Las sanciones que la comunidad de Estados americanos han de aplicar
en caso de violaciones al orden de paz que debe regir sus relaciones
interestatales, son previstas en el Tratado de Río de Janeiro,
incorporado a la Carta de la Organización de los Estados Americanos
por el art. 25 de la misma.
Es necesario precisar, que si bien el Tratado de Río de Janeiro
está integrado a la Carta de Bogotá, no necesariamente
un Estado signatario de dicho Tratado debe ser miembro de la Organización
regional. En cuanto a la situación contraria, debemos decir que
aun cuando la Carta de la Organización no establece que un Estado
miembro deba ratificar el Tratado de Río de Janeiro, el hecho
que el mismo haya sido incorporado a la Carta por el art. 25 permite
suponer que la ratificación del Tratado es una exigencia para
los Estados miembros de la Organización [23]. De hecho todos
los Estados miembros de la OEA han ratificado el Tratado de Río
de Janeiro.
¿Cuáles son las infracciones que dan lugar a la aplicación
de las sanciones previstas en el Tratado de Río de Janeiro? ;
¿qué mecanismo ha sido establecido para la aplicación
de dichas sanciones? ; ¿cuál es el contenido de las sanciones
expresamente previstas en el Tratado? A partir de estas tres preguntas
efectuaremos a continuación un análisis de este sistema
de sanciones.
A - Infracciones que dan lugar a la aplicación de las sanciones
previstas en el Tratado de Río de Janeiro.
Las sanciones previstas por el Tratado de Río de Janeiro, son
aplicables en caso de violación de aquellas normas jurídicas
que tienen por objeto asegurar la paz y la seguridad en el Continente
Americano.
Como todo sistema de seguridad colectiva, el interamericano, comienza
por proscribir el uso de la fuerza en las relaciones interestatales.
Es el art. 12 del Tratado de Río de Janeiro el que establece
que "las Altas Partes Contratantes condenan formalmente la guerra
y se obligan, en sus relaciones internacionales a no recurrir a la amenaza
ni al uso de la fuerza en cualquier forma incompatible con las disposiciones
de la Carta de las Naciones Unidas o del presente Tratado". En
esta disposición los Estados contratantes reafirman su acatamiento
al ordenamiento normativo establecido en la Carta de las Naciones Unidas,
y en especial a lo prescrito en el par. 4 del art. 2.
La prohibición del uso de la fuerza en las relaciones internacionales
es reiterada y precisada en la Carta de la Organización do loa
Estados Americanos. El art. 18 de la Carta, establece que "los
Botados americanos se obligan en sus relaciones internacionales a no
recurrir al uso de la fuerza", y a continuación agrega el
caso de excepción que es el de legítima defensa "de
conformidad con los Tratados vigentes o en cumplimiento de dichos Tratados".
En base a las disposiciones de los par. 4 y 6 del art. 2 de la Carta
de NU, del art. 12 del Tratado de Río de Janeiro, y del art.
18 de la Carta de la OEA, puede concluirse que la prohibición
del uso de la fuerza en las relaciones internacionales, es de carácter
general y aplicable a todos los Estados del Continente americano, y
no solo a aquellos que sean miembros de la OEA, o que hayan ratificado
el Tratado de Río.
Más aún: la Carta de la OEA, extiende la prohibición
del uso de la fuerza, no solo a los casos de fuerza armada, sino a todo
tipo de coerción de carácter político o económico,
aplicada o estimulada por algún Estado para forzar la voluntad
soberana de otro Estado y obtener de éste ventajas de cualquier
naturaleza [24]. Dicha prohibición general es precisada en los
arts. 15 y 17 de la Carta que establecen las consecuencias del principio
de no-intervención, que es la garantía del ejercicio efectivo
del derecho de autodeterminación de los Estados consagrado en
el art. 13. Estas disposiciones deben ser consideradas como la base
de todo el Sistema Interamericano [25].
Ahora bien, estos artículos establecen obligaciones jurídicas
no sólo para loe Estados miembros de la Organización.
Son principios y normas del Derecho internacional general del Continente
americano, producto de dos siglos de cooperación interamericana
y que responden a valores propios de los pueblos de la región,
que la Carta de la Organización ha incorporado a su propio ordenamiento
Jurídico internacional a efectos de protegerlos y garantizar
su aplicación. De ahí, que estas disposiciones, como aquellas
otras contenidas en el cap. III de la Carta, están redactadas
en términos generales, utilizándose los términos
"Estado" o "Estado americano" indistintamente, pero
sin calificar a los mismos como "miembro" de la Organización.
En cambio, los capítulos VI, VII y VIII de la Carta, que establecen
las normas que regirán la cooperación económica,
social y cultural respectivamente, hablan expresamente de "Estados
miembros". Y el mismo lenguaje es utilizado en todas las disposiciones
institucionales de la Carta.
Queda demostrado a través de esta distinción, que en
el primer caso, los Estados americanos miembros de la Organización
asumen una función tutelar sobre toda la región y deciden
garantizar los principios y normas que la costumbre y los acuerdos y
resoluciones del período pre-Bogotá han incorporado al
Derecho internacional general de la región, o como también
se ha querido denominarlo, al Derecho internacional americano. En el
segundo caso, han sido oreadas normas jurídicas que son solamente
aplicables a los Estados participantes del vínculo de asociación,
es decir, a los miembros de la OEA.
La función tutelar asumida por los Estados miembros de la OEA
dentro de la región, en todo cuanto se relaciona con el mantenimiento
de la paz y seguridad continental -función tutelar que, hemos
visto, la Carta de las Naciones Unidas autoriza (arts. 52 y 54)-, legitima
la función sancionadora que se han atribuido, para reprimir las
violaciones de aquellos principios y normas que garantizan precisamente
el mantenimiento de la paz y seguridad en el Continente.
La prohibición general del uso de la fuerza en las relaciones
interestatales en las diversas modalidades contempladas en los instrumentos
básicos del Sistema interamericano, presenta las excepciones
propias a todo Sistema de seguridad colectiva. La primera excepción,
es el ejercicio del derecho de legítima defensa individual y
colectiva en caso de ataque armado, establecido en el art. 51 de la
Carta de las Naciones Unidas, e implícitamente reconocido en
el art. 3 del Tratado de Río de Janeiro [26].
La segunda excepción, es la del caso de las medidas que se adopten
para el mantenimiento de la paz y seguridad del Continente en conformidad
a las disposiciones del Tratado de Río de Janeiro. Esta excepción
está prevista expresamente por el art. 19 de la Carta de la Organización
[27].
La innovación del Tratado de Río de Janeiro -en lo que
se refiere a la primera excepción mencionada- consiste en que
no se limita a reconocer el derecho de legítima defensa individual
y colectiva en caso de ataque armado, sino que transforma este derecho,
en una obligación para los Estados que ratifiquen el Tratado
(art. 3, al. l). Como afirma Lleras Camargo, "La legítima
defensa colectiva, como derecho, nace en la Carta de las Naciones Unidas,
y como obligación, nace en el Tratado de Río de Janeiro"
[28], El principio de esta obligación de solidaridad interamericana,
está establecido en el par. f del art. 5 de la Carta cuando afirma
que "la agresión a un Estado americano constituye una agresión
a todos los demás Estados americanos" y reafirmada en términos
de obligación jurídica en el art. 24 de la misma Carta,
y en el inc. 1º del art. 3° del Tratado en cuanto se refiere
al ataque armado. Reconocido el derecho, y establecido el deber de recurrir
en ayuda del Estado atacado, el Tratado fija el procedimiento de la
acción colectiva (art. 3º, par. 2 y 3) y reafirma la subordinación
en la materia, a la Carta de las Naciones Unidas: "Podrán
aplicarse las medidas de legítima defensa de que trata este artículo
en tanto el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas no haya tomado
las medidas necesarias para mantener la paz y la seguridad internacionales"
(art. 3, par. 4).
No siendo éste el momento de efectuar un análisis exhaustivo
de las disposiciones del Tratado de Río de Janeiro en materia
de legítima defensa individual y colectiva, nos limitaremos a
agregar, que en su deseo de evitar una violación al principio
de no-intervención en la invocación de la solidaridad
ante un supuesto ataque armado, el art. 3, par. 2, precisa en forma
clara, que la asistencia tendrá lugar a solicitud "del Estado
o Estados directamente atacados" [29].
Los principios y normas fundamentales a un orden de paz y seguridad
en el Continente americano, establecidos como hemos visto en la Carta
de la Organización de los Estados Americanos y en el Tratado
de Río de Janeiro, permiten interpretar las disposiciones que
tipifican los actos de infracción que deberán ser sancionados.
La disposición de base es la del art. 25 de la Carta. Este artículo
otorga a la Organización el poder de sancionar a aquellos Estados
que incurran en algunos de los actos ilegales tipificados en el mismo.
Dice así: "si la inviolabilidad o la integridad del territorio,
o la soberanía o la independencia política de cualquier
Estado americano, fueren afectadas por un ataque armado, o por una agresión
que no sea ataque armado, o por un conflicto extracontinental, o por
un conflicto entre dos o más Estados americanos, o por cualquier
hecho o situación que pueda poner en peligro la paz de América,
los Estados americanos, en desarrollo de los principios de la solidaridad
continental, o de la legítima defensa colectiva, aplicarán
las medidas y procedimientos establecidos en los Tratados especiales
existentes en la materia" [30]. Es decir, en este caso, el Tratado
de Río de Janeiro.
Las hipótesis del art. 25, son contempladas en el Tratado de
Río de Janeiro en forma separada. Por un lado, se considera el
caso de un ataque armado por parte de cualquier Estado contra un Estado
americano dentro de la zona de seguridad (art. 3, par. 1). El art. 9
precisa dos casos que deben ser considerados como casos de "ataque
armado". Por otro lado, se contemplan las restantes hipótesis
del art. 25 (en el art. 62).
Las hipótesis del art. 62 del Tratado, merecen un comentario
aclaratorio. El artículo es muy amplio en cuanto abarca prácticamente
todos los actos que atenten contra la paz y la seguridad, o aun que
constituyan una amenaza a la paz [31]. Al mismo tiempo, el artículo
supone una limitación. En efecto, es requisito indispensable
que las distintas situaciones previstas afecten "la inviolabilidad
o la integridad del territorio o la soberanía o la independencia
política de cualquier Estado americano". Es aquí
donde consideramos que los arts. 13, 15, 16 y 17 de la Carta de la Organización
contribuyen a determinar cuándo el requisito del art. 6 del Tratado
ha sido reunido (el art. 17 se refiere a la inviolabilidad e integridad
del territorio; los arts. 13, 15 y 16 se refieren a los casos en que
la soberanía, o la independencia política de un Estado
americano es afectada). Al utilizar los términos "fueren
afectadas" (en el texto en inglés: "should be affected...")
el artículo 6 indica que debe tratarse de un hecho actual, presente,
y no un hecho futuro. Y ¿cuáles son los actos que pueden
llegar a afectarlas?: (a) una agresión que no sea ataque armado.
El art. 9 completa esta disposición cuando establece que la Reunión
de Consulta tiene la competencia para determinar qué actos pueden
ser caracterizados como de agresión; (b) un conflicto extracontinental
o intracontinental; y (c) en caso de cualquier otro hecho o situación
que pueda poner en peligro la paz de América. Este último
caso es el que precisamente da amplitud al art. 6º y permite comprender
en sus términos, cualquier acto o situación que de una
manera u otra pueda amenazar la paz del Continente. Por ejemplo, el
caso de amenaza de agresión [32]. Pero teniendo en cuenta el
requisito limitativo antes citado, debe entenderse que el hecho o situación
ya haya afectado la inviolabilidad del territorio, la integridad del
mismo o la soberanía o la independencia política de un
Estado americano. El hecho o situación debe ser actual, presente.
Lo futuro en este caso, es la amenaza a la paz de América.
En dos oportunidades, la Organización de los Estados Americanos,
ha precisado hechos o situaciones que da producirse deben considerarse
como que ponen en peligro la paz de América, y en consecuencia
que quedan comprendidos en las disposiciones del arto 6º del Tratado,
Nos referimos a la parte II de la "Declaración de Caracas",
y a los puntos 1 y 2 de la "Declaración de San José
de Costa Rica".
la Declaración de Caracas, fue aprobada en 1954 por la Décima
Conferencia Interamericana ("Declaración de Solidaridad
para la Preservación de la Integridad Política de los
Estados Americanos contra la Intervención del Comunismo Internacional")
[33]. La Parte II de la Declaración establece que "el dominio
o control de las instituciones políticas de cualquier Estado
americano por parte del movimiento internacional comunista, que tenga
por resultado la extensión hasta el Continente americano del
sistema político de una potencia extracontinental, constituiría
una amenaza a la soberanía e independencia política de
los Estados americanos que pondría en peligro la paz de América
y exigiría una Reunión de Consulta para considerar la
adopción de las medidas procedentes de acuerdo con los tratados
existentes".
En cuanto a la "Declaración de San José de Costa
Rica" aprobada por la VII Reunión de Consulta (1961), establece
en sus puntos 1 y 2 que "(l) Condena enérgicamente la intervención
o amenaza de intervención, aun cuando sea condicionada, de una
potencia extracontinental en asuntos de las repúblicas americanas,
y declara que la aceptación de una amenaza de intervención
extracontinental por parte de un Estado americano pone en peligro la
solidaridad y la seguridad americanas, lo que obliga a la Organización
de los Estados Americanos a desaprobarla y rechazarla con igual energía"
y "(2) rechaza asimismo la pretensión de las potencias chino-soviéticas
de utilizar la situación política, económica o
social de cualquier Estado americano, por cuanto dicha pretensión
es susceptible de quebrantar la unidad continental y de poner en peligro
la paz y seguridad del Hemisferio" [34]. Es decir, en este caso,
el hecho que pone en peligro la paz de América es la aceptación
de una amenaza de intervención extracontinental.
Estas dos Declaraciones en cuanto tipifican actos que encuadran en
las prescripciones del art. 6 del Tratado de Río de Janeiro,
tienen un valor interpretativo. No se integran al Tratado, ni lo modifican,
pero sirven para determinar un criterio de interpretación válido
para el Órgano de Consulta cuando esté llamado a aplicar
el citado artículo.
