TERCERA PARTE, CAPÍTULO I
La Organización de los Estados Americanos.
Instrumentos institucionales básioos. Objetivos y Principios
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B - Bases legales de la O.E.A.
Analizaremos a continuación las bases legales de la Organización
creada en la Conferencia de Bogotá de 1948 [6]. Debemos resaltar,
que a diferencia de otras Organizaciones internacionales -por ejemplo,
de las Naciones Unidas-, que poseen un solo texto fundamental, la Organización
de los Estados Americanos está estructurada sobre la base de
una trilogía de instrumentos institucionales centrados en el
principal de ellos que es la Carta de Bogotá. Los otros dos textos
que complementan la Carta, son el Tratado interamericano de Asistencia
Recíproca (conocido como Pacto de Río de Janeiro) firmado
en 1947 y el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (conocido
con el nombre de Pacto de Bogotá) firmado en la misma Novena
Conferencia Interamericana de Bogotá en 1948 [7].
El instrumento básico es entonces, la Carta de la Organización
de los Estados Americanos, que crea la Organización estableciendo
el vínculo de asociación entre los Estados miembros; fija
sus principios y objetivos establece los derechos y obligaciones de
los Estados miembros; y estructura los órganos que asegurarán
el funcionamiento de la Organización y la obtención de
los objetivos previstos, delimitando sus funciones y competencias. Debe
ser considerada en consecuencia, como la Carta constitucional de la
Organización "por la cual sus poderes y funciones son garantidos
y definidos" [8].
Es al mismo tiempo, un Tratado internacional multilateral, concluido
de acuerdo a las técnicas tradicionales entre Estados soberanos
que voluntariamente se comprometen a una cierta restricción de
sus competencias en favor de la Organización creada. Es así
como, si bien el Preámbulo de la Carta comienza invocando a los
pueblos de América ("en nombre de sus pueblos"), son
bien "los Estados representados en la IX Conferencia Internacional
Americana" los que sus criben el Tratado; siendo el mismo posteriormente
ratificado conforme a las prescripciones constitucionales de cada Estado
participante (art. 108). Este doble carácter jurídico
de la Carta de la OEA, -Carta constitucional de la Organización
y Tratado multilateral internacional-, debe ser tenido en cuenta en
el momento de determinar el método de Interpretación del
instrumento.
El segundo instrumento básico es el Tratado Interamericano de
Asistencia Recíproca. En efecto, aunque la Carta de la OEA abarca
en sus disposiciones los problemas relacionados con la seguridad colectiva,
lo hace en forma general. Luego de establecer los principios del sistema
de seguridad colectiva interamericano, reenvía en cuanto se refiere
a las medidas concretas a aplicar y a los procedimientos, a los establecidos
"en los Tratados especiales existentes en la materia" (cap.
V "Seguridad Colectiva", arts. 24 y 25 de la Carta). De tal
manera la Carta incorpora el Tratado de Río de Janeiro, solo
por referencia y sin nombrarlo expresamente [9]. Ello posibilita la
modificación de dicho Tratado sin necesidad de proceder al mismo
tiempo a una revisión de la Carta fundamental de la Organización.
El Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca fue concluido
en 1947 en la Conferencia Interamericana para el Mantenimiento de la
Paz y la Seguridad del Continente celebrada en Río de Janeiro
[10]. Es un tratado internacional multilateral y regional, cuyas bases
legales surgen por un lado en el compromiso contraído en' el
"Acta de Chapultepec" (en especial la Parte II de la Resolución
VIII) [11], que es la culminación de un proceso iniciado en 1956
en la Conferencia Internacional Americana celebrada en Buenos Aires,
que establece el principio de la Consulta en caso que la paz de las
Repúblicas Americanas fuera amenazada, y se continua en las posteriores
reuniones de Panamá (1929). La Habana (1940), y Río de
Janeiro (1942) [12]; por otro lado, en las disposiciones sobre acuerdos
regionales contenidas en la Carta de las Naciones Unidas (arts. 52 y
54) y especialmente, en las del art. 51 sobre el derecho de legítima
defensa individual y colectiva en caso de ataque armado. El Tratado
de Río de Janeiro debe ser en consecuencia calificado como un
pacto de Seguridad Colectiva, firmado en conformidad con las disposiciones
de la Carta de las Naciones Unidas, y de los compromisos contraídos
con anterioridad por las mismas partes contratantes, en que establecían
el principio de la solidaridad en caso de agresión o de amenaza
de agresión. Carece de fundamento el calificar este tratado como
una simple alianza político-militar, al menos desde un punto
de vista estrictamente jurídico [13].
El tercer instrumento de base debería ser el Tratado Americano
de Soluciones Pacíficas, concluido en la misma Conferencia de
Bogotá en 1948. Aquí también la Carta de Bogotá,
si bien contiene referencias generales a la solución pacífica
de controversias, reenvía a las disposiciones de un Tratado especial
que "establecerá los medios adecuados para resolver las
controversias y determinará los procedimientos pertinentes a
cada uno de los medios pacíficos, en forma de no dejar que ninguna
controversia que surja entro los Estados Americanos pueda quedar sin
solución definitiva dentro de un plazo razonable" (Capítulo
IV "Solución Pacífica de Controversias", arts.
20, 21, 22 y especialmente art. 23). En la misma Conferencia se firma
dicho "tratado especial". Decimos que debería haber
sido el tercer instrumento de base, pues si bien fue firmado por todos
los Estados, ha sido ratificado por un numero muy limitado y con tales
reservas que lo hacen prácticamente inaplicable [14]. El objetivo
del Pacto de Bogotá es el de sistematizar los procedimientos
de solución pacífica de controversias, y reemplazar de
tal manera el gran numero de tratados en vigor, muchos de los cuales
son aplicables únicamente entre algunas de las Repúblicas
Americanas. Al no ser ratificado por todos los Estados el Pacto ha venido
así a sumarse a los tratados existentes sin por ello solucionar
el problema que supone la inexistencia de un sistema único de
solución pacífica de controversias [15].
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[6] Cf. "International Confersnoe Cf American States", cit.
Second Supplement, 1942-1954i pp. 161 ss.; igualmente FENWICK, op. cit.,
p. 80 es.; y su artículo "The Ninth International Conference
Cf American States", AJIL 42 (1948), pp. 553 ss.; THOMAS and THOMAS,
op. cit., p. 37 ss.; TÉIXEIRA SOARES, "A Conferencia interamericana
de Bogotá", Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional,
1948, nº 8, p. 49.
[7] Cf. los textos en español de estos tratados en: CORDERO
TORRES, José María, "Textos Básicos de América",
Madrid, 1955; Revista de Política Internacional, nº 56-57,
Madrid 1961, p. 573 ss.; textos en inglés de la Carta y del Tratado
de Río, en FENWICK, op. cit., pp. 547 ss.; igualmente en Apéndice
A, del cit. International Conferences, suppl. 1942-54, p. 178.
[8] Cf. THOMAS and THOMAS, op. cit., p. 37.
[9] Cf, THOMAS and THOMAS, op. cit., p. 38.
[10] Cf. LLERAS CAMARGO, Alberto, "Informe sobre los resultados
de la Conferencia, presentado al Conseno -Directivo de la Unión
Panamericana por su Director General", U.P., Washington 1947} FENWICK,
op. cit., pp. 231 ss.; THOMAS and THOMAS, op. cit., pp. 36 y 249 ss.;
de los mismos autores , "Non-Intervention: The Law and ílts
Import in the Americas". Southern Methodist University Press: Dallas,
1956, pp. 183-95 y 210-11; KUNZ, Joseph, "The ínter-American
Treaty Cf Reciprocal Assistance", en AJIL 42 (1948) p. 111; ACCIOLY,
Hildebrando, "A evolucao do Pan-Americanismo e o tratado interamericano
de asistencia mutua", Boletín da Sociedade Brasileira de
Direito Internacional, 1947, nº 6, p. 12; CAICEDO CASTILLA, José
Joaquín, "La Oonferencia de Petropolis y el Tratado Interamericano
de Asistencia Recíproca firmado en Rio de Janeiro en 1947",
Sao Paolo 1949; FINCH, George, "The Inter-American Defense Treaty".
AJIL 41 (1947), p. 872; GÓMEZ ROBLEDO, Antonio, "La Seguridad
Colectiva en el continente americano", México 1960; YEPES,
Jesús m., "Del Congreso...", op. cit., Caracas 1955.
[11] Cf. texto de la Parte II de la Resolución VIII sobre "Asistencia
Recíproca y Solidaridad Americana" (Acta de Chapultepec):
"que con el fin de hacer frente a las amenazas o actos de agresión
que después del establecimiento de la paz se presenten contra
cualquiera de las Repúblicas Americanas, los gobiernos de estas
Repúblicas deberán considerar de acuerdo con sus procedimientos
constitucionales la celebración de un tratado que estipule las
medidas encaminadas a conjurar tales amenazas o actos por medio del
empleo, por todos o algunos de los signatarios de dicho tratado, de
una o más de las siguientes medidas: el retiro, de los Jefes
de Misión Diplomática; la ruptura de las relaciones diplomáticas;
la ruptura de las relaciones consulares; la ruptura de las relaciones
postales, telegráficas, telefónicas y radiotelefónicas;
la interrupción de las relaciones económicas, comerciales
y financieras; el empleo de las fuerzas militares para evitar o repeler
la agresión".
[12] Como afirma FENWICK, op. cit., p. 222: "It was not until
the Conference for the Maintenance Cf Peace, meeting in Buenos Aires
in 1936, that the principle Cf collective security carne to be accepted
by the American States as a regional group, and then only in a form
involving no specific obligations or commitments. In the event Cf a
threat to the peace there was to be preliminary consultation between
the governments separately, in order to determine whether there should
be collective consultation, in the course Cf which it would be decided
whether any action should be taken to meet the situation". Sobre
las otras reuniones citadas, y la evolución del principio de
seguridad colectiva hasta el Tratado de Río de Janeiro, cf. el
mismo autor, pp. 223 a 231.
[13] LLERAS CAMARGO, en el informe citado, califica al Tratado de Río
de Janeiro, como un "tratado de defensa legítima colectiva,
convenido bajo el artículo 51 de la Carta de las NU.", op.
cit., p. 9; CAICEDO CASTILLA, J. en "El Panamericanismo",
Bs. As., 1961, p, 200, afirma que una cuestión que se presenta
respecto del Tratado de Río es "la de determinar si es un
pacto de alianza político-militar. En nuestro concepto, aun cuando
el Tratado de Río pueda reunir algunas de las condiciones que
anteriormente determinaban una Alianza, debe calificarse dentro de la
figura jurídica del mundo contemporáneo conocida con el
nombre de "Pacto de Seguridad Colectiva". ¿Cuáles
son según este autor, las diferencias de un Pacto de Seguridad
Colectiva, con la tradicional alianza político-militar?: "estos
Pactos se diferencian notoriamente de las antiguas alianzas. Porque
el Tratado de Seguridad se basa en el estricto respeto a principios
jurídicos; no opera para defender intereses egoístas de
los contratantes, sino para mantener los intereses generales de una
comunidad internacional; es meramente defensivo y sólo se aplica
cuando hay una agresión previamente calificada por el mismo pacto
o por un organismo internacional; tiene por finalidad absoluta la conservación
de la paz. Del otro lado entre alianza y la seguridad colectiva hay
la diferencia fundamental de que la primera, como es obvio, no puede
funcionar contra uno de sus aliados; en cambio, el sistema de seguridad
sí puede funcionar contra uno de sus miembros, que se convierta
en agresor". Por nuestra parte, debemos agregar, que la característica
fundamental de un Pacto de esta naturaleza, es la de integrarse en un
Sistema de Seguridad Colectiva, del cual debe formar parte otro elemento
fundamental, que es el del mecanismo de solución pacífica
de controversias (ver al respecto lo que decimos en la II Parte de este
trabajo, y la bibliografía allí citada). Citemos finalmente
la opinión de YEPES, J.M., "Del Congreso...", cit.,
p. 83 del T. II: "El Tratado de Río de Janeiro es, ante
todo, un pacto regional de seguridad colectiva para darse una garantía
recíproca contra la agresión bien proceda ésta
de un elemento extranjero al grupo regional interesado, bien proceda
ella de uno de los miembros de la misma agrupación regional".
[14] Cf. THOMAS and THOMAS, op. cit., p. 38 y pp. 281 ss, ; FENWICK,
op. cit., pp. 187 ss.
[15] Además de los autores citados, ver CAICEDO CASTILLA, "La
Obra del Comité Jurídico Interamericano", U.P. Washington
1962, pp. 19 ss.
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