D - Las sanciones "constitucionales" y "disciplinarias" en las Organizaciones internacionales con objetivos limitados y particulares.
Analizaremos a continuación el Sistema de sanciones previsto por los instrumentos institucionales de algunas de las Organizaciones internacionales con objetivos limitados y particulares. Limitaremos nuestro análisis a algunos casos típicos, y con especial referencia a los llamados Organismos especializados de las Naciones Unidas.
Corresponde en primer lugar efectuar una distinción que permitirá encuadrar nuestro análisis. En efecto, es preciso distinguir el caso de (a) las Organizaciones cuyos instrumentos institucionales prevén expresamente sanciones a aplicar a los Estados miembros que violen algunos de los compromisos contraídos en el vínculo asociativo; del caso contrario, es decir, (b) aquél en el que no existe ninguna disposición constitucional, que expresamente prevea dichas sanciones. (a) En general puede afirmarse que casi todas las principales organizaciones comprendidas en la categoría examinada, prevén expresamente algunos de los tipos de sanciones "disciplinarias".
Examinaremos sucesivamente la "expulsión" y la "suspensión", tal como son previstas en algunos de los Organismos especializados de las Naciones Unidas, y en dos Organizaciones regionales, que son el Consejo de Europa y la Organización Europea de Cooperación Económica (OECE). En cada caso, utilizaremos el mismo esquema aplicado al análisis de las sanciones en la Sociedad de Naciones, y en las Naciones Unidas, es decir, veremos cuáles son las infracciones que dan lugar a las sanciones, el mecanismo de aplicación establecido, y los efectos atribuidos a dichas sanciones.
1.- La expulsión y el "retiro forzoso".
Un primer grupo lo constituyen aquellas Organizaciones internacionales en las cuales la expulsión de un Estado miembro depende de la aplicación de una medida similar en las Naciones Unidas. Es el caso de la UNESCO. El párrafo 4 del artículo II de la Constitución de esta Organización, establece que aquellos miembros de la Organización que son expulsados de las Naciones Unidas, dejarán automáticamente de ser miembros de la Organización. Esta dependencia se explica por la similar dependencia existente entre la condición de miembro de la UNESCO y de las Naciones Unidas. En efecto, el párrafo 1 del mismo artículo establece que la condición do miembro de las N.U., implica el derecho a ser miembro de la UNESCO, Disposición similar establece, en cuanto a la expulsión, el Estatuto de la Organización Intergubernamental Consultiva Marítima (art. 11). Se trata entonces de una medida de carácter automático, que no exige la intervención de ningún órgano de la Organización. Los efectos de la medida son claros: el Estado expulsado queda totalmente desvinculado de la Organización [101].
Un segundo grupo lo constituyen las Organizaciones basadas en las disposiciones de las Organizaciones financieras internacionales, en especial en el Acuerdo del Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo. La expulsión de un Estado miembro es en estos casos una medida extrema, que ha sido precedida de una suspensión. Es así que la sección 2 del art. VI del Acuerdo (instrumento institucional del Banco) establece que un Estado miembro pierde en forma automática su condición de tal, un año después de la fecha de su suspensión. Sin embargo, se autoriza al Consejo de Gobernadores -órgano con competencia para aplicar la sanción de suspensión- a tomar una decisión por el voto de la mayoría devolviendo al Estado miembro expulsado su condición de tal. Similar disposición prevé el Estatuto de la Corporación Financiera Internacional [102].
Las disposiciones del Acuerdo del Pondo Monetario Internacional en lo que respecta a la expulsión de un Estado miembro son más complejas. Al igual que en el caso anterior, se supedita la expulsión a la existencia de una medida previa de suspensión. Pero la medida extrema de la expulsión no se produce automáticamente. El párrafo b, de la sección 2 del art. XV establece que luego de la expiración de "un período razonable", si el Estado miembro persiste en el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones establecidas por el Acuerdo, o si una diferencia entre el Estado miembro y el Fondo, relacionada con el cambio de la paridad de su moneda adoptada a pesar de las objeciones del Fondo, continúa, el Fondo podrá demandar al Estado miembro que se retire de la Organización, por una decisión del Consejo de Gobernadores, adoptada por la mayoría de los gobernadores que representen una mayoría del total del poder de voto. Podemos observar que no sólo la medida no es automática, sino que tampoco se trata en la ocasión, de una medida de expulsión en el sentido estricto del término. En efecto, el artículo citado prevé un "retiro forzoso" del Estado miembro. Sin embargo, los efectos jurídicos de esta medida pueden asimilarse a los efectos de la expulsión: en ambos casos, por una decisión adoptada por uno de los órganos de la Organización -en este caso el Consejo de Gobernadores- el Estado miembro deja de pertenecer a la misma y pierde en consecuencia todos los derechos y obligaciones derivados; de su condición de miembro. Es necesario remarcar otra innovación del Acuerdo del Fondo Monetario Internacional, relacionada con el mecanismo de aplicación de las sanciones disciplinarias: el Estado miembro tiene el derecho de ser informado en tiempo razonable de aquello de lo que se le acusa, dándosele además la oportunidad de formular su defensa tanto oral como por escrito [103].
La Convención que crea la Organización Europea de Cooperación Económica, prevé la posibilidad de expulsar uno de los Estados miembros. En este caso también, la medida extrema está precedida por la adopción de medidas previas. En efecto, el art. 26 titulado de la "inejecución de obligaciones", establece que en caso que uno de los miembros de la Organización cesara de cumplir con las obligaciones derivadas de la Convención, será en primer lugar invitado a actuar de acuerdo con las obligaciones que le corresponden como Estado miembro. Sólo en el caso en que dicho Estado miembro no cumpla en un plazo determinado con los términos de la "invitación", los otros miembros podrán por acuerdo mutuo, decidir de continuar sin él la cooperación en el seno de la Organización. Por esta decisión, el Estado sancionado queda en consecuencia excluido de la Organización, Sin embargo, en los Estatutos que rigen la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico, que ha sustituido a la anterior organización, nada se ha previsto con respecto a las sanciones disciplinarias [104].
El Estatuto del Consejo de Europa, escalona tres tipos de medidas en caso que un Estado miembro enfrentara en forma grave las disposiciones de base de la Organización previstas en el art. 3. La primera medida es la suspensión; la segunda es la invitación efectuada al Estado infractor de retirarse del Consejo en las condiciones normales previstas para el retiro de un Estado miembro (art. 7). Sólo en el caso en que no haya tenido en cuenta la invitación efectuada, el Comité de Ministros puede decidir que dicho Estado ha dejado de pertenecer al Consejo a partir de una fecha que el mismo Comité fijará [105].
2.- La suspensión.
Corresponde distinguir en primer término, y teniendo en cuenta la naturaleza de la infracción, la suspensión provocada por una violación a alguna de las obligaciones impuestas a los Estados miembros en su condición de tal; de la suspensión provocada por la violación de un tipo especial de obligaciones: las obligaciones financieras.
Prevenía suspensión de un Estado miembro, como reacción de la Organización ante 3.a violación de cualquiera de las obligaciones contraídas, el Acuerdo del Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo, y el Acuerdo del Pondo Monetario Internacional. En ambos casos, el artículo correspondiente se refiere al incumplimiento por parte de un Estado miembro de "cualquiera de sus obligaciones" con la Organización. En igual sentido, el citado artículo 26 de la Convención de la OECE se refiere en forma general a la inejecución de cualquiera de las obligaciones que derivan de la Convención.
Otros instrumentos institucionales en cambio, se refieren simultáneamente a la violación de las obligaciones en general contraídas por el vínculo de asociación, y en forma especial al incumplimiento de las obligaciones financieras. Así por ejemplo, los Estatutos de la Organización Mundial de la Salud, establecen en su art. 7º la posibilidad de suspender un Estado miembro que no cumpla con sus obligaciones financieras o "en cualquier otra circunstancia excepcional" [106]. En igual sentido, se expresa el art. 31 de los estatutos de la Organización Mundial Meteorológica.
El Estatuto del Consejo de Europa prevé por un lado la suspensión en el caso de que un Estado miembro enfrente gravemente las obligaciones fundamentales previstas en el art. 3; y por otra, en el art. 9 prevé la posibilidad de suspender al Estado miembro que no cumpla con sus obligaciones financieras [107].
El instrumento institucional de la Organización de la Aviación Civil Internacional (OACI), prevé la suspensión en dos casos: cuando un Estado miembro no cumple con las provisiones del capítulo de la Convención que se refiere a los conflictos entre los miembros de la Organización (art. 88); y cuando un Estado miembro no cumple en un "período razonable" con sus obligaciones financieras [108].
La Constitución de la UNESCO, establece asimismo, la suspensión en el caso en que el mismo Estado miembro haya sido suspendido de la Organización de Naciones Unidas y siempre que medie un pedido expreso de esta última; y además establece otro tipo de suspensión por incumplimiento de obligaciones financieras [109].
Más restringidas son las disposiciones en los textos básicos de la O.I.T. y de la F.A.O. En efecto, únicamente se refieren a la aplicación de medidas disciplinarias en el caso de incumplimiento de obligaciones financieras [110].
El mecanismo de aplicación de esta sanción disciplinaria varía considerablemente en cada Organización. La principal distinción debe establecer entre aquellos casos en que la suspensión se produce en forma "automática", y aquellos en que es facultad "discrecional" de uno de los órganos de la Organización.
La suspensión es automática en el caso del art. IV, parag. c.8 (b) y (c) de la Constitución de la UNESCO. Sin embargo, si la Conferencia General comprueba que el incumplimiento de las obligaciones financieras se debe a razones que escapan al control del Estado sancionado, podrá restituir a dicho Estado el derecho al voto [111]. En la misma Constitución de la UNESCO encontramos otro (ejemplo de suspensión automática. Es la disposición que establece que un Estado miembro suspendido en el ejercicio de sus derechos y privilegios como miembro de las Naciones Unidas, deberá ser suspendido -a pedido de esta "última Organización- en el ejercicio de sus derechos y privilegios de miembro de la UNESCO (art. II, par, 3, cit.).
En los demás casos analizados, en los que el instrumento institucional de la Organización, prevé la suspensión en caso de violación de las obligaciones en general, o de las obligaciones financieras, la misma no se produce en forma automática, sino que exige la decisión de uno de los órganos. Es decir, la constitución de la Organización autoriza a suspender un Estado miembro, utilizando normalmente los términos "puede ser suspendido" en lugar del "debe ser suspendido". Si bien en general la competencia para suspender a un Estado miembro es atribuida al órgano plenario de la Organización, los textos constitucionales varían en cuanto a la mayoría exigida para adoptar la respectiva decisión.
Finalmente debemos referirnos a los efectos de la suspensión en loe distintos casos en que esta medida es prevista. Debemos distinguir aquellos casos en que la suspensión produce la pérdida de alguno o de todos los derechos y privilegios del Estado como miembro de la Organización -fundamentalmente derecho de representación y derecho de voto en uno o más órganos-, y aquéllos, en que la suspensión impide que el Estado sancionado se beneficie de algunos de los servicios que presta la Organización [112].
La Constitución de la UNESCO, prevé la pérdida del ejercicio de los derechos y privilegios en el caso que la suspensión sea consecuencia de una suspensión del Estado miembro en las Naciones Unidas (art. II, par. 3). Si por el contrario, el Estado miembro ha incurrido en el incumplimiento de sus obligaciones financieras, solamente pierde el derecho de voto en la Conferencia General. En el caso de la OIT, el Estado miembro sancionado, pierde el derecho al voto en la Conferencia, en el Consejo de la Organización, y en cualquier comité, no pudiendo además participar en la elección de los miembros del Consejo (arto 13-par. 4). Un Estado suspendido en el Consejo de Europa por haber violado las disposiciones del art. 3, pierde el derecho de representación, y en consecuencia el derecho de voto. Igualmente si la sanción se debe al incumplimiento de las obligaciones financieras, el Estado miembro pierde el derecho de representación en el Comité y en la Asamblea Consultiva. La suspensión de un Estado miembro en el seno de la OACI, ya sea en el cuadro del art. 62, como en el del art. 88, produce como efecto la pérdida del derecho al voto en el Consejo y en la Asamblea de la Organización. La Organización Mundial de la Salud en cambio, al suspender a un Estado miembro, le hace perder sus derechos de voto, pero también el derecho a la prestación de servicios por parte de la Organización (art. 7). Igualmente, el Acuerdo del Pondo Monetario Internacional, dispone que el Estado sancionado es ineligible para el uso de los recursos del Pondo (art. XV, sec. 2-c). El Acuerdo del Banco Internacional, establece que un miembro suspendido pierde el ejercicio de todos sus derechos, salvo el de retirarse de la Organización, pero hace la salvedad que en los otros casos es implícita, de que el Estado miembro suspendido continuará sujeto a las obligaciones impuestas por el Acuerdo (art. VI, sec. 2).
(b) Si bien en general, puede afirmarse que casi todos los instrumentos institucionales de las Organizaciones internacionales que estamos analizando prevén sanciones contra el Estado miembro infractor de alguna de las obligaciones contraídas, existen textos constitucionales que no establecen ninguna disposición al respecto.
Es preciso distinguir aquellos textos institucionales que no establecen absolutamente ninguna disposición de carácter "disciplinario", de aquéllos que solamente establecen algún tipo de sanción pero no todos. Por ejemplo, que prevén la posibilidad de suspender un Estado miembro, y sin embargo no establecen nada con respecto a la expulsión. Como veremos más adelante, la distinción es de importancia para la interpretación del texto respectivo, pues es legítimo pensar que, en ese caso, las partes contratantes han querido excluir expresamente la posibilidad do aplicar la sanción no establecida en el texto [113]. Tal es el caso por ejemplo, de la constitución de la OIT, de la OMS y de la FAO.
No establecen ninguna disposición de carácter disciplinario, los textos institucionales de la Organización Europea de Cooperación y Desarrollo, de la Unión Postal Universal y de la Unión Internacional de Telecomunicaciones [114].
(c) El análisis que hemos efectuado de los textos institucionales de algunas de las principales Organizaciones internacionales con objetivos limitados y particulares, nos ha permitido corroborar la existencia de un tipo especial de sanción, propia del fenómeno de la Organización internacional, aplicable únicamente a los Estados miembros que han cometido una infracción al ordenamiento jurídico surgido del vínculo asociativo. Tipo especial de sanción que por el carácter del instrumento jurídico que las crea, hemos denominado "constitucionales" y que por sus efectos son "disciplinarias".
Tanto por la infracción que intentan reprimir, como por el mecanismo de aplicación, como por sus efectos, la sanción "disciplinaria" ofrece características diferentes en cada organización.
La expulsión, en todos los casos en que ha sido prevista, se presenta como una medida extrema precedida de otras medidas de menor gravedad. En ese sentido, los textos institucionales existentes, demuestran una preferencia por un sistema graduado y progresivo de sanciones, y en última instancia recurren a la exclusión del Estado miembro del seno de la Organización. Aún más, se ha evitado darle a la expulsión un carácter automático, y se ha preferido confiar a un órgano de la Organización -en general el órgano plenario y el mismo que tiene competencia en todo lo relacionado a la condición jurídica de miembro de la Organización- la facultad de aplicar dicha medida si las circunstancias la hicieran aconsejable. Sólo en un caso, en el del Acuerdo del Fondo Monetario Internacional, se han establecido disposiciones que garantizan al Estado infractor, las formalidades de un proceso en el que deberá ser escuchado. La suspensión, ya sea automática o discrecional, se presenta en forma muy variada, sobre todo en cuanto a sus efectos. Es así que si bien en ciertos casos, el Estado sancionado puede perder todos sus derechos y privilegios como miembro de la Organización, en general, solamente pierde algunos de dichos derechos, tales como el de voto o el de representación en un órgano de la Organización.
Hemos visto hasta ahora, un solo aspecto relacionado con el problema de la sanción disciplinaria. Aquel de la posibilidad jurídica de sancionar a un Estado miembro. En los casos en que está expresamente previsto, solamente podrá prestarse a controversia la interpretación del texto respectivo en cuanto a las formalidades de aplicación o en cuanto a los efectos de la medida. Es posible aún, que pueda presentarse un problema en cuanto a la posibilidad de aplicar una sanción con efectos más restringidos que aquéllos previstos en el texto respectivo. Por ejemplo, si se quisiera suspender el derecho a voto de un Estado miembro en alguno de los órganos de la Organización, cuando la constitución de la misma establece que se deberán suspender todos los derechos y privilegios en todos los órganos de la Organización. O como habíamos afirmado antes, sobre la posibilidad de aplicar una sanción más grave cuando solamente está prevista otro tipo de sanción (la expulsión estando solamente prevista la suspensión). El problema de la posibilidad jurídica de sancionar a un Estado miembro cuando el texto constitucional de la Organización nada prevé al respecto es indudablemente más delicado y exige un análisis más exhaustivo. Lo haremos en la III Parte de este trabajo, cuando analicemos el caso de la OEA.
Pero además del problema de la posibilidad jurídica de sancionar, 3.as medidas disciplinarias son discutidas, en cuanto a la conveniencia política de su aplicación o en cuanto a su efectividad en relación a los objetivos que con ellas se persiguen.
Corresponde preguntarse en efecto, si el sistema de sanciones es el más apto para asegurar el cumplimiento del vínculo asociativo por parte de los Estados miembros de una Organización. Y en el caso en que efectivamente se establezca un sistema de sanciones, ¿cuál es el tipo de sanción más apropiado para asegurar la realización de los objetivos perseguido con las mismas? ¿La suspensión automática y total en sus efectos?, ¿o aquella discrecional y graduada susceptible de ser adaptada no sólo a la gravedad de la infracción, sino también a las exigencias políticas del momento? ¿La expulsión como medida extrema, o el retiro forzoso, y en este caso qué tipo de mecanismo de aplicación es el más conveniente? ¿Es posible que otro tipo de medidas, que no impliquen necesariamente sanción, permitan obtener los mismos objetivos que se persiguen al sancionar un Estado miembro?
Es evidente que no podemos aquí, sino plantear los términos del problema [115], que por otra parte escapa a las posibilidades del análisis jurídico, y solamente podría ser contestado con el conocimiento de los factores políticos que impulsan a los Estados a participar de una organización en concreto. Ello permitiría medir los efectos de una sanción disciplinaria, en la política interna y exterior del Estado afectado; en el funcionamiento interno de la Organización que sanciona; y también en la política interna y exterior del resto de los Estados miembros.
Las respuestas dependerán también de los objetivos de la Organización respectiva. Muy distinto es el caso de una Organización internacional con objetivos políticos y militares, de aquella Organización con objetivos culturales o científicos. Será de importancia también tener en cuenta el tipo de servicio que presta la Organización. Es así, que ha de ser mucho más efectiva la suspensión o expulsión de un Estado miembro de una Organización financiera, que lo privaría de una fuente de recursos financieros esenciales a su política de desarrollo económico por ejemplo, que aquélla que solamente lo priva del derecho de voto o de representación de una Organización que no presta ningún tipo de servicio material.
(d) Debemos hacer una breve referencia final a la evolución de la, práctica institucional de las Organizaciones internacionales, en materia de sanciones [116]. El estudio de loe distintos casos resulta de interés en cuanto permite constatar la sutileza con la cual aquellas Organizaciones internacionales cuyos instrumentos institucionales no prevén o la suspensión o la expulsión de un Estado miembro, han conseguido los mismos objetivos prácticos que se persiguen con dichas sanciones. Es decir: aislar al Estado considerado infractor del grupo de Estados asociados.
Uno de los medios utilizados es el de crear dentro de la Organización, un clima intolerable para el Estado "indeseable" de tal manera que se le obliga a retirarse del seno de la Organización (caso de África del Sur en la OIT y en la FAO) [117].
El análisis de la práctica institucional permite por lo demás, distinguir dos tipos de expulsión que no es posible deducir de los textos existentes. Se los puede denominar "expulsión absoluta" y "expulsión relativa". En un caso, que es el previsto en los textos institucionales que hemos visto anteriormente, el Estado miembro es totalmente excluido de la Organización y en consecuencia, su desvinculación es absoluta. En el otro caso, el Estado miembro solamente es separado de uno de los organismos de la Organización y, por tanto, solamente pierde sus derechos y es liberado de sus obligaciones en relación a ese organismo. Con respecto a la Organización su desvinculación es relativa y parcial (caso de África del Sur y de Portugal en el seno de la Comisión Económica para África) [118].
El caso de Cuba en la Organización de los Estados Americanos que estudiaremos a continuación, ofrece un interés particular por cuanto en la Octava Reunión de Consulta, no sólo se aplica una sanción disciplinaria a un Estado miembro de una Organización internacional cuyo texto básico no prevé expresamente ese tipo de sanción, sino que además, se entiende sancionar no al Estado miembro sino al "actual Gobierno" de dicho Estado miembro. Asimismo, el estudio de los efectos de la sanción aplicada a Cuba, en el funcionamiento de la Organización, en la política interamericana, en la política Interna de cada uno de los Estados miembros, y en la política interna de Cuba, constituyen elementos valiosos para medir en su justo límite, la efectividad de una sanción de ese tipo. Este último aspecto,- sin embargo, no solo escapa a los límites de nuestro trabajo, sino también al solo análisis jurídico.
