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  Félix Peña

 Universidad de Madrid | Facultad de Derecho | Años 1965-1966

Las sanciones en el sistema interamericano. La expulsión de un estado miembro de la Organización de los Estados Americanos

Índice | Introducción | Parte I | Parte II | Parte III | Conclusiones y Bibliografía


PRIMERA PARTE, CAPÍTULO III
VIII Reunión de Consulta de los Ministros de Relaciones
Exteriores Americanos (Punta del Este, enero de 1962)


A - Desarrollo de la Reunión. Tesis en pugna.

Lo sustancial de lo tratado en la Reunión, se encuentra en los debates de la Comisión General, integrada por todos los Miembros, y en el posterior debate del despacho de dicha comisión. Las largas y tensas negociaciones realizadas fuera del ámbito de la Sala de Conferencias, son las que en realidad permiten luego llegar a un acuerdo mínimo y a conseguir el número de votos necesarios para aprobar las resoluciones. En este trabajo debemos sin embargo, limitarnos al análisis de las posiciones públicamente expuestas por los Cancilleres o sus representantes durante el transcurso de la Reunión. Como bien lo señala Fernando Murillo, en el análisis que hace de la Reunión de Punta del Este, las posiciones adoptadas en oportunidad de los debates de noviembre y diciembre en el Consejo de la Organización, y durante el mes de enero a través de entrevistas y declaraciones de presidentes y cancilleres, se mantienen en Punta del Este. Así afirma que "en Punta del Este esas posiciones no sufrieron variaciones sustanciales, antes al contrario, se ratificaron, aunque hubiese movimientos tácticos, consultas para matizar criterios y acordar en lo principal hasta lograr el quórum de los dos tercios en la resolución fundamental" [67]. El profesor Camilo Barcia Trelles, señala la existencia de cinco posiciones en la Reunión y las denomina respectivamente, los duros, los blandos, los tibios, los indecisos, y los legalistas [68].

El mismo Fernando Murillo en el articulo antes citado, comentando la clasificación anterior, reduce las posturas a tres, aun cuando reconoce que dentro de cada grupo habría posibilidad de establecer distinciones Dichas posturas son: 1º, lo que denomina la "línea dura" (en la que sitúa a Colombia, Costa Rica, los Estados Unidos, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, El Salvador y Venezuela) -destacamos que son fundamentalmente los países del "área cubana", es decir directamente influenciados por la presunta acción subversiva del régimen castrista-, partidarios de las más extremas sanciones y que fueron consecuentes con su postura rígida hasta el final, consiguiendo "por la fuerza de los argumentos y la oportunidad de las gestiones llevadas a cabo en constantes contactos fuera de las sesiones generales" atraerse los votos necesarios para aprobar la resolución final; 2º, los pertenecientes a la "línea blanda" (comprende en esta categoría a Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador y México), que se caracterizaron por su oposición a las sanciones y a toda otra medida contra Cuba -sin que antes se reforme la Carta de la Organización-, aun cuando reconocieron la incompatibilidad del régimen castrista con los principios y normas del Sistema Interamericano y 3º, en esta posición que denomina "línea intermedia" se sitúa a Haití y Uruguay cuya actuación en la Reunión no fue definidamente clara y ofrece frecuentes contradicciones, especialmente en el caso de Haití, y que finalmente se inclinaron hacia los de la "línea dura". Excluye de esta clasificación a Cuba, la que entiende -acertadamente- no participó de la Reunión como "protagonista", sino como acusada, actuando por ello como se hace desde el banquillo, "con alegatos de defensa y justificación" [69].

Preferimos considerar que, aun salvando los matices propios de cada posición, en Punta del Este -como ya antes a través del proceso previo a la Reunión-, se distinguen netamente dos grupos de países: a) aquéllos que tratan de preservar el sistema interamericano, aplicando medidas defensivas rigurosas contra el Estado considerado como foco de subversión y perturbación de la paz continental, y b) los que entienden también que es necesario preservar el sistema interamericano, pero que ello no se logrará en la forma en que pretenden los del grupo a), sino que por el contrario, solo una poderosa acción de solidaridad ofensiva hacia el desarrollo económico, político y Social del Continente, permitirá relevar las condiciones propicias a la acción subversiva que, reconocen, intenta llevar adelante el régimen de Castro. Pero hay algo más. El primer grupo considera que el sistema interamericano da bases jurídicas suficientes para que, una vez reconocida la incompatibilidad ideológica del régimen marxista-leninista de Cuba, se proceda a su aislamiento a través de sanciones y aún a su exclusión como miembro de la Organización. Por su parte, los del grupo b) sostienen que solamente una reforma previa de los instrumentos Jurídicos del sistema interamericano, permitiría adoptar medidas para subsanar la incompatibilidad ideológica. Y niegan terminantemente capacidad jurídica al Órgano de Consulta para proceder a la exclusión de un Estado miembro del seno de la Organización, aun en el caso de tratarse de una "exclusión diferida". Esa reforma deberá según ellos, efectuarse por una Conferencia Interamericana especialmente convocada al efecto tal como establece el artículo 111 de la Carta de la Organización de los Estados Americanos [70].

Antes de llegar al texto do las resoluciones, analizaremos sucesivamente: a) puntos en los que coinciden las dos tesis en pugna; b) discrepancias fundamentales de ambas tesis; y o) posición de Cuba.

    a) Puntos en los que coinciden las dos tesis en pugna:

    i.- en que el objetivo fundamental de la Reunión, es el de fortalecer el sistema interamericano y la solidaridad regional. Pero su fortalecimiento debe ser fruto de la eficacia con que se traten de resolver los problemas que lo han puesto en peligro. En tal sentido se expresa el representante de Colombia, cuando incluye en el punto a de las condiciones mínimas que considera indispensable en toda resolución, la siguientes "que se fortalezca el sistema, pero no por ponerse al margen de los problemas que existen, sino por la eficacia con que trate de resolverlos". El canciller del Brasil, considera el fortalecimiento del sistema como principal objetivo de su gobierno, rechazando la ceremonia de que dicho fortalecimiento se ha de lograr a base de la unanimidad en las resoluciones. Para el, "lo que verdaderamente demuestra que el sistema está vivo y que la unión entre los Estados sigue produciendo energías para el desarrollo de su común existencia y para la solución constructiva de sus problemas, es que se siente la presencia de una comunión de ideas y de una suma de fuerzas para alcanzar un objetivo perseguido por todos". Esa falta de unanimidad, o diferencias de puntos de vista, es para el representante de México, "la evidencia que nuestro organismo regional no está compuesto ni de satélites ni de autómatas sino de pueblos libres que, en el ejercicio de la más pura democracia, exponen honestamente su opinión. Esta opinión podrá diferir en cuanto a los procedimientos y, aún más, en cuanto a las finalidades que se persiguen en un caso concreto, pero nunca en la necesidad de vigorizar el sistema que nos congrega".

    ii.- en la incompatibilidad de un régimen marxista-leninista con su pertenencia al sistema interamericano. Este es uno de los puntos más difíciles de conciliar. La ideología del sistema no es compatible con la ideología marxista-leninista que niega fundamentalmente la democracia representativa auténtica, y el respeto de los derechos humanos. Para el canciller mexicano "parece, pues indudable que existe una incompatibilidad entre la pertenencia a la Organización de los Estados Americanos y una profesión política marxista-leninista como lo sería también con una profesión monárquica absoluta". "Con la misma energía con que defendemos el derecho de autodeterminación de los pueblos, del pueblo cubano por consiguiente, sostenemos que es inconciliable la calidad de miembros de nuestra organización con la adopción de un régimen de gobiernos cuyas características no son las de las democracias representativas". Para el representante del Brasil "existe una incompatibilidad entre los principios del Sistema interamericano y el alineamiento de un Estado con el bloque chino-soviético, como Estado comunista". Un Estado miembro del sistema puede negar momentáneamente la efectividad de la democracia representativa, "pero la aceptación deliberada y permanente de una ideología que la contradice y combate, origina una irrecusable situación de incompatibilidad, de la que no puede menos que extraerse consecuencias jurídicas". El representante de los Estados Unidos, es más categórico en su afirmación y pide que se reconozca que la "afiliación del actual gobierno de Cuba con los países del bloque Chino-soviético y su compromiso de extender el poder comunista en este hemisferio, son incompatibles con los propósitos y principios del sistema interamericano y que sus actividades actuales constituyen un peligro común y constante para la paz y la seguridad del continente".

    iii.- en la necesidad de que se determine en la Reunión los modos apropiados a la solución de dicha incompatibilidad. Es así que el representante del Brasil, afirma que "una de las más delicadas y proficuas labores de esta conferencia consistirá en examinar la extensión de esas incompatibilidades y los medios legales de trasladarlas al orden jurídico". El canciller colombiano por su parte, pide en el punto de sus "condiciones mínimas" que "se examine y resuelva el caso de la incompatibilidad de un régimen político que voluntariamente se ha colocado fuera del sistema interamericano, y su continuación como miembro de ese sistema con los privilegios que el otorga y sin sujeción a sus obligaciones".

    iiii. - en la reafirmación del principio de autodeterminación de los pueblos y de su consecuencia el principio de la no-intervención, como básicos del alterna interamericano al que se ha llegado por obra de la voluntad de Estados libres y soberanos. Sin embargo, el grupo encabezado por Colombia insiste en la necesidad de distinguir la "intervención unilateral o multilateral" que es "la resultante de una acción arbitraria para proteger determinados intereses", de la "acción colectiva" que resulta del cumplimiento de un pacto de seguridad colectiva y que tiende siempre a restaurar el derecho violado y a reparar el agravio inferido a toda una organización internacional "ya en relación con la asociación misma, por la violación de compromisos multilaterales solemnes, o respecto de uno o más Estados que han colocado la defensa de sus derechos al cuidado de la organización". En tal sentido deja expresa constancia que el art. 19 de la Carta de la Organización destruye cualquier similitud entre intervención multilateral y la acción colectiva. Por otra parte, ponen el acento en el hecho de que es Cuba con su acción subversiva la que ha intervenido en los asuntos internos de otros Estados.

    b) Discrepancias fundamentales de ambas tesis:
    i.- el grupo cuyo portavoz fue el representante de Colombia, sostiene que la aplicación de sanciones al régimen de Castro, y aun su exclusión del sistema interamericano es la mejor forma de aislarlo, evitando así la propagación de su ideología marxista-leninista por vías de la subversión, y la consiguiente perturbación de la paz y seguridad del Continente. En cuanto a la exclusión, la presenta en realidad, como el reconocimiento de la separación "voluntaria" del régimen cubano del sistema interamericano, que se habría producido automáticamente con la auto-profesión de fe marxista-leninista efectuada por el primer ministro Fidel Castro en su discurso de diciembre de 1961, y con su rechazo sistemático de los principios y normas del sistema interamericano, tales como el de la democracia representativa, el respeto a los derechos humanos, y el de la no-intervención. De esa manera se prevendría a los demás miembros del sistema, de los peligros que representa la presencia de un Estado beligerante y agresivo que pretende la exportación de su revolución comunista a los demás países, y sobre todo "la amenaza concreta de una nación que no se siente sujeta a ninguno de los compromisos interamericanos, y que, al mismo tiempo, se ha convertido en una potencia militar, con ilimitada capacidad de aumentar su poder ofensivo". De acuerdo a su tesis, el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca da base jurídica suficiente para proceder a aplicar todo tipo de sanciones a un Estado miembro que actúa como lo hace el Estado Cubano, y en los principios sobre los que se basa tanto la Carta de la OEA como el mismo Tratado se encuentra la justificación de la exclusión de dicho Estado de todos los organismos del Sistema. En su propuesta final, no será el Órgano de Consulta quien procede a la exclusión sino que este simplemente facultará al Consejo de la OEA a adoptar las medidas necesarias para que ella sea efectiva. Es en realidad una forma de "exclusión diferida".

    ii.- el otro grupo, niega por un lado efectividad práctica a la aplicación de sanciones como forma de impedir el desenvolvimiento de la infiltración marxista a través de Cuba. Entiende el fenómeno cubano como una manifestación de la guerra fría extendida a la región, y como tal debe encarársela, A la infiltración ideológica continental o extracontinental debe oponerse la demostración a los pueblos del continente que la prosperidad y el desarrollo pueden alcanzarse dentro de la convivencia libre de los hombres. Surge el concepto de "solidaridad ofensiva" por oposición a la "solidaridad defensiva" del grupo anterior. Un pasaje de la exposición del canciller chileno es sumamente ilustrativo de la tesis de todo el grupo. Dice así: "la amenaza real al sistema democrático hunde sus raíces, entre otros factores, en la miseria o en el atraso de nuestros pueblos.

    Nada sería más favorable a la causa antidemocrática que el limitarnos a aplicar sanciones a esta o a aquella nación, por el solo hecho de que ha resuelto vivir al margen de nuestra escala de valores, si no hemos sido capaces nosotros de demostrar antes que la solidaridad que nos agrupa puede traducirse en una verdadera labor revolucionaria en el campo económico y social de una nación libre". Y reafirma esta postura en otro párrafo un poco más adelante "una cosa es reconocer colectivamente que una nación determinada se está colocando al margen del Sistema Interamericano y otra, muy distinta, es creer que tal decisión, producto de un proceso ideológico, vaya a ser cambiada en presencia de la aplicación de sanciones diplomáticas o económicas o de la amenaza de tales sanciones en caso de no aceptar el viraje que todos deseamos".

    En realidad, encontramos trasladado al campo interamericano dos posturas clásicas que se han dado en más de una sociedad nacional. Ante el avance ideológico del comunismo, motivado generalmente en el atraso y miseria en que vive parte de la humanidad, unos pretenden enfrentarlo principalmente por medios represivos, considerándolo como un "delito" susceptible de ser eliminado por leyes penales; otros en cambio, pretenden remover, impulsados por un espíritu de justicia, las condiciones socioeconómicas que mueven al hombre a buscar soluciones extremas, sin dejar de aplicar por ello, las medidas de seguridad y de represión a lo que auténticamente configura delito. Pero en este último caso sancionan el delito como tal, prescindiendo de su motivación ideológica. Por ejemplo, la represión de los delitos contra la persona humana, debe realizarse tanto en los casos en que la violación de los derechos del hombre, provenga de partidarios del marxismo-leninismo como cuando provenga de los partidarios de alguna ideología totalmente contraria a la anterior.

    Por otra parte, sostienen que el Órgano de Consulta carece de las facultades jurídicas necesarias para aplicar sanciones, pues el caso de Cuba no cae dentro de los previstos en el Tratado de Río de Janeiro, y mucho menos para proceder a su exclusión -aun bajo la forma de "exclusión diferida"- de los organismos del Sistema, pues tal forma de sanción no está prevista en la Carta de la Organización.

    Representantes de los dos grupos, efectúan en sus discursos, consideraciones jurídicas sobre la interpretación de un Tratado Internacional de la naturaleza de la Carta de la OEA, a fin de admitir o negar el derecho de la Reunión de Consulta a proceder a la exclusión de un Estado miembro.

    Pe tal forma, y en torno a esta discrepancia fundamental, quedan planteados en Punta del Este, una serie de interrogantes que hacen a la temática de la sanción dentro del Sistema interamericano, su mecanismo de aplicación y sus alcances, al que trataremos de dar respuesta en la Tercera Parte de nuestra tesis.

    c) Posición de Cuba:
    En su argumentación política el representante cubano, invierte los términos del problema, afirmando que no es Cuba quien perturba la paz del Continente, sino "el gobierno imperialista de los Estados Unidos y otros gobiernos de América latina". Abunda en consideraciones de tipo político, en las que atacan duramente la política del gobierno de los Estados Unidos, y defiende la posición de su régimen ante los regímenes socialistas por entender que es la única que le quedaba ante la agresión económica norteamericana. Se pregunta, al referirse a la acusación de que su régimen no respeta el principio de la democracia representativa, si algún Estado miembro puede afirmar que existe realmente democracia en su seno. Acaso -continúa- ¿puede hablarse de democracia representativa, con pueblos analfabetos que viven en condiciones infrahumanas? Con respecto a las violaciones de los derechos humanos, considera que no es su gobierno el que las ha cometido, y que sí se cometen dichas violaciones constantemente en los Estados Unidos, donde existe discriminación racial. Reafirma terminantemente que su país ha emprendido la ruta del socialismo y no habrá fuerza capaz de hacerlo retroceder. Considera que "constituye un derecho inalienable de todas las naciones, el de darse el régimen económico y social y el ordenamiento jurídico que sus pueblos, prefieran". Sólo pide que se respete dicho derecho al pueblo cubano, así como -según él- Cuba respeta los derechos de los demás pueblos. Ataca finalmente, a la Organización de los Estados Americanos, pues no hizo escuchar su voz cuando Cuba fue agredida abiertamente por los Estados Unidos en la invasión a Playa Girón. Su pregunta es ¿para qué sirvió entonces la OEA?
    Al margen de la argumentación política, el representante cubano sostiene las siguientes consideraciones jurídicas:

    -i. La reunión está viciada de nulidad en su convocatoria, pues no se precisa en que consiste la "amenaza de agresión".

    -ii. El informe de la Comisión Interamericana de Paz, está viciado de nulidad, en tanto que cuatro de los cinco componentes de la misma, al pertenecer a Estados que habían roto relaciones diplomáticas con Cuba, estaban impedidos de actuar, los acusa de haber sido jueces y partes al mismo tiempo.

    -iii. Dentro del sistema interamericano, es decir, más precisamente, en el seno de la OEA, pueden coexistir regímenes de contenido ideológico diverso. En caso contrario se violaría la Carta de las Naciones Unidas a la cual presta acatamiento la misma Carta de la OEA. Consideramos esta última argumentación como fundamental, y en cierta forma coincide con la tesis de "coexistencia" del Brasil. En todo futuro proyecto de reformas del Sistema Interamericano a efectos de adecuarlo a la realidad política internacional, deberá estudiarse en todas sus dimensiones el alcance de los principios ideológicos, como base de las normas jurídicas que regirán las relaciones y la solidaridad de los Estados miembros. Para el presidente Dorticós y para Cuba, la "nueva situación creada en América exige una revisión de los instrumentos que han ido añadiéndose al llamado sistema interamericano, hasta transformarlo evidentemente en algo distinto de un verdadero organismo regional".Y en esa revisión deberá tenerse en cuenta que "para que subsista la comunidad jurídica internacional, tanto en lo que corresponde al mundo como a una parte de él, esa comunidad debe basarse en la aceptación indeclinable de la diversidad de sistemas políticos y sociales, si existe el mutuo respeto, si se parte del derecho de cada país a determinar su propio destino, si los Estados se abstienen de toda intervención en los asuntos de los demás, las diferencias de regímenes no pueden ser obstáculo a la coexistencia en los organismos regionales".

    -iiii. Finalmente, y ya en su intervención en la Reunión de la Comisión General, en que se discuten las resoluciones que habrían luego de aprobarse, niega fundamento jurídico a la exclusión de su país del Sistema Interamericano [71].


[67] Cf. MURILLO RUBIERA, Fernando, "El Principio de no intervención y la coexistencia pacífica en la comunidad interamericana". Separata del trabajo publicado en "Cuadernos Hispanoamericanos", mayo de 1962, Madrid, nº 149, p. 3.

[68] Cf. BARCIA TRELLES, Camilo, "Discrepancias Interamericanas. La Segunda Conferencia de Punta del Este", en Revista de Política Internacional, del Instituto de Estudios Políticos, nº 61, Madrid, mayo-junio de 1962, pp. 69 ss. y esp. p. 87.

[69] Cf. MORILLO, Fernando, op. cit. pp. 4 y 5.

[70] La tesis del primer grupo se encuentra expuesta, en el discurso del canciller Caicedo Castilla de Colombia en la sesión de la Comisión (General del 24 de enero (of. OEA, Documentos oficiales sobre la Octava Reunión de Consulta., doc. nº 19; asimismo en "Anuario Iberoamericano", pp. 66 a 70); en su intervención en la Segunda Sesión Plenaria del día 31 de enero (cf. OEA, op. cit., doc. 74))en la de su representante en la novena sesión de la Comiión General del día 30 de enero (cf. idem, doc. 72); además en los discursos de los cancilleres de Guatemala en la sesión del 24 de enero (cf. idem, doc. 21); del canciller de El Salvador en la sesión del 26 de enero (cf. idem, doc. 46); del canciller de Venezuela en la sesión del 25 de enero (of. idem, doc. 36); del canciller del Perú" en la sesión del mismo día (cf. idem, doc. 38) ; y la del Secretarlo de Estado de los Estados Unidos, también el día 25 (cf. idem, doc. 35; asimismo en "Anuario Iberoamericano", pp. 78 a 83). Finalmente es de sumo interés la intervención del representante del Uruguay en la Segunda Sesión Plenaria del día 31 de enero, en que fundamenta la posición jurídica de su país en favor de la resolución que votaría la mayoría (cf. idem, doc. 74; asimismo en "El País" de Montevideo del día 1 de febrero de 1962, pp. 2 y 5). En cuanto a la tesis sustentada por el segundo grupo, fue principalmente expuesta en los discursos de los cancilleros Tello de México (op. OBA, op. cit., doc. 25; "Anuario..." cit., pp. 71 a 74; y diario "Excelsior" do México del 25 de enero de 1962, p. 1) en la reunión del día 24 de enero; San Thiago Dantas del Brasil en la misma sesión (cf. OBA, op. cit., doc. 32; "Anuario..." cit., pp. 74 a 78; diario "0 Globo" de Sao Paolo del 25-I-1962); Martínez Sotomayor de Chile, en la sesión del mismo día (cf. OBA, op. cit., doc. 16); Acosta Yepes del Ecuador en la sesión del 25 de enero (cf. idem, doc. 40); Oárcano de la Argentina en su exposición en la novena sesidn dé la Comisión General día 30 (cf. idem, doc. 72). Finalmente en el discurso pronunciado por el presidente Frondizi do la Argentina, algunos días después de terminada la Reunión -el 3 de febrero- en Paraná, encontramos reafirmados argumentos en favor de la posición adoptada en Punta del Este (cf. "Anuario Iberoamericano", pp. 102 a 105; FRONDIZI, Arturo, op. cit., pp. 186 a 195; diarios "La Prensa" do Bs. As. y "El País" de Montevideo del 4-II-1962). Por último la posición de Cuba en la Reunión de Consulta, fue presentada en el discurso del presidente Dorticós en la sesión del día 25 de enero (of. idem, doc. 47; asimismo "Anuario...", pp. 83 a 95); y en su intervención en la novena sesión de la Comisión General del 30 de enero (cf. idem, doc. 72). Ya fuera de las Sesiones son interesantes para conocer la posición de Cuba, la reunión de prensa del presidente Dorticós del día 31 de enero (cf. diario "El País" de Montevideo del 1-II-1962) y el texto de la "Segunda Declaración de La Habana" del día 4 de febrero de 1962 (cf. "Anuario...", pp. 105 a 114).

[71] Las citas efectuadas al analizar las posiciones sustentadas en Punta del Este, son extraídas de los discursos y declaraciones mencionados en la nota [70].



Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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