagrado en el art. 13. Estas disposiciones deben ser consideradas como la base de todo el Sistema Interamericano [25].

Ahora bien, estos artículos establecen obligaciones jurídicas no sólo para loe Estados miembros de la Organización. Son principios y normas del Derecho internacional general del Continente americano, producto de dos siglos de cooperación interamericana y que responden a valores propios de los pueblos de la región, que la Carta de la Organización ha incorporado a su propio ordenamiento Jurídico internacional a efectos de protegerlos y garantizar su aplicación. De ahí, que estas disposiciones, como aquellas otras contenidas en el cap. III de la Carta, están redactadas en términos generales, utilizándose los términos "Estado" o "Estado americano" indistintamente, pero sin calificar a los mismos como "miembro" de la Organización. En cambio, los capítulos VI, VII y VIII de la Carta, que establecen las normas que regirán la cooperación económica, social y cultural respectivamente, hablan expresamente de "Estados miembros". Y el mismo lenguaje es utilizado en todas las disposiciones institucionales de la Carta.

Queda demostrado a través de esta distinción, que en el primer caso, los Estados americanos miembros de la Organización asumen una función tutelar sobre toda la región y deciden garantizar los principios y normas que la costumbre y los acuerdos y resoluciones del período pre-Bogotá han incorporado al Derecho internacional general de la región, o como también se ha querido denominarlo, al Derecho internacional americano. En el segundo caso, han sido oreadas normas jurídicas que son solamente aplicables a los Estados participantes del vínculo de asociación, es decir, a los miembros de la OEA.

La función tutelar asumida por los Estados miembros de la OEA dentro de la región, en todo cuanto se relaciona con el mantenimiento de la paz y seguridad continental -función tutelar que, hemos visto, la Carta de las Naciones Unidas autoriza (arts. 52 y 54)-, legitima la función sancionadora que se han atribuido, para reprimir las violaciones de aquellos principios y normas que garantizan precisamente el mantenimiento de la paz y seguridad en el Continente.

La prohibición general del uso de la fuerza en las relaciones interestatales en las diversas modalidades contempladas en los instrumentos básicos del Sistema interamericano, presenta las excepciones propias a todo Sistema de seguridad colectiva. La primera excepción, es el ejercicio del derecho de legítima defensa individual y colectiva en caso de ataque armado, establecido en el art. 51 de la Carta de las Naciones Unidas, e implícitamente reconocido en el art. 3 del Tratado de Río de Janeiro [26].

La segunda excepción, es la del caso de las medidas que se adopten para el mantenimiento de la paz y seguridad del Continente en conformidad a las disposiciones del Tratado de Río de Janeiro. Esta excepción está prevista expresamente por el art. 19 de la Carta de la Organización [27].

La innovación del Tratado de Río de Janeiro -en lo que se refiere a la primera excepción mencionada- consiste en que no se limita a reconocer el derecho de legítima defensa individual y colectiva en caso de ataque armado, sino que transforma este derecho, en una obligación para los Estados que ratifiquen el Tratado (art. 3, al. l). Como afirma Lleras Camargo, "La legítima defensa colectiva, como derecho, nace en la Carta de las Naciones Unidas, y como obligación, nace en el Tratado de Río de Janeiro" [28], El principio de esta obligación de solidaridad interamericana, está establecido en el par. f del art. 5 de la Carta cuando afirma que "la agresión a un Estado americano constituye una agresión a todos los demás Estados americanos" y reafirmada en términos de obligación jurídica en el art. 24 de la misma Carta, y en el inc. 1º del art. 3° del Tratado en cuanto se refiere al ataque armado. Reconocido el derecho, y establecido el deber de recurrir en ayuda del Estado atacado, el Tratado fija el procedimiento de la acción colectiva (art. 3º, par. 2 y 3) y reafirma la subordinación en la materia, a la Carta de las Naciones Unidas: "Podrán aplicarse las medidas de legítima defensa de que trata este artículo en tanto el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas no haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y la seguridad internacionales" (art. 3, par. 4).

No siendo éste el momento de efectuar un análisis exhaustivo de las disposiciones del Tratado de Río de Janeiro en materia de legítima defensa individual y colectiva, nos limitaremos a agregar, que en su deseo de evitar una violación al principio de no-intervención en la invocación de la solidaridad ante un supuesto ataque armado, el art. 3, par. 2, precisa en forma clara, que la asistencia tendrá lugar a solicitud "del Estado o Estados directamente atacados" [29].

Los principios y normas fundamentales a un orden de paz y seguridad en el Continente americano, establecidos como hemos visto en la Carta de la Organización de los Estados Americanos y en el Tratado de Río de Janeiro, permiten interpretar las disposiciones que tipifican los actos de infracción que deberán ser sancionados. La disposición de base es la del art. 25 de la Carta. Este artículo otorga a la Organización el poder de sancionar a aquellos Estados que incurran en algunos de los actos ilegales tipificados en el mismo. Dice así: "si la inviolabilidad o la integridad del territorio, o la soberanía o la independencia política de cualquier Estado americano, fueren afectadas por un ataque armado, o por una agresión que no sea ataque armado, o por un conflicto extracontinental, o por un conflicto entre dos o más Estados americanos, o por cualquier hecho o situación que pueda poner en peligro la paz de América, los Estados americanos, en desarrollo de los principios de la solidaridad continental, o de la legítima defensa colectiva, aplicarán las medidas y procedimientos establecidos en los Tratados especiales existentes en la materia" [30]. Es decir, en este caso, el Tratado de Río de Janeiro.

Las hipótesis del art. 25, son contempladas en el Tratado de Río de Janeiro en forma separada. Por un lado, se considera el caso de un ataque armado por parte de cualquier Estado contra un Estado americano dentro de la zona de seguridad (art. 3, par. 1). El art. 9 precisa dos casos que deben ser considerados como casos de "ataque armado". Por otro lado, se contemplan las restantes hipótesis del art. 25 (en el art. 62).

Las hipótesis del art. 62 del Tratado, merecen un comentario aclaratorio. El artículo es muy amplio en cuanto abarca prácticamente todos los actos que atenten contra la paz y la seguridad, o aun que constituyan una amenaza a la paz [31]. Al mismo tiempo, el artículo supone una limitación. En efecto, es requisito indispensable que las distintas situaciones previstas afecten "la inviolabilidad o la integridad del territorio o la soberanía o la independencia política de cualquier Estado americano". Es aquí donde consideramos que los arts. 13, 15, 16 y 17 de la Carta de la Organización contribuyen a determinar cuándo el requisito del art. 6 del Tratado ha sido reunido (el art. 17 se refiere a la inviolabilidad e integridad del territorio; los arts. 13, 15 y 16 se refieren a los casos en que la soberanía, o la independencia política de un Estado americano es afectada). Al utilizar los términos "fueren afectadas" (en el texto en inglés: "should be affected...") el artículo 6 indica que debe tratarse de un hecho actual, presente, y no un hecho futuro. Y ¿cuáles son los actos que pueden llegar a afectarlas?: (a) una agresión que no sea ataque armado. El art. 9 completa esta disposición cuando establece que la Reunión de Consulta tiene la competencia para determinar qué actos pueden ser caracterizados como de agresión; (b) un conflicto extracontinental o intracontinental; y (c) en caso de cualquier otro hecho o situación que pueda poner en peligro la paz de América. Este último caso es el que precisamente da amplitud al art. 6º y permite comprender en sus términos, cualquier acto o situación que de una manera u otra pueda amenazar la paz del Continente. Por ejemplo, el caso de amenaza de agresión [32]. Pero teniendo en cuenta el requisito limitativo antes citado, debe entenderse que el hecho o situación ya haya afectado la inviolabilidad del territorio, la integridad del mismo o la soberanía o la independencia política de un Estado americano. El hecho o situación debe ser actual, presente. Lo futuro en este caso, es la amenaza a la paz de América.

En dos oportunidades, la Organización de los Estados Americanos, ha precisado hechos o situaciones que da producirse deben considerarse como que ponen en peligro la paz de América, y en consecuencia que quedan comprendidos en las disposiciones del arto 6º del Tratado, Nos referimos a la parte II de la "Declaración de Caracas", y a los puntos 1 y 2 de la "Declaración de San José de Costa Rica".

la Declaración de Caracas, fue aprobada en 1954 por la Décima Conferencia Interamericana ("Declaración de Solidaridad para la Preservación de la Integridad Política de los Estados Americanos contra la Intervención del Comunismo Internacional") [33]. La Parte II de la Declaración establece que "el dominio o control de las instituciones políticas de cualquier Estado americano por parte del movimiento internacional comunista, que tenga por resultado la extensión hasta el Continente americano del sistema político de una potencia extracontinental, constituiría una amenaza a la soberanía e independencia política de los Estados americanos que pondría en peligro la paz de América y exigiría una Reunión de Consulta para considerar la adopción de las medidas procedentes de acuerdo con los tratados existentes".

En cuanto a la "Declaración de San José de Costa Rica" aprobada por la VII Reunión de Consulta (1961), establece en sus puntos 1 y 2 que "(l) Condena enérgicamente la intervención o amenaza de intervención, aun cuando sea condicionada, de una potencia extracontinental en asuntos de las repúblicas americanas, y declara que la aceptación de una amenaza de intervención extracontinental por parte de un Estado americano pone en peligro la solidaridad y la seguridad americanas, lo que obliga a la Organización de los Estados Americanos a desaprobarla y rechazarla con igual energía" y "(2) rechaza asimismo la pretensión de las potencias chino-soviéticas de utilizar la situación política, económica o social de cualquier Estado americano, por cuanto dicha pretensión es susceptible de quebrantar la unidad continental y de poner en peligro la paz y seguridad del Hemisferio" [34]. Es decir, en este caso, el hecho que pone en peligro la paz de América es la aceptación de una amenaza de intervención extracontinental.

Estas dos Declaraciones en cuanto tipifican actos que encuadran en las prescripciones del art. 6 del Tratado de Río de Janeiro, tienen un valor interpretativo. No se integran al Tratado, ni lo modifican, pero sirven para determinar un criterio de interpretación válido para el Órgano de Consulta cuando esté llamado a aplicar el citado artículo.



[23] Cf. SCHEMAN, L. Ronald, op. cit., pp. 969-70.

[24] Art. 16. "Ningún Estado podrá aplicar o estimular medidas coercitivas de carácter económico y político para forzar la voluntad soberana de otro Estado y obtener de éste ventajas de cualquier naturaleza".

[25] Art. 13. "Cada Estado tiene el derecho de desenvolver libre y espontáneamente su vida cultural, política y económica. En este libre desenvolvimiento, el Estado respetará los derechos de la persona humana y los principios de la moral universal". Art. 15. "Ningún Estado o grupo de Estados tiene derecho a intervenir, directa o indirectamente, y sea cual fuere el motivo, en los asuntos internos o externos de cualquier otro. El principio anterior excluye no solamente la fuerza armada, sino también cualquier otra forma de injerencia o de tendencia atentatoria de la personalidad del Matado, de los elementos políticos, económicos y culturales que lo constituyen". Art. 17. "El territorio de un Estado es inviolable; no puede ser objeto de ocupación militar ni de otras medidas de fuerza tomadas por otro Estado, directa o indirectamente, cualquiera que fuere el motivo, aun de manera temporal. No se reconocerán las adquisiciones territoriales o las ventajas especiales que se obtengan por la fuerza o por cualquier otro medio de coacción".

[26] Art. 3º (1) "Las Altas Partes Contratantes convienen en que un ataque armado por parte de cualquier Estado contra un Estado americano, será considerado como un ataque contra todos los Estados Americanos, y en consecuencia, cada una de dichas Partes Contratantes se compromete a ayudar a hacer frente al ataque, en ejercicio del derecho inmanente de legítima defensa individual o colectiva que reconoce el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas".

[27] Art. 19: "Las medidas que, de acuerdo con los Tratados vigentes, se adopten para el mantenimiento de la paz y seguridad, no constituyen violación de los principios enunciados en los artículos 15 y 17".

[28] Cf. LLERAS CAMARGO, Alberto, op. cit., p. 21.

[29] Cf. sobre este tema: THOMAS and THOMAS, op. cit., pp. 249 ss.; y especialmente, p. 254} FENWICK, op. cit., pp. 75 ss., y pp. 231 ss.; LLERAS CAMARGO, op. cit., pp. 19-20, y pp. 25-24; KUNZ, Joseph, "Individual and Collective Self-Defense in article 51 Cf the Charte Cf the United Nations", en AJIL, 41 (1947), pp. 972 ss.

[30] El texto en inglés del art. 25 en su ultima parte dice así: "the American States, in furtherance Cf the principies Cf continental solidarity or collective self-defense, shall apply the measures and procedures established In the special treaties on the .subject".

[31] Cf; CAICEDO CASTILLA, J., op. cit., p. 191.

[32] Cf. LLERAS CAMARGO, op. cit., p. 24: "el Tratado habla en ese artículo de una serie de hipótesis de agresión o amenaza de agresión, aunque omita este último término, para reemplazarlo por la enumeración, por vía de ejemplo, de algunos casos que podrían ser una real amenaza".

[33] Cf. Décima Conferencia Interamericana, Actas y Documentos, vol. II, p. 257 ss. U.P, Washington 1954.

[34] Cf. Séptima Reunión de Consulta. Acta Final. OEA/Ser. C/ II. 7, p. 4. U.P. Washington 1960.



Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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