B - Juicio crítico sobre la VI Resolución.
a) Habiendo aclarado precedentemente, los alcances de la VI Resolución,
sólo nos queda formular nuestro juicio sobre la legalidad de
la misma. Este juicio está adelantado en la conclusión
a que arribáramos en el capítulo anterior.
Confrontada ante un problema concreto y grave -el incumplimiento de
sus obligaciones con la Organización por parte de un Estado miembro-,
la Organización de los Estados Americanos entiende solucionarlo,
adoptando la decisión de sancionar a dicho Estado miembro, y
expulsándolo del seno de la Organización.
Dicha decisión carece de base legal, pues no existe en los instrumentos
Institucionales de la Organización, ninguna cláusula que
atribuya a la misma, el poder de expulsar -ni de suspender- un Estado
miembro. Dicho poder no puede deducirse a partir de la teoría
de los poderes implícitos, pues existen elementos de juicio suficientes,
que permiten presumir que la voluntad soberana de los Estados que se
asociaron y crearon la Organización, era contraria al establecimiento
de ningún sistema de sanciones "constitucionales" y
"disciplinarias". Además, el Órgano de Consulta,
es incompetente para aplicar cualquier medida sancionadora que no esté
expresamente establecida en el art. 8º del Tratado de Río
de Janeiro, y en las hipótesis que el mismo Tratado establece.
b) No sólo cabe afirmar que la decisión de sancionar
a Cuba carece de base legal, sino que debe considerarse dicho acto de
la Organización, como un acto de intervención en la esfera
del "dominio reservado" de un Estado miembro. Ello, teniendo
en cuenta la motivación de la decisión.
Como habíamos afirmado antes, no discutiremos el supuesto de
hecho que conduce a la adopción de la VI Resolución. Es
decir, la violación de las obligaciones correspondientes a un
Estado miembro, por la adopción de un régimen político
basado en los principios del marxismo-leninismo incompatibles con los
principios del Sistema Interamericano. La violación de la obligación
de Estado miembro se produce desde el momento que se considera que tal
régimen político cabe dentro de las hipótesis del
arto 6 del Tratado de Río de Janeiro, como situación susceptible
de amenazar la paz de América ("Declaración de Caracas").
Sin embargo, las consecuencias jurídicas de esta violación,
deben limitarse a las medidas expresamente enumeradas en el art. 8º
del Tratado de Río de Janeiro.
Solamente intentaremos demostrar que al extraer de dicha violación
al Derecho de la Organización otras consecuencias jurídicas
que las previstas en el Tratado de Río de Janeiro, el Órgano
de Consulta incurre en un acto de intervención ilegal, y afecta
el derecho de todo Estado de darse el régimen político
que estimare conveniente.
Comencemos por considerar el problema de si un cambio revolucionario
de sistema político, puede privar al Estado de los derechos resultantes
de un tratado, desligando a los otros Estados de sus obligaciones con
respecto a ese Estado. Es para Mme. Bastid, el caso de Cuba en relación
a la Organización de los Estados Americanos [95].
Su interpretación de la VI Resolución es precisamente,
que la mayoría de los Estados miembros consideró que tenía
el poder de limitar los derechos convencionales derivados de la Carta
de Bogotá a favor de Cuba, debido a los incumplimientos por parte
de este Estado, de ciertas obligaciones nacidas de la Carta (régimen
político contrario a los principios aceptados por los Estados
americanos), aun cuando ninguna disposición de esta Carta, previera
dicha solución.
En otras palabras, según su tesis, si bien el cambio de sistema
político no afecta la validez de un tratado con respecto al Estado,
cuando el nuevo régimen político es contrario a los principios
de una Organización internacional, autoriza a los otros Estados
miembros a limitar el ejercicio de los derechos que en su calidad de
miembro de la Organización, corresponden al Estado infractor
[96].
La aceptación de esta tesis supone, en primer lugar, que el
ordenamiento jurídico internacional particular de la Organización
internacional prescriba un determinado régimen político
para los Estados miembros de la misma. En segundo lugar, que atribuya
a la Organización la competencia para controlar la adaptación
del régimen político de cada Estado miembro a las prescripciones
de dicho ordenamiento jurídico, que le atribuya además,
el poder de sancionar -suspendiendo o expulsando-al Estado infractor.
Examinaremos estos supuestos, en un doble nivel, (i) del Derecho de
las Organizaciones internacionales en general y (ii) del Derecho de
la Organización de los Estados Americanos.
(i) Un caso típico en que se establecen requisitos de derecho
público interno para participar en una Organización internacional,
es el del Consejo de Europa. Estos requisitos son prescritos en el art.
3 del Estatuto, y se faculta asimismo a la Organización, a ejercer
un control sobre su cumplimiento, atribuyéndosele el poder de
aplicar sanciones de carácter disciplinario (art. 8). Otro caso,
de valor histórico, es el del Pacto de Unión firmado en
el Congreso de Panamá de 1826 [97]. Podría avanzarse la
tesis, cuya comprobación justificaría un estudio especial,
que la participación de un Estado como miembro pleno o como miembro
asociado de la Comunidad Económica Europea, exige asimismo la
aceptación de un determinado régimen político,
adaptado a la estructura institucional de la Comunidad, y especialmente
a los objetivos finales del proceso de integración europea.
En estos casos de excepción, la estructura política interna
de los Estados que han aceptado voluntariamente incorporarse a la Organización
internacional, está determinada por las normas jurídicas
internacionales de dicha Organización. La condición de
subsistencia del vínculo de asociación es la adaptación
de las normas de derecho público que organizan políticamente
el Estado miembro, a las normas jurídicas internacionales creadas
con el mismo objeto. Y es por ello que, cuando a consecuencia de un
cambio revolucionario, se produce la ruptura de esta identidad de los
dos ordenamientos jurídicos -el interno y el internacional-,
la Organización internacional puede sancionar al Estado miembro,
si tal poder le fuera atribuido expresa o implícitamente. La
intervención de la Organización internacional sería
legal y legítima en cuanto responde a un previo consentimiento
de los Estados asociados. Si la sanción prevista fuera la suspensión,
el tratado de asociación seguiría siendo válido
con respecto al Estado donde se ha operado el cambio de régimen
político, pero el ejercicio de los derechos y privilegios derivados
de dicho Tratado sería limitado o interrumpido. En cambio, si
la sanción prevista fuera la expulsión, el tratado dejaría
de tener validez con respecto a dicho Estado.
Fuera de estos casos de excepción, puede afirmarse que el Derecho
internacional, en lo que se refiere al régimen político
de los Estados, mantiene los postulados del dualismo. Se reconoce el
principio de la auto-organización, en cuanto se refiere a la
creación por cada Estado del cuadro jurídico dentro del
cual se ejercerá el poder político. En la medida en que
un Estado no efectúe una cesión de sus competencias, o
tolere limitaciones, debe considerarse que las mismas pertenecen al
"dominio reservado" de dicho Estado. Y en este caso, el cambio
da régimen político no sólo no afecta con respecto
a dicho Estado, la validez del Tratado que orea una Organización
internacional, sino que tampoco autoriza a la Organización internacional
a limitar o suprimir el ejercicio de los derechos y privilegios que
le corresponden en su calidad de miembro.
Este enfoque del problema nos sitúa en plena Teoría de
la Intervención. En efecto, en la hipótesis que analizamos,
el acto de la Organización de valorar, juzgar, y sancionar el
régimen político de un Estado carecería de los
supuestos que legalizan la intervención.
Recordemos los dos supuestos necesarios a la intervención tal
como los precisa el profesor Aguilar Navarros "1. La facultad jurídica
otorgada a un Poder para injerirse en los asuntos propios de un Estado;
2. La limitación del Poder que todo Estado tiene a dirigir, de
acuerdo a sus propias decisiones, todas las cuestiones que le conciernen".
Y agrega que "tenemos que admitir que la Intervención da
por resuelta una cuestión de competencia, en cuanto que a un
Poder se le confiere una competencia extraordinaria, al permitirle actuar
en materias que no le son propias, en tanto que a un Estado, extraordinariamente
se le limita y reduce su poder de independencia, libertad y autodeterminación"
[98].
Al reconocerse a la Organización internacional este poder de
intervención, las relaciones interestatales de los miembros de
la asociación, dejan de tener el carácter de coordinación
para ser de subordinación, y aun de integración. Se reconoce
a la Organización internacional una función ejecutiva
y de gobierno, que la autoriza a controlar el sistema político
de un Estado, y a sancionar el incumplimiento de normas internacionales
a las cuales deben estar subordinadas las normas del derecho público
interno.
No existiendo una expresa manifestación de voluntad de los Estados
miembros, por la cual subordinen las normas jurídicas internas
de organización política al ordenamiento jurídico
internacional particular de la Organización internacional que
crean, atribuyéndole la competencia extraordinaria de intervenir
en caso de incumplimiento, no puede presumirse la limitación
del derecho de auto-organización, y todo acto de la Organización
internacional que afecte esta esfera del dominio reservado de los Estados
miembros, deberá ser calificado como de usurpación de
competencias e ilegal,
(ii) En el Derecho de la Organización de los Estados Americanos,
la cláusula que establece como esquema ideal de organización
política la democracia representativa, tiene sólo un valor
declarativo y no el carácter de obligación jurídica
para los Estados miembros [99]. Un acto de la Organización que
afecte directa o Indirectamente esta competencia reservada de los Estados
miembros debe ser considerado un acto de intervención, contrario
a las disposiciones de la Carta (art. 15) [100].
La única excepción es la de la adopción de las
medidas previstas en el Tratado de Río de Janeiro; excepción
que como hemos visto, está expresamente establecida en el art.
19 de la Carta.
La adopción de un sistema de gobierno basado en los principios
del marxismo-leninismo puede ser causa -desde un punto de vista estrictamente
jurídico- de intervención de la Organización, únicamente
a los efectos de la aplicación de las medidas previstas en el
art. 82 del Tratado de Río de Janeiro. Se ha considerado en efecto,
que la adopción de tal sistema de gobierno respondería
a las características de la situación fáctica tipificada
en el art. 6 del Tratado.
En otros términos, la constatación que el Órgano
de Consulta efectúa, según la cual el régimen político
de un Estado miembro, inspirado en los principios del marxismo-leninismo,
es incompatible con los Principios del Sistema interamericano puede,
o bien, dar lugar a una decisión que extraiga las consecuencias
jurídicas previstas en el Tratado de Río de Janeiro;
- o bien, tenor un carácter puramente político sin ninguna
consecuencia jurídica. Cuanto más, en este caso, puede
constituir el fundamento de la apertura del proceso de reforma de la
Carta institucional de la Organización, a los efectos de posibilitar
el extraer consecuencias jurídicas que afecten el status de miembro
de la Organización que posee dicho Estado.
Podemos concluir afirmando, que el Órgano de Consulta al extraer
consecuencias jurídicas de la incompatibilidad del régimen
de Cuba con los Principios del Sistema interamericano, distintas de
las que estaba autorizado a extraer, incurre en un acto de intervención
contrario a las disposiciones de la Carta de la Organización
de los Estados Americanos.
c) Teniendo en cuenta las conclusiones precedentes, podemos afirmar
que la solución dada por el Órgano de Consulta, al problema
del incumplimiento por un Estado de sus obligaciones como Miembro de
la Organización, no es una solución de Derecho. Puede
ser calificada como una solución "de facto" impuesta
por una mayoría circunstancial, y no podrá considerarse
como un antecedente para legitimar futuras decisiones de la misma índole.
La práctica de un órgano de una Organización internacional,
no puede constituir un antecedente válido, cuando es adoptada
fuera de la esfera de competencias del órgano, y sin bases jurídicas
en los instrumentos institucionales de la Organización.
El Órgano de Consulta podría haber adoptado sanciones
jurídicas contra dicho Estado miembro, aplicando el único
Instrumento jurídico en el que tiene competencia, que os el Tratado
de Río de Janeiro. El artículo 8, establece una serie
de medidas que responden a las exigencias de las hipótesis previstas
en el art. 6 del Tratado.
La intención de los Estados partidarios de la adopción
de sanciones contra Cuba, era precisamente la de aplicar las sanciones
del art. 8. Sin embargo, en el transcurso de la Reunión de Consulta,
las divergencias políticas entre los Estados americanos, sobre
los medios adecuados para encarar el problema cubano, y la necesidad
de obtener una mayoría de dos tercios de los votos, obligó
a los Cancilleres a abandonar la posibilidad de aplicar las sanciones
del artículo 8. Ello los condujo a la adopción de la VI
Resolución en los términos ya examinados.
Esta solución de compromiso, permitió obtener el apoyo
de dos tercios de los Estados para la votación final. Recordemos
el desarrollo difícil de las negociaciones y de los debates en
Punta del Este, y el cambio de actitud de algunos Estados, que finalmente
permitió votar la VI Resolución.
d) Finalmente deseamos efectuar dos breves consideraciones que son
consecuencia de las conclusiones precedentes.
En primer lugar, preguntarnos cuál sería, desde un punto
de vista jurídico, la solución del problema planteado
por la decisión del Órgano de Consulta, cuando Cuba está
nuevamente en condiciones de participar de la Organización de
los Estados Americanos, Es decir, cuando el "actual Gobierno de
Cuba" deje de ser un obstáculo político a su participación
en el Sistema.
Consideramos al respecto, que esta situación creada por una
medida "de facto", sólo puede tener una solución
"de facto".
Así como la Carta de la Organización, no prevé
ni autoriza la suspensión o la expulsión de un Estado
miembro, es lógico que nada establezca sobre la readmisión
del Estado expulsado, o sobre el levantamiento de la suspensión.
La única condición de admisión de un Estado a la
Organización, es la de que firme y ratifique la Carta de la Organización.
Pero Cuba, que ha ratificado la Carta, y no la ha denunciado en la forma
en que lo prescribe el art. 112, no podría volver a ratificarla.
La única solución -salvo el caso de una previa modificación
de la Carta- será la de adoptar, por el mismo procedimiento por
el que se llegó a la expulsión, una decisión contraria
admitiendo su reincorporación al Sistema.
Otra solución conforme al Derecho Constitucional de la Organización,
sería la de abrogar la VI Resolución, reconociendo implícitamente
la ilegalidad de la misma. Comprendamos las dificultades políticas
que impiden la adopción de este último criterio.
La segunda consideración que deseamos efectuar, es de "lege
ferenda". En este sentido, la VI Resolución indica la necesidad
de establecer un procedimiento jurídico que encauce la reacción
social contra el Estado que no cumpla con las obligaciones que le corresponden
como miembro de la Organización.
Es por ello que entendemos, que la Carta de Bogotá debería
ser reformada a los efectos de incorporar a la misma una cláusula
que atribuya a la OEA el poder de aplicar algunas de las sanciones "disciplinarias"
y "constitucionales" que hemos estudiado. La adopción
de un sistema de sanciones de este tipo, debería estar precedida
de un estudio sobre su eficacia, basado en las enseñanzas de
la práctica de las demás Organizaciones internacionales.
