D - ídem: determinación de un método de interpretación,
¿Puede dicho poder ser considerado como un "poder implícito"
de la Organización?
A los efectos de responder a la cuestión planteada, entendemos
necesario aclarar algunas nociones en relación al método
de interpretación apropiado a un tratado internacional multilateral
que crea una Organización internacional.
Toda interpretación jurídica implica la utilización
de métodos aptos para determinar el verdadero sentido de las
disposiciones normativas sometidas a interpretación. Estos métodos
varían de acuerdo a la naturaleza jurídica del texto examinado.
Una primera distinción debe hacerse según que se trate
de una disposición o de un conjunto de disposiciones pertenecientes
al orden jurídico interno de un Estado o al orden internacional.
Aun en el Derecho internacional, es necesario distinguir entre aquellos
tratados clásicos u ordinarios (que también han sido denominados
tratados-contratos), y aquellos que establecen normas de conducta comunes
a las partes firmantes: los tratados normativos (también denominados
tratados-leyes o "law-making treaties" o "traites-lois").
En esta última categoría -pueden ser considerados como
categoría distinta- se encuentran los tratados que crean una
Organización internacional y aquellos que encuadran un proceso
de integración. La doctrina y la jurisprudencia internacional
han reconocido la necesidad de adaptar métodos de interpretación
diferentes a cada uno de estas categorías de textos jurídicos
[60].
¿Cuál es la característica esencial de un tratado
que crea una Organización internacional? Habíamos dicho
que es la de ser al mismo tiempo, un tratado internacional y la carta
constitucional de la Organización. Es una convención de
Derecho internacional, por su forma y por el hecho de ser el producto
de la voluntad soberana de sujetos del orden jurídico internacional.
Es la Carta constitucional de la Organización, al fijar las bases
fundamentales de su acción y regular todos los aspectos institucionales
de sus órganos. En otras palabras, como tratado internacional,
es la expresión de una asociación voluntaria de intereses
entre Estados soberanos; es la estipulación escrita de la creación
de derechos y obligaciones comunes a las partes signatarias. Como carta
constitucional, fija las bases y límites de la acción
común; crea el aparato institucional que deberá interpretar
y orientar la voluntad de las partes asociadas hacia la realización
de los fines comunes; distribuye las competencias entre los órganos
croados y fija los poderes necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
Un tratado de este tipo, requiere métodos de Interpretación
propios a su naturaleza y a sus fines.
Un principio de interpretación generalmente aceptado, tal como
lo señala Singh, es aquél según el cual las partes
en un tratado de este tipo, están obligadas únicamente
en cuanto han prestado voluntariamente su consentimiento. Es decir,
siendo el tratado la expresión de la voluntad soberana de los
Estados, es necesario interpretarlo en forma restrictiva en cuanto se
refiere a los poderes que los Estados han entendido atribuir a la Organización,
y en cuanto a los objetivos que desean perseguir por medio de la misma.
No se puede por vía interpretativa, ampliar los objetivos de
la Organización, ni extender los poderes de la misma más
allá del límite que los Estados miembros han aceptado
voluntariamente.
En la ocasión, se trata precisamente de determinar si la Organización
internacional puede ejercer un poder que no le ha sido expresamente
determinado. Se trata de un poder que normalmente faculta a la Organización
a asegurar el normal funcionamiento de la misma, imponiendo el respeto
al ordenamiento jurídico internacional particular do la Organización,
por todos los Botados miembros, y sancionándolos de una manera
u otra en caso de incumplimiento de las obligaciones derivadas del vínculo
asociativo. Es un poder que los Estados miembros pueden atribuir a la
Organización internacional, y que produce efectos jurídicos
en loa sujetos del ordenamiento jurídico internacional de la
Organización, es decir, en los mismos Estados miembros.
Teniendo en cuenta la forma en que son establecidos, los poderes de
una Organización internacional pueden ser clasificados en expresos
e implícitos.
Los poderes expresos son aquéllos enunciados en los instrumentos
institucionales de la Organización, y pueden ser específicos
o integrativos. En el primer caso, el poder está determinado
con precisión en el acto que atribuye dicho poder. En el segundo
caso, el poder es atribuido en forma general y tiene una función
complementaria con respecto a los poderes específicos [61].
Los poderes implícitos son aquéllos que sin estar expresamente
establecidos en el instrumento constitucional, son reconocidos a la
Organización por ser necesarios al cumplimiento de sus objetivos
[62].
La teoría de los poderes implícitos, tiene su origen
en la jurisprudencia do aquellos países con régimen federal,
en cuanto ha sido necesario determinar cuáles son los poderes
delegados al poder central. Es decir, el Estado federal tiene los poderes
que le han sido conferidos expresamente en la Constitución, y
los Estados federados conservan todos los otros poderes ("poderes
reservados", o "reserved powers" del derecho constitucional
americano). La Corte Suprema de los Estados Unidos ha reconocido al
Estado federal además de los poderes expresamente delegados ("enumerated
powers") todo otro poder necesario para el cumplimiento de sus
funciones ("implied powers").
La teoría de los poderes implícitos, es recogida en el
orden internacional por los Tribunales internacionales, y es desarrollada
por la Corte Internacional de Justicia, especialmente en su opinión
consultiva sobre la reparación de daños (1949). Refiriéndose
a las funciones generales de la Organización de las Naciones
unidas, la Corte deduce ciertas competencias implícitas a favor
de la Organización. Afirma esencialmente que "selon le droit
international, l'Organisation doit etre considéree comme possédant
ees pouvoirs qui, s'ils ne sont pas expressément enoncés
dans la Charte, sont, par une conséquence nécessaire,
conférés a l'organisation en tant qu'essentiels a l'exercice
des fonctions de celles-ci" [63].
Ahora bien, mientras que la Corte Suprema de los Estados Unidos deduce
los poderes Implícitos del poder central, de una disposición
expresa de la Constitución (art. 1, sec. 8), la Corte internacional
lo deduce de las funciones y objetivos de la Organización internacional.
Es decir, si a una Organización internacional determinada, se
le otorgan ciertas funciones y se le fijan ciertos objetivos, es necesario
concluir que los Estados miembros han deseado también otorgarle
todos los poderes necesarios al cumplimiento de dichas funciones y objetivos.
Por ello son implícitos: no necesitan ser expresos pues se los
da por sobreentendidos. Como afirma Serení, en última
instancia la teoría de los poderes implícitos se remite
a la voluntad soberana de los Estados que han creado la Organización.
Y el reconocer poderes implícitos a una Organización,
es consecuencia de una interpretación de dicha voluntad tal como
está expresada en el instrumento constitucional. No significa
en consecuencia extender los poderes de la Organización fuera
del límite determinado por la voluntad de los Estados miembros,
lo cual implicaría una modificación de dicho instrumento
institucional, sino que significa extraer todas las consecuencias naturales
de la voluntad soberana expresada en dicho instrumento institucional
[64].
¿Puede considerarse el poder de suspender o expulsar un Estado
miembro como un poder implícito de la Organización Internacional,
en el caso en que no estuviera expresamente establecido? Entendemos
que no es posible dar una respuesta general aplicable a todas las Organizaciones
internacionales. La respuesta deberá darse en cada caso en concreto
a partir de una interpretación del texto, teniendo en cuenta
los objetivos de la Organización, los otros poderes otorgados,
y sobre todo, teniendo en cuenta la voluntad de los Estados miembros
en cuanto ella pueda deducirse no sólo del texto institucional,
sino también de sus trabajos preparatorios, y demás antecedentes
y circunstancias que permitan arrojar cierta luz en ese sentido. Mismo
un autor como Schwarzenberger, que acepta que el poder de suspender
o expulsar un Estado miembro puede ser un poder implícito, reconoce
que por el texto de base puede llegar a deducirse que los Estados miembros
no han deseado atribuir tal poder a la Organización.
Es difícil determinar si el poder de suspender o expulsar un
Estado miembro es necesario para el cumplimiento de los objetivos de
una Organización internacional. Aquí los criterios pueden
ser muy dispares, y en última instancia el problema se relaciona
con el de la eficacia de tal sistema de sanciones. Pero creemos que
es imposible reconocer a una Organización internacional dicho
poder sancionador, en el caso que existan elementos suficientemente
convincentes que demuestren que los Estados miembros no han deseado
otorgárselo a la Organización. Por ejemplo, porque no
lo han creído necesario, ni conveniente.
Concluyendo, debemos afirmar que el poder de suspender o expulsar un
Estado miembro del seno de una Organización internacional, no
debe ser considerado a-priori como un poder implícito necesario
al cumplimiento de sus objetivos, sino que ello debe deducirse del análisis
interpretativo de los instrumentos institucionales de cada Organización
en particular. Asimismo entendemos que, pueden existir elementos de
prueba, que demuestren que la voluntad de los Estados miembros ha sido
precisamente de no otorgar dicho poder a la Organización, por
motivos tales, como el no considerarlo conveniente (dudas en cuanto
a la eficacia de tal sistema de sanciones) o por no considerarlo necesario
al cumplimiento de sus funciones y objetivos.
