C - Contenido de las sanciones expresamente previstas en el Tratado
de Río de Janeiro.
El art. 8º del Tratado de Río de Janeiro establece cuáles
son las medidas que pueden ser adoptadas por el Órgano de Consulta,
en los casos en que el Tratado le autoriza a hacerlo. Pueden ser calificadas
en tres tipos de medidas; a) diplomáticas el retiro de los jefes
de misión; la ruptura de relaciones diplomáticas y la
ruptura de relaciones consulares; b) económicas y comerciales:
la interrupción parcial o total de las relaciones económicas,
o de las comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas,
postales, telegráficas, radiotelefónicas o radiotelegráficas
[39]; y o) militares: el empleo de la fuerza armada.
Ahora bien, estas medidas previstas por el art. 8º del Tratado
no revisten siempre el carácter de sanción jurídica.
En efecto, debe distinguirse el caso en que dichas medidas son adoptadas
en ejercicio del derecho de legítima defensa individual o colectiva,
por los Estados americanos individualmente o por el Órgano de
Consulta con el carácter de medidas colectivas; del caso en que
dichas medidas son adoptadas por el Órgano de Consulta, con el
objeto de reprimir la violación al orden jurídico y restablecer
su vigencia.
Las medidas del art. 8º tienen el carácter de medidas de
legítima defensa, cuando ellas son adoptadas en conformidad a
lo prescrito en el art. 3 del Tratado, en defensa de un Estado americano
que ha sido objeto de un ataque armado; o cuando ellas son adoptadas
en defensa de un Estado americano víctima de una agresión
que no sea ataque armado, tal como lo prescribe el art. 6. Tienen un
carácter meramente defensivo, y su objeto es el de detener la
agresión. Cuando son adoptadas en caso de agresión que
no sea ataque armado, no pueden comprender el uso de la fuerza armada,
sin previa autorización del Consejo de Seguridad (art. 53, par.
1, NU).
Pero además de las medidas que los Estados americanos y el Órgano
de Consulta, deben adoptar en ayuda del agredido en los casos citados
en el párrafo precedente, el Órgano de Consulta puede
adoptar cualquiera de las medidas del art. 8 con el objeto de reforzar
el cumplimiento del Derecho, En este caso, dichas medidas tienen el
carácter de sanción jurídica y significan la reacción
ante un acto ilegal cometido por un Estado americano [40].
En un caso particular, el Tratado prevé la adopción de
medidas que tienen únicamente un carácter pacificador
y no significan sanción jurídica. Lo prevé el art.
7, que establece que en caso de conflicto intracontinental -es decir
conflicto entre dos o más Estados americanos- y sin perjuicio
del derecho de legitima defensa, el Órgano de Consulta instará
a las partes en conflicto a suspender las hostilidades y a restablecer
las cosas al "statu-quo ante bellum". Además de ello,
el Órgano de Consulta adoptará "todas las otras medidas
necesarias para restablecer o mantener la paz y la seguridad interamericanas,
y para la solución del conflicto por medios pacíficos".
Estas medidas, pueden consistir o en una acción directa del Órgano
de Consulta con el objeto de obtener una solución pacífica,
o el recurso a los acuerdos de solución pacífica de controversias.
Si esta acción pacificadora fuera rechazada por uno de los Estados,
el mismo sería considerado como agresor, y en consecuencia, el
Órgano de Consulta procedería a la aplicación Inmediata
de las medidas que estimare necesarias (art. 7). Fuera de este caso
particular, nada obsta a que el Órgano de Consulta, antes de
aplicar las sanciones del art. 8, ejerza una acción pacificadora
por los medios que estimare oportuno.
Esta distinción entre las medidas de legítima defensa
o de ayuda al agredido, las medidas sancionadoras, y las medidas exclusivamente
pacificadoras, es sumamente importante para la interpretación
del Tratado. Ellas son consecuencia de las tres funciones que el Tratado
y la Carta atribuyen al Órgano de Consulta. En un caso, la función
del Órgano es la de coordinar la acción colectiva en ayuda
del agredido, para suprimir la agresión. La segunda función,
es la de expresar la reacción de los Estados americanos ante
la violación de los principios y normas que los mismos han decidido
garantizar con el Tratado, y que se concreta en medidas sancionadoras.
La tercera función, es la de desarrollar una acción pacificadora,
haciendo cumplir las disposiciones del art. 2º del Tratado. Acción
pacificadora prevista expresamente en el art. 7, y que se deduce del
último párrafo del preámbulo del Tratado [41].
En el ejercicio de las dos primeras funciones citadas, las medidas a
adoptar están expresamente determinadas por el art. 8 del Tratado.
Son estas medidas las únicas que deberán ser aplicadas
obligatoriamente por los Estados que han ratificado el Tratado, con
la sola excepción del uso de la fuerza armada. En el ejercicio
de la tercera función mencionada, el Órgano de Consulta,
puede recurrir o a los acuerdos de solución pacífica de
controversias, o a cualquier otra acción de carácter político
que no implique la adopción de las medidas del art. 8.
¿Puede considerarse que tienen el carácter de sanción
jurídica, las medidas del art. 8 cuando ellas sean adoptadas
en el caso de un conflicto extra-continental, y estén dirigidas
contra un Estado no-americano? Entendemos que sí.
Evidentemente debe tratarse de un conflicto extra-continental comprendido
dentro de los límites del art. 6. El Estado no-americano sería
sancionado no por violar normas del Derecho internacional que son particulares
a una región y a un grupo de Estados, sino por violar principios
y normas de la Carta de las Naciones Unidas que obligan a todos los
Estados (art. 2, par. 3, 4 y 6 de la Carta de las FU). Un grupo de Estados
particularmente afectado por la violación al orden de paz en
que ha incurrido otro Estado, tiene el derecho de reprimir y sancionar
dicha violación en nombre de toda la Comunidad internacional.
En este caso el Órgano de Consulta sancionaría al Estado
no-americano asumiendo la representación de todos los Estados
de la Comunidad internacional. La única limitación sería
la del art. 53 para la utilización de la fuerza armada. Evidentemente
la adopción de estas sanciones obligaría únicamente
a los Estados americanos [42].
