E - Análisis del problema en la Parta de la Organización
de los Estados Americanos y Conclusión.
Nuestra opinión es que los Estados americanos cuando crearon
la Organización de los Estados Americanos, no creyeron conveniente
ni necesario atribuir a la Organización el poder de suspender
o de expulsar a uno de los Estados miembros. Y que, en consecuencia,
la respuesta a la cuestión planteada podrá ser que la
Organización de los Estados Americanos parece del poder necesario
para suspender o expulsar a un Estado miembro que no cumpla con las
obligaciones derivadas del vínculo de asociación.
Estaríamos tentados de arribar a esta respuesta, basándonos
en la interpretación restrictiva de la Carta de Bogotá,
en el sentido que no puede atribuirse un poder a la Organización
que no sea el resultado de la expresa voluntad soberana de los Estados
miembros. Se podría agregar con Cavará [65], para reafirmar
esta posición, que en principio todo cuanto se refiera a la sanción
jurídica internacional debe ser objeto de interpretación
restrictiva. En otras palabras, que el poder de sancionar es de tal
importancia, que sólo puede ser reconocido en los casos y dentro
de los límites en que expresamente es establecido. Sin embargo,
como en la Reunión de Consulta de 1962, se ha argumentado en
favor del poder de suspender o expulsar un Estado miembro de la Organización,
que el mismo constituye un "poder implícito" de la
Organización [66], intentaremos profundizar nuestro análisis
y demostrar que los Estados americanos no han deseado atribuir dicho
poder a la Organización y que, por lo tanto, el mismo no puede
ser deducido a partir de la teoría de los poderes implícitos.
Esta presunción en contra de la atribución a la Organización
del poder de suspender o expulsar un Estado miembro, deriva en primer
lugar del hecho que al momento de redactarse la Carta de Bogotá,
los Estados que concluyeron este instrumento institucional no desconocían
la existencia de este tipo de sanciones. En 1948, no sólo se
tenía como antecedente el pacto de la Sociedad de las Naciones
cuyo art. 16, par, 4, preveía la expulsión de un Estado
miembro, sino también el de la Carta de las Naciones Unidas,
con sus arts. 5, 6 y 19; y el de varios de los instrumentos fundamentales
de los organismos especializados creados en el período de la
post-guerra, que, como hemos visto, también incluían cláusulas
de este tipo.
Pero más aún: lo que puede ser considerado como el primer
antecedente a la cláusula de expulsión en una unión
internacional, no podía ser desconocido en América. Es
el (Tratado de Unión, Liga y Confederación concluido en
el Congreso de Panamá en 1826, que establece que un Estado puede
ser expulsado del seno de la Confederación en ciertos casos de
agresión. Y el Estado expulsado, establece el art. 19 de este
Pacto, "no volverá a pertenecer a la Liga, sin el voto unánime
de las partes que la componen en favor de la readmisión"
[67]. Además el art. 29 del mismo Pacto, establece que si alguna
de las partes cambia su actual forma de gobierno, deberá ser
excluida por dicho acto del seno de la confederación, y no será
reconocida ni reincorporada sino por el voto unánime de todas
las partes [68].
En segundo lugar, puede decirse que no sólo este tipo de sanción
no era desconocido, sino que además, en la Conferencia de Bogotá
fue rechazada una cláusula del proyecto preparado por la Unión
Panamericana, que implícitamente reconocía el poder de
sancionar. El proyecto contenía un artículo que establecía
que los Estados americanos debían cumplir de buena fe las obligaciones
derivadas de su calidad de miembro, a los efectos de gozar sus derechos
y privilegios. Lo que implicaba que un Estado miembro que no cumpliera
de buena fe sus obligaciones como miembro de la Organización
no podría reclamar los derechos y privilegios derivados de esa
condición [69]. Como afirman Thomas y Thomas, este artículo
es rechazado por cuanto es considerado innecesario [70]. Los Estados
americanos entendían que era suficiente con la promesa que cada
Estado hacía por el acto de ratificar el Tratado, de cumplir
con las obligaciones impuestas por el mismo.
¿Es posible encontrar una explicación satisfactoria de
esta actitud de los Estados americanos en la Conferencia de Bogotá?
¿Y puede esta explicación confirmar nuestra opinión,
en el sentido de que los Estados americanos no deseaban otorgar a la
nueva Organización el poder de suspender o expulsar un Estado
miembro? Entendemos que sí.
La posición de los Estados americanos en cuanto se refiere a
este tipo de sanciones no era nueva. Había sido sostenida en
forma categórica en el período preparatorio de la Carta
de las Naciones Unidas, y luego en la misma Conferencia de San Francisco.
En 1942, el Comité Jurídico Interamericano en sus recomendaciones
preliminares en los problemas de postguerra [71], reafirma la conocida
posición de los Estados americanos en favor de la universalidad
de la nueva organización mundial, y sostiene que ninguna nación
tendría el derecho de mantenerse fuera de la Organización
una vez que ésta fuera establecida. En 1944, un grupo de internacionalistas
americanos en sus opiniones sobre la Organización de la Comunidad
de Estados, luego de propiciar el principio de la universalidad, sostiene
que no se debería establecer ninguna cláusula que permita
la expulsión o el retiro de un Estado miembro [72].
De sumo interés resulta el contenido del informe del Comité
Jurídico Interamericano sobre los Propósitos de Dumbarton
Oaks. [73]. Como en los otros casos, el principal objetivo de este informe
es el de reafirmar la necesidad de establecer la Organización
mundial sobre la base del principio de la universalidad absoluta y obligatoria.
Comentando el poder previsto para la Asamblea General, de suspender
y de expulsar miembros de la Organización, el informe sostiene
que "el Comité Jurídico cree que dicha disposición
con respecto a la expulsión no es recomendable". Y agrega
un poco más adelante, que sin duda, es necesario establecer alguna
disposición previendo la posibilidad que un Estado miembro violara
sus obligaciones. "Pero en ese caso el Estado debería ser
disciplinado y no expulsado. La expulsión contribuiría
únicamente a crear facciones en la Comunidad Internacional".
La posición de los Estados americanos en la Conferencia de San
Francisco estuvo de acuerdo con estos principios. En el comité
I/II de la Conferencia, fueron precisamente los Estados americanos los
que libraron la batalla a favor de la universalidad y de la no inclusión
de ninguna cláusula permitiendo la expulsión de un Estado
miembro [74].
En Bogotá en 1948, los mismos Estados americanos que habían
sostenido la necesidad de una Organización mundial constituida
sobre la base de la universalidad absoluta y obligatoria; que habían
rechazado en consecuencia la posibilidad de que dicha Organización
expulsara uno de sus miembros; y que finalmente habían aprobado
-por otros motivos- la Carta de las Naciones que incluía la expulsión
y la suspensión entre sus sanciones; constituían su Organización
internacional regional sin dotarla del poder de expulsar ni de suspender
un. Estado miembro.
Más aun: rechazaron por considerar innecesaria, una cláusula
del proyecto existente, que hubiera posibilitado cierta forma de expulsión
o de suspensión. Be necesario comprender el ambiente existente
en el momento de la creación de la OEA, y las circunstancias
políticas internacionales de la postguerra. Es necesario comprender
el idealismo interamericanista basado en la creencia que todos loe Estados
cumplirían libremente los principios de un Sistema, elaborados
en más de un siglo de cooperación regional. Basta leer
el preámbulo de la Carta de Bogotá -si no fuera suficiente
la lectura de decenas de resoluciones, y de declaraciones redactadas
en el mismo tono- para convencerse de que los Estados Americanos crearon
la OEA, y redactaron su Carta, en la inteligencia que el ideal interamericano
Jamás sería puesto en duda. ¿No se declaran acaso,
"conscientes" y "convencidos" que la "misión
histórica de América es ofrecer al hombre una tierra de
libertad y un ámbito favorable para el desarrollo de su personalidad
y la realización de sus justas aspiraciones", y que la virtud
esencial de esa "misión histórica" que ha inspirado
tantos convenios y acuerdos "radica en el anhelo de convivir en
paz y de proveer, mediante su mutua comprensión y su respeto
por la soberanía de cada uno, al mejoramiento de todos en la
independencia, en la igualdad y en el derecho"? En los "Principios"
de la Carta declaran que "el derecho internacional es norma de
conducta de los Estados en sus relaciones recíprocas" (art.
5.a.) y "la buena fe debe regir las relaciones de los Estados entre
sí" (art. 5.c). Pero ninguna consecuencia jurídica
se prevé para el Estado que no crea conveniente adecuar su comportamiento
internacional a dichos principios o a dichos anhelos.
Existe una excepción y evidentemente de importancia. Es el mecanismo
que se establece en el capítulo V de la Carta, y en el Tratado
de Río de Janeiro, para garantizar un orden de paz entre las
naciones, y sancionar al Estado que viole dicho orden de paz. Pero en
el ánimo de los redactores de dichas disposiciones, estaba presente
no tanto el peligro de un conflicto o problema intercontinental, como
la posibilidad de una repetición de un conflicto extra-continental.
Recordemos que hasta Chapultepec, la solidaridad contra la agresión,
había sido concebida fundamentalmente contra la agresión
extracontinental [75]. Era la amenaza de la guerra, de la guerra en
el sentido clásico, y fundamentalmente de la guerra provocada
por una potencia extra-continental, la que preocupaba a los participantes
de las Conferencias de Río de Janeiro y de Bogotá. Las
previsiones del Tratado de Río de Janeiro y de la Carta de Bogotá
en cuanto se refieren a la paz y a la seguridad, son un reflejo de la
experiencia pasada en la Segunda Guerra Mundial [76].
Y si bien, las disposiciones de estos dos instrumentos básicos,
tienen la suficiente amplitud como para abarcar los nuevos factores
de perturbación de la paz y de la seguridad del Continente, no
es porque loe Botados americanos se imaginaran en 1947 y en 1948 que
las bases mismas del "ideal interamericano" podían
ser contestadas por uno de los Estados pertenecientes al Sistema. Es
por ello que los Estados americanos no creyeron necesario, más
aún, expresamente rechazaron, la posibilidad de incluir en el
texto de la Carta alguna cláusula atribuyendo a la Organización
el poder de expulsar o suspender alguno de los Estados miembros.
Señalemos además, que los Estados americanos jamás
utilizaron el término "sanción", aun cuando
instituyeron este tipo de medidas en el Tratado de Río de Janeiro.
Hablaron siempre de "medidas" [77]. En parte ello se justifica
en el Tratado de Río de Janeiro, pues hemos visto que las medidas
establecidas en el art. 8, bien pueden ser utilizadas como medidas de
"legítima defensa", o como "sanción jurídica",
según el caso. Pero preferimos creer, que en aquel entonces,
el utilizar el término "sanción" hubiera sido
ofensivo para Estados que no ponían en duda la "buena fe"
de los Estados americanos y la solidez de los Principios del Sistema.
Señalemos que, cuando el Comité Jurídico Interamericano
estudió en 1959, los problemas del ejercicio efectivo de la democracia
representativa en América, consideró la posibilidad de
sancionar a aquel Estado miembro de la OEA, cuyo régimen político
no se adecuara a los principios de la democracia representativa. En
la oportunidad, el Comité estimo que no existe ningún
órgano de la Organización que tenga competencia para sancionar
en alguna forma a aquel Estado miembro cuyo régimen político
no fuera del todo adecuado "al esquema ideal que sería la
democracia representativa". Más aun, el Comité consideré
que en ningún caso, -y menos en materia tan grave como ésta-
puede hablarse de facultades implícitas, sino que ellas deben
constar expresamente. "Las sanciones que autoriza el sistema interamericano
no pueden tener curso sino en los casos en que está de por medio
la paz y seguridad del Continente, en las situaciones previstas en el
Tratado de Asistencia Recíproca" [78]. Y el punto (c) de
la III Parte del dictamen recuerda que "la Carta de Bogotá
deja por entero a la buena fe de los Estados miembros la conformidad
de su conducta a los altos ideales que la inspiran". Caicedo Castilla
que formaba parte del Comité, no suscribió este dictamen,
y adelantó en esa oportunidad lo que sería luego su conocida
argumentación en la Reunión de Punta del Este [79].
Existe otro argumento con el cual se ha querido legitimar el poder
de la Organización de los Estados Americanos de expulsar o suspender
un Estado miembro. Es el de la "auto-exclusión" del
Estado que deja de cumplir con sus obligaciones como miembro. O de la
inaplicabilidad de los derechos y privilegios derivados de la calidad
de miembro do la Organización al Estado violador del ordenamiento
jurídico de la misma. El argumento de la "auto-exclusión"
había sido utilizado en la Sociedad de las Naciones contra la
Unión Soviética [80]. Sin embargo, la Carta de la Organización
de los Estados Americanos prevé expresamente cuál es el
único procedimiento por el cual un Estado miembro se libera de
las obligaciones impuestas por el vínculo de asociación.
Es el procedimiento de la "retirada voluntaria" prescrito
en el art. 112 de la Carta. Si un Estado no manifiesta expresamente
su intención de liberarse de las obligaciones derivadas de su
calidad de miembro de la Organización, no puede presumirse su
voluntad de desvincularse de la misma.
Por otra parte, el principio según el cual, un Estado que no
cumple con sus obligaciones jurídicas no puede exigir a su, favor
los derechos y privilegios como miembro de la Organización, si
bien indiscutible, requiere un procedimiento especial para hacerlo efectivo.
Fenwick mismo lo reconoce implícitamente, cuando dice que es
necesario un voto de dos tercios de Estados miembros y que la infracción
sea de gravedad. Pero ese procedimiento debe estar expresamente establecido
en la Carta institucional, y no deducirse por analogía como lo
hace este autor.
En el período pre-Bogotá, es decir, en la etapa de la
unión internacional no institucionalizada, hubiera sido posible
que el resto de los Estados americanos constatara el incumplimiento
de sus obligaciones por parte de otro Estado, y decidiera tenerlo por
excluido del Sistema. Pero la Carta de Bogotá, institucionaliza
el Sistema, y establece cláusulas que se refieren a la adquisición
de la calidad de Miembro y a su pérdida. Y es en ella que se
tendría que haber previsto el procedimiento para hacer efectivo
dicho principio.
Es que el principio no puede jugar automáticamente. Aun en el
derecho interno de un Estado, el individuo que se coloca fuera del orden
social al no cumplir con sus obligaciones para con la Sociedad, violando
algunas de sus normas fundamentales -supongamos el individuo que comete
un homicidio-, no pierde el derecho a la protección del orden
jurídico de dicho Estado. Su proceso, su condena, el cumplimiento
de la misma, se encuadra en normas jurídicas que le garantizan
un máximo de Justicia. En la Sociedad internacional, el Derecho
debe proteger aun al Estado que viole los principios y normas fundamentales,
Y la utilización de la fuerza contra dicho Estado, si ello fuere
necesario, debe estar legitimada en normas jurídicas que la autoricen.
Si la Carta de la OEA no prevé dicho procedimiento -pero más
aún, no prevé dicha sanción- contra el Estado miembro
que no cumpla con sus obligaciones, es porque la misma presenta una
laguna, debido a que en el momento de su redacción esa hipótesis
no se creyó posible. ¿Pero es esa laguna irremediable?
De ninguna manera: la Carta de la Organización establece un procedimiento
para modificar su contenido (art. 111). A través de dicho procedimiento
debe llegarse a crear las bases jurídicas necesarias para hacer
efectivo un principio que en sí no puede discutirse.
También se ha querido dar base jurídica al poder de la
Organización de los Estados Americanos de expulsar o de suspender
un Estado miembro, a partir de la teoría de los poderes implícitos,
aplicada no a la Carta, sino al Tratado de Río de Janeiro. Es
decir, dichas medidas serían deducidas de los poderes que tiene
la Organización para asegurar un orden de paz en el Continente.
A esto debemos decir, que en primer lugar, las medidas que puede aplicar
la Organización en las hipótesis limitativas del Tratado
de Río de Janeiro, están expresamente estipuladas en el
art. 8 del Tratado. Y si bien el Tratado abre la posibilidad de aplicar
otras medidas, éstas no pueden tener el carácter de sanción
jurídica. Son las medidas que el Órgano de Consulta puede
adoptar en su función pacificadora, o aquéllas necesarias
para cumplir su función sancionadora, como por ejemplo las necesarias
para investigar los hechos denunciados.
Finalmente, tanto la suspensión como la expulsión, son
sanciones "constitucionales" y "disciplinarias"
que están en relación, por su origen y por bus efectos,
a la condición de Miembro de la Organización. Deben ser
previstas en la Carta Constitucional de la Organización, que
es la que establece las disposiciones que se refieren a dicha calidad
de Miembro. Su objeto no sería el de asegurar un orden de paz,
sino el de reforzar el cumplimiento del vínculo asociativo. Ellas
no pueden ser deducidas de un instrumento internacional que, si bien
incorporado a la Carta, tiene objetivos limitados al mantenimiento de
un orden de paz y seguridad en el Continente. Un instrumento que por
otra parte, fue elaborado antes de que se redactara la Carta de la Organización.
El análisis precedente nos permite concluir que, la Carta de
la Organización de los Estados Americanos, -interpretada en sus
justos términos y a partir de la voluntad soberana de los Estados
que concluyeron el vínculo de asociación-, no atribuye
a la Organización el poder de aplicar una sanción disciplinaria,
tal como la suspensión o la expulsión, a aquel Estado
que no cumpla con las obligaciones que le son impuestas por su calidad
de Miembro de la Organización. La ausencia de un procedimiento
jurídico que permita a los Estados asociados reaccionar contra
la violación del ordenamiento jurídico internacional particular
de la Organización, sólo puede ser remediada por una modificación
de la Carta de Bogotá en conformidad a las disposiciones del
art. de la misma.
