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  Félix Peña

 Universidad de Madrid | Facultad de Derecho | Años 1965-1966

Las sanciones en el sistema interamericano. La expulsión de un estado miembro de la Organización de los Estados Americanos

Índice | Introducción | Parte I | Parte II | Parte III | Conclusiones y Bibliografía


PRIMERA PARTE, CAPÍTULO II
Antecedentes inmediatos de la VIII Reunión de Consulta de los Ministros de Relaciones Exteriores Americanos


A - Actuación de la Comisión Interamericana de Paz.

La Comisión Interamericana de Paz es un organismo creado en virtud de una Resolución de la Segunda Reunión de Consulta realizada en 1940 en La Habana. Sin embargo, en 1948 no fue incluida en la Carta de Bogotá [39].

En la Quinta Reunión de Consulta celebrada en 1959 en Santiago de Chile, se encomiendan nuevas funciones a la Comisión Interamericana de Paz. Las mismas emanan de la Resolución IV de dicha reunión. En los fundamentos de dicha resolución, se considera que la Comisión es un organismo permanente y apropiado para coadyuvar a la realización de los fines para los cuales había sido convocada la reunión, y a tal efecto resuelve encomendarle el estudio de las cuestiones que fueron tratadas en la oportunidad por los Cancilleres. En forma especial se le encomienda a la Comisión examinar: a) Métodos y procedimientos para evitar cualesquiera actividades procedentes del exterior encaminadas a derrocar gobiernos constituidos o a suscitar casos de intervención o agresión contemplados en instrumentos tales como la Convención sobre Deberes y Derechos de los Estados en Caso de Luchas Civiles sin menoscabo de: (i) los derechos y libertades de los exilados políticos reconocidos por la Convencían sobre Asilo Territorial; (ii) la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre) y (iii) las constituciones nacionales de los Estados americanos; b) Relación entre las violaciones de los derechos humanos o la falta de ejercicio de la democracia representativa, por una parte, y las tensiones políticas que afecten la paz continental, por la otra) y o) Relación entre el sub-desarrollo económico y la inestabilidad política".

Seguidamente la Resolución IV establece que la Comisión podrá, en el desempeño de sus funciones, actuar en las materias arriba transcritas "a requerimiento de los gobiernos o por iniciativa propia, quedando en ambos casos su actuación subordinada al consentimiento expreso de los Estados para investigaciones que se deban realizar en sus respectivos territorios".

Por último, la Resolución señala que las nuevas atribuciones conferidas a la Comisión Interamericana de Paz, tendrán carácter provisorio, y se "extenderán hasta la conclusión de la Undécima Conferencia Interamericana, la cual decidirá sobre su inclusión definitiva en el Estatuto de dicha Conferencia" [40].

El 24 de noviembre de 1961, el representante del Perú ante el Consejo de la OEA, se dirige al presidente de la Comisión interamericana de Paz a efectos de solicitarle que "de acuerdo con la Resolución IV de la Quinta Reunión de Consulta de MM. de RR. EE., se sirva proceder a efectuar el examen y la investigación de los hechos denunciados por el Gobierno del Perú en la sesión que el Consejo de la Organización celebró el 16 de octubre ultimo" [41]. En la citada nota del 16 de octubre de 1961, el gobierno de Perú denuncia al gobierno cubano por violación de derechos humanos y por actividad subversiva en los demás países americanos. Considera que tales actos del gobierno cubano significan una violación de la Carta de la Organización "que reconoce las instituciones democráticas, el régimen de la libertad individual y de justicia social y el respeto a los derechos esenciales del hombre como fundamento de la solidaridad americana". Asimismo considera que los "citados hechos violan prácticamente todos los derechos reconocidos en la Declaración Americana de Deberes y Derechos del Hombre". Por último añade que "constituyen también violación del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca destinado a la protección y defensa de los países del Hemisferio contra la agresión armada y de otra índole, extra e intracontinental" y que es preciso "evaluar la situación de Cuba desde la última Reunión de Consulta en relación a los derechos y deberes internacionales contraídos por ese país, que su Gobierno viola con creciente intensidad". Todo lo cual lleva al gobierno del Perú a solicitar una urgente convocatoria del Órgano de Consulta, en virtud de lo previsto en el art. 6º del Tratado de Río, y que provisionalmente el Consejo se constituya y actúe como Órgano de Consulta, tal como lo prevé el art. 12 del Tratado "con el objeto de designar una comisión que se constituya en Cuba sin demora para Investigar los hechos materia de esta solicitud y someter un informe al respecto" [42].

En la sesión celebrada por el Consejo de la Organización el mismo día 16 de octubre de 1961, el representante del Perú hace una larga exposición sobre los motivos que impulsaron a su gobierno a solicitar la convocatoria del órgano dé Consulta. Reitera in-extenso la enumeración de todos los actos provocados -según su gobierno- por el régimen cubano, actos que atentan contra los derechos humanos, y que al tratar de fomentar la actividad subversiva en todos los países de América, violan el principio de no-intervención. Insiste en su exposición, en que las actividades citadas del gobierno cubano "constituyen una flagrante violación de compromisos y principios jurídicos interamericanos, especialmente de aquellos en que descansa el sistema de seguridad colectiva de la Carta de la Organización y el Tratado de Asistencia Recíproca". Agrega inmediatamente que "a partir de la Novena Conferencia Internacional Americana los Estados Americanos se han comprometido, en reiteradas resoluciones y declaraciones, a combatir las actividades subversivas del comunismo internacional por estimarlas incompatibles con sus instituciones democráticas y como una amenaza a su seguridad e independencia política".

Para el representante del Perú es un hecho incontestable que lejos de observar esos compromisos, el gobierno cubano se ha vinculado voluntariamente y deliberadamente al bloque sino-soviético, y que en la actualidad, es principalmente a través de él y de sus agentes de toda índole que se llevan a cabo en las Repúblicas Americanas las actividades subversivas del comunismo". Califica los actos del gobierno de Cuba, como de "agresión política" que los considera definidos y condenados en forma expresa en numerosos documentos interamericanos [42].

El Consejo de la OEA en su sesión del 22 de noviembre de 1961 considera a la Comisión Interamericana de Paz como "órgano apropiado, de acuerdo con los términos de la Resolución XV de la Quinta Reunión de Consulta de MM. de RR. EE., para entender de los hechos denunciados en la solicitud presentada por el gobierno del Perú" [44].

La Comisión se pronuncia sobre su competencia en el asunto, y procede por un lado a invitar al gobierno de Cuba para que en una reunión especialmente convocada a tal efecto, exponga sus puntos de vista en relación con la solicitud del Perú. En otra nota solicita a todos los gobiernos de los Estados miembros de la OEA toda información relacionada con los hechos de la denuncia [45].

El gobierno de Cuba en nota dirigida al Presidente de la Comisión en fecha 28 de noviembre de 1961, recusa a "los representantes del Salvador, Venezuela, Colombia y los Estados Unidos en su carácter de miembros de la Comisión Interamericana de Paz, para conocer del planteamiento realizado por el gobierno del Perú, por ser obvio que están jugando un papel de dualidad, al ser juez y partes en el caso que nos ocupa". Señala que dichos gobiernos siguen un plan de agresión contra Cuba, y que por ello han roto sus relaciones diplomáticas con su gobierno, y consigna algunos ejemplos, que a su criterio son demostrativos de la "actitud francamente hostil de dichos Gobiernos".

Finalmente expresa que "como todos los integrantes de la Comisión Interamericana de Paz, menos uno, se encuentra en tal situación, la Delegación de Cuba considera que están descalificados para llevar a cabo una labor presidida por la más estricta imparcialidad" [46]. Recordamos al efecto que la Comisión está constituida por cinco miembros.

La Comisión por nota del 1º de diciembre comunica al gobierno cubano que rechaza sus argumentaciones y que considera sin fundamento legal la recusación formulada por su delegación. La resolución del organismo se funda en que si bien en el art. 10 de los Estatutos que la rigen se establece que "ningún Estado miembro de la Comisión podrá actuar en tal carácter cuando sea parte interesada en un conflicto o controversia en que se haya solicitado la actuación de la Comisión", el caso en que se encuentra actuando "lejos de constituir un conflicto o controversia circunscrito a dos o más Estados, configuraría una situación que, de comprobarse, interesaría a todas las Repúblicas Americanas".

De ahí la no aplicación del art. 10 en la oportunidad. Además, de acuerdo al criterio de la Comisión el aceptar la tesis cubana de que un Estado no puede formar parte de la Comisión cuando ha roto relaciones diplomáticas, con el gobierno del Estado al cual se refiere dicho asunto "equivaldría a impedir la actuación de cualquier organismo interamericano cuando la mayoría o la totalidad de los Estados miembros de la Organización hubieran roto relaciones diplomáticas con el Gobierno de un Estado miembro, lo cual, desde todo punto de vista, sería Ilógico y contrario a la naturaleza del sistema regional" [47].

Debemos señalar que no compartimos al respecto la tesis de la Comisión. Ella misma reconoce que los hechos denunciados por el gobierno del Perú configurarían una situación "que de comprobarse" interesaría a todas las Repúblicas Americanas. Es decir, que al momento de reunirse la Comisión, aún no podía afirmarse que dichos hechos afectaran realmente a todos los Estados miembros. Be hecho solamente una parte de ellos habían roto relaciones diplomáticas hasta ese momento con La Habana. No podía presuponerse de ninguna manera, que los Estados que no habían entendido necesario romper relaciones diplomáticas con Cuba -como ser Brasil, Argentina o México- pudieran estar afectados directamente por hechos como los denunciados por Perú. Caso contrario la actitud de dichos Estados en relación al gobierno cubano hubiera sido diferente. Lo cierto es que a esa fecha solo algunos Estados estaban en conflicto con Cuba. Que el hecho de la existencia de dichos conflictos, interesara a otros Estados miembros, no significaba que los conflictos en sí, no estuvieran limitados a determinados Estados solamente. En principio, todo conflicto, aunque solo abarque a dos Estados, interesa indirectamente a todos los Estados del sistema. Pero ello no impide la aplicación del art. 10 del reglamento de la Comisión, únicamente a los Estados afectados en forma directa por los hechos.

Por otra parte, dado que la integración de la Comisión en la oportunidad por Estados miembros que no hubieran roto relaciones con Cuba, era posible y garantizaba mayor imparcialidad en la investigación, desarmando además a Cuba de argumentos para negarse a colaborar con la Comisión -como más adelante lo hiciera- ¿no hubiera sido razonable, hacer lugar a la recusación del gobierno cubano? Entendemos que la causa interamericana y la de la "paz" -objeto este, que siempre debe tener en cuenta la Comisión sin actuar- habrían salido beneficiadas.

El gobierno de Cuba rechaza, el requerimiento de la Comisión de visitar el país "a fin de llevar a cabo en su territorio las investigaciones que, al respecto, la Comisión estime necesarias " [48]. La solicitud de la Comisión, estaba fundada en el párrafo 2 de la Resolución IV de la Quinta Reunión de Consulta.

En el Informe presentado por la Comisión a la Octava Reunión de Cancilleres, se destaca la forma en que la Comisión obtuvo la información necesaria para comprobar la veracidad de los hechos denunciados. Transcribiremos el párrafo correspondiente del Informe por estimarlo de fundamental importancia a efectos de la valoración del Informe mismos.

"A pesar de que el gobierno cubano rehusó dar su consentimiento para visitar el territorio de Cuba, la Comisión ha tratado de obtener la mayor información posible en relación con la materia que fue objeto de la solicitud presentada por el Representante del Perú, y, a ese efecto, cabe señalar, que en muchos aspectos de 3.a cuestión planteada, los propios documentos dados a la publicidad por el gobierno de Cuba, tales como gacetas oficiales, periódicos, revistas, folletos, discursos, y declaraciones de sus principales dirigentes, así como audiciones de sus programas de propaganda radial, han proporcionado a la Comisión importantes elementos de juicio para la investigación que ha realizado. Asimismo ha recibido abundante documentación de numerosas fuentes dignas de crédito y testimonios de personas que salieron recientemente de Cuba o han visitado a dicho país en varias ocasiones. Además, la Comisión ha contado con valiosos datos que le han proporcionado varios de los Estados miembros [49]. Algunos párrafos del Informe son ilustrativos de la superficialidad que predomina en el mismo. Hechos que se suponen de gravedad, no son debidamente demostrados. Por ejemplo, al referirse a violaciones de los derechos humanos, utiliza solamente un párrafo aislado de un informe de la Comisión Internacional de Juristas del año 1959, añadiendo que "la Comisión interamericana ha recibido informes de que el número de personas ejecutadas hasta la fecha por el Gobierno de Cuba asciende a varios centenares". Es todo cuanto dice el organismo, sobre las ejecuciones en Cuba. En otro apartado se refiere a los medios de difusión del pensamiento en dicho país. Dice al respecto "que es un hecho evidente que en dicho país no existe la libertad de prensa, de la radio y de la televisión, y en general la libertad de información y expresión. La forma en que al gobierno cubano se apoderó de todos esos medios es ampliamente conocida" [50]. No agrega absolutamente nada más. Ni siquiera ensaya un juicio, sobre si ese hecho podría estar impuesto por la circunstancia revolucionarla que se vivía en Cuba, o si en buena parte de los países "afectados por esa violación de los derechos humanos" no se practicaba la misma política en materia de información y difusión del pensamiento.

El informe de la Comisión está dividido en dos partes. En la primera se hace la reseña de los antecedentes que la llevaron a estudiar el caso. En la segunda, analiza sucesivamente: i. Vinculación del gobierno de Cuba con el bloque chino-soviético 2. Las actividades subversivas del gobierno de Cuba; y 3. Las violaciones de los derechos humanos por el gobierno de Cuba. Finalmente la Comisión expone sus conclusiones.

Particularmente Importante, es la parte del informe que se refiere a las relaciones del gobierno de Cuba con los países que forman parte del sistema interamericano, sobre todo en relación a la presunta actividad subversiva de dicho gobierno, en perjuicio de los gobiernos legalmente constituidos. Las comprobaciones del Informe, sirven de base para considerar que no existe un conflicto limitado a Cuba y los Estados Unidos, sino que en realidad el conflicto es entre Cuba y todos los países del Sistema Interamericano. Esta distinción es fundamental para la posterior aplicación de las disposiciones de la Parta de Bogotá y del Tratado da Río de Janeiro.

La principal acusación es da que el gobierno de Cuba pretende "exportar" su revolución al resto de los países latinoamericanos fomentando en ellos la subversión.

El Informe comienza señalando la dificultad de comprobar la existencia de dichas actividades subversivas pues éstas "por su naturaleza, no siempre se realizan a la luz pública". Insiste Inmediatamente en que no ha dispuesto de todos los elementos necesarios para realizar una investigación exhaustiva en esto campo" y que "en consecuencia ha tenido que limitarse a los hechos notoriamente públicos y a las informaciones que le han suministrado varios gobiernos de América". El indicar cuáles fueron esos gobiernos hubiera sido necesario, para juzgar la seriedad de las informaciones.

Recogemos a continuación la parte del Informe que se refiere concretamente a esa actividad subversiva, ya que fue sucesivamente citada en los discursos de los Cancilleres en Punta del Este:

"Con base en los elementos de juicio que ha reunido la Comisión puede informar lo siguiente: "a. Existe una constante y sistemática actividad de propaganda radial a través de las emisoras gubernamentales de Cuba, dirigida a difamar a los gobiernos de otros países del Continente, a desacreditar las Instituciones democráticas representativas, a injuriar a los mandatarios de otras repúblicas del Continente, a fomentar desórdenes públicos e incluso a incitar a la subversión violenta de regímenes legalmente constituidos. También la prensa gubernamental y la del partido único del Gobierno cubano desarrollan una permanente labor en este mismo sentido". "b. Numerosos gobiernos acusan al gobierno de Cuba de mantener una constante propaganda por medio de folletos, periódicos y otras publicaciones, que va más allá de la práctica reconocida de informar acerca del desarrollo político económico y cultural de, un país, propaganda que tiene por fin estimular métodos y prácticas de carácter subversivo en violación de normas legales propias del sistema democrático representativo. A este respecto cabe citar que en muchos países las autoridades han incautado considerable cantidad de propaganda que los respectivos gobiernos han calificado como subversiva. "c. Varios gobiernos han informado a esta Comisión que los repetidos y numerosos viajes a Cuba de ciudadanos pertenecientes a agrupaciones políticas comunistas o de extrema izquierda, han tenido como propósito el de instruir a dichos ciudadanos sobre métodos típicos de la actividad subversiva. d. En algunos países se ha revelado la intervención y participación directa que han tenido agentes diplomáticos cubanos en sus asuntos internos, lo cual ha dado motivo en muchos casos a la declaratoria de persona no grata de esos agentes, o a su retiro por el gobierno de Cuba, a solicitud, en algunas ocasiones, del gobierno ante el cual estaban acreditados, o como consecuencia, en otras, de la presión de la opinión pública. En varias oportunidades estas situaciones han ocasionado la ruptura de relaciones diplomáticas" [51].

Teniendo en cuenta la importancia del Informe, insistimos en que el mismo debería haber sido mucho más profundo y exhaustivo a efectos de tener un verdadero valor para juzgar la situación creada por Cuba. El estudio de situaciones internacionales, por un organismo de la índole de la Comisión, debe ir más allá del efectuar comprobaciones que "son de público conocimiento". Un mecanismo de seguridad colectiva como el que prevé el Tratado de Río de Janeiro, requiere para entrar en funcionamiento la efectiva comprobación de que se ha oreado una situación de peligro para la paz. En ese sentido el Sistema Interamericano debe ofrecer a cualquiera de sus miembros acusado de atentar contra el mismo Sistema, las suficientes garantías jurídicas como para impedir que móviles políticos interesados de otro u otros Estados miembros creen situaciones "ficticias". La mejor garantía es la de una investigación exhaustiva llevada a cabo por un organismo imparcial, cuyas conclusiones sirvan de base a la posterior decisión del órgano competente, que en este caso lo es la Reunión de Consulta actuando como Órgano de Consulta. Esta parte del Informe termina con dos conclusiones que deseamos hacer notar, destacando una vez más la desproporción entre la gravedad de las acusaciones y la vaguedad e imprecisión con que las mismas son probadas. Veamos: "los casos enumerados, además de otros, los cuales la Comisión no ha podido recoger informaciones completas, o en los que funcionarios diplomáticos cubanos dejaron los países en que estaban acreditados a raíz de acusaciones públicas de intervención, son reveladores de una situación que ha llevado a muchos gobiernos a considerar a las misiones diplomáticas de Cuba como centros de agitación y de propaganda subversiva. Estas actividades se han realizado con técnicas similares y con los mismos propósitos en muchos países del Hemisferio, aunque en algunos se han llevado a cabo con mayor intensidad que en otros. Es también de hacer notar las estrechas relaciones que existen entre las oficinas diplomáticas cubanas y los partidos y elementos comunistas locales, lo que también varios gobiernos han informado a la Comisión" [52]. De todo ello la Comisión concluye en que "la naturaleza del gobierno de Cuba y su vinculación ideológica y política con el bloque chino-soviético permiten presumir que existe una relación directa entre los propósitos anotados en aquel informe [53] y las actividades que se acaban de enumerar" [54]. La influencia que tiene este Informe en el desenlace de la Octava Reunión de Consulta, lo demuestra el hecho de que la resolución más importante de la misma, la sexta, incluye en sus fundamentos parte de las conclusiones del Informe.

En sus conclusiones finales la Comisión Interamericana de Paz, tras señalar que ha estudiado los hechos denunciados por el Perú, a la luz de los principios y normas que rigen el sistema interamericano, establece en primer lugar que la identificación del gobierno cubano con la ideología marxista-leninista y el socialismo de tipo soviético, junto con la estructuración del régimen político interno sobre la base del sistema de gobierno de partido único, supone posiciones antagónicas con los principios consagrados en el art. 5 inc. d de la Carta de la OEA, como así también con la Declaración de San José de Costa Rica en cuanto ésta condena la ideología y el sistema comunista, y finalmente con el principio de autodeterminación de los pueblos a través del libre ejercicio de la democracia representativa tal como fue consagrado en las resoluciones de la Quinta Reunión de Consulta. En segundo lugar, considera la sistemática violación de derechos humanos del régimen cubano, como causa de tensiones internacionales, y de violación del art. 13 de la Carta de la Organización. La tercera conclusión es la que en forma más grave implica al régimen cubano, en cuanto considera que sus vinculaciones con los países comunistas, son ostensiblemente incompatibles con los principios y normas que rigen el sistema intercontinental, en forma muy especial con el principio de la seguridad colectiva tal como está establecido en la misma Carta de la Organización y en el Tratado de Río de Janeiro. Para la Comisión "es evidente que dichas vinculaciones inhabilitan a dicho gobierno para cumplir las obligaciones estipuladas" en los instrumentos interamericanos precitados. Finalmente, la acción subversiva del régimen cubano al servicio de los intereses extra continentales del bloque chino-soviético, constituyen típicos actos de "agresión política" o de "agresión de carácter no militar". Dichos actos configuran para la Comisión, atentados a la paz y a la seguridad interamericanas, así como a la soberanía e independencia política de los Estados Americanos y, como consecuencia de ello, grave violación de principios básicos del sistema regional, tal como los mismos han sido establecidos en Conferencias Interamericanas y Reuniones de Consulta, citando a vía de ejemplo la Resolución sobre "Preservación y Defensa de la Democracia" de la Novena Conferencia Interamericana de Bogotá [55].

Sobre estas bases, los cancilleres estudiarán en Punta del Este, por segunda vez la situación del régimen de Fidel Castro en Cuba, en relación al sistema Interamericano.



[39] Thomas and Thomas, op. cit., pp. 125.

[40] Cf. OSA, Documentos Oficiales, OEA/Ser.0./II.5 "Acta Final de la Quinta Reunión de Consulta de MM. de RR. EE. de Santiago de Chile de 1959". U.P. Washington DC. 1960. PP.7 y 8.

[41] Cf. Comisión Interamericana de Paz, op. cit.III Parte, Anexo I, p. 1.

[42] Cf. Comisión Interamericana de Paz, op. cit. III Parte, Anexo 1-A, pp. 2 y 3.

[43] Cf. idem, Anexo 1-B, pp. 4 a 11.

[44] Cf. idem, p. 23.

[45] Cf. idem, nota en III Parte, anexo 2, pp. 12 y 13.

[46] Cf. idem, III Parte, anexo 3, pp. 14 y 15.

[47] Cf. idem, III Parte, anexo 4, pp. 16 y 17.

[48] Cf. idem, nota del 7 de diciembre de 1961, III Parte, Anexo 5, p. 18.

[49] Cf. idem, p. 26.

[50] Cf. idem, p. 44.

[51] Cf. idem, pp. 37 a 40. Es preciso señalar que en el párrafo que sigue al trascripto, el informe se refiere en forma más detallada a algunos de los casos en que diplomáticos cubanos fueron declarados "persona no grata" por gobiernos americanos.

[52] Cf. idem, p. 40.

[53] Se refiere al Informe presentado por la Comisión a la Séptima Reunión de Consulta.

[54] Cf. idem, p. 41.

[55] Cf. las conclusiones del Informe en op. cit., pp. 47 a 50.



Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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