SEGUNDA PARTE, CAPÍTULO II
La Sanción en el Derecho de las Organizaciones internacionales
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C - El Sistema de sanciones en la Carta de las Naciones Unidas.
La Carta de las Naciones Unidas está inspirada en la experiencia del Pacto y muchas de sus disposiciones han sido redactadas teniendo en cuenta las imperfecciones del mismo y su ineficacia práctica [74]. El objetivo fundamental es la estructuración de un orden de paz, basado en un sistema de seguridad colectiva, y en la cooperación entre las naciones, que permita la vigencia del Derecho Internacional. Es el artículo 1º, al definir los Propósitos de las Naciones Unidas, el que establece las dos bases del Sistema: (a) el mantenimiento de la paz y de la seguridad internacional a través de medios preventivos y represivos ("tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz y para suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos a la paz"), y de la creación de instrumentos de solución pacifica de conflictos ("lograr por medios pacíficos, y de conformidad con los principios de la justicia y del derecho internacional, el ajuste o arreglo de controversias o situaciones internacionales susceptibles de conducir a quebrantamientos de la paz"); y (b) la eliminación de las causas más frecuentes de conflictos entre naciones, por medio del desarrollo de la "cooperación internacional en la solución de problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario, y en el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión" [75].
Las medidas colectivas previstas por la Carta para asegurar el mantenimiento de la paz y de la seguridad internacional, están establecidas en el Capítulo VII, y constituyen el sistema de Sanciones de la Organización. Pero si bien las sanciones del Capítulo VII son las principales, la Carta prevé también otro tipo de sanciones destinadas a reforzar el cumplimiento del Derecho Internacional en general (por ejemplo, art. 94 inc. 2º; art, 102) [76]. Un tercer tipo de sanciones, de naturaleza disciplinaria, son las previstas por los artículos 5 y 6 de la Carta, y aplicables únicamente a los Botados miembros. De acuerdo a nuestro plan de trabajo, estudiaremos sucesivamente los rasgos generales, (a) de las sanciones del Capítulo VII; (b) de las sanciones disciplinarias de los artículos 5 y 6; y de la prevista en el artículo 19.
(a) Las Sanciones del Capítulo VII.- El análisis del Capítulo VII lo efectuaremos utilizando el mismo esquema con el que estudiamos el artículo 16 del Pacto. Es decir, que veremos sucesivamente, (i) las infracciones que dan lugar a la aplicación de las sanciones; (ii) el mecanismo institucional para la determinación de la infracción y la aplicación de las sanciones; y (iii) el contenido y el carácter de las sanciones previstas.
(i) La infracción que puede dar lugar a la aplicación de las sanciones del Capítulo VII, no es ya como en el Pacto el recurso a la guerra en ruptura del mismo, sino toda "amenaza a la paz", "quebrantamiento de la paz" o "acto de agresión". Es decir, que la Carta utiliza una fórmula amplia, "que incluye todo acto de fuerza, aunque las partes no reconozcan o no declaren oficialmente que constituye una agresión o una guerra declarada" [77]. La disposición clave del sistema de seguridad consagrado por la Carta, y cuya violación dará lugar a la aplicación del Capítulo VII, está en la prohibición general a la amenaza o al uso de la fuerza consagrado por el inc. 4 del art. 2. Los Estados miembros (y también los no miembros por el inc. 62 del mismo articulo) se deben abstener no ya del recurso a la guerra sin el cumplimiento de determinados requisitos formales (Pacto), o del recurso a la guerra en general como instrumento de política nacional (Pacto Kellog-Briand), sino de toda amenaza o uso de la fuerza "contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado, o en cualquier otra forma incompatible con los Propósitos de las Naciones Unidas". Como afirma Wehberg la guerra en el sentido clásico, no es ya más que una de las formas posibles del recurso prohibido a la fuerza [78]. Esta disposición de la Carta ha suscitado un arduo debate interpretativo, a fin de determinar si lo que se ha querido es prohibir el uso de la fuerza armada en sus diferentes formas, o todo uso de la fuerza, entendida como acto de coerción no sólo militar, sino también política y económica. En otras palabras, el problema consiste en determinar qué debe entenderse por "uso de la fuerza". A efectos de interpretar esta disposición, Jimenez de Aréchaga sostiene que es necesario situar la disposición en el contexto de la Carta, y por ese método comprueba que en otras disposiciones, por ejemplo en el Preámbulo y más en concreto en el artículo 44, se utiliza la "expresión uso de la fuerza", asimilándola a "uso de la fuerza armada". Bata interpretación contextual, la corrobora a partir del hecho que en la Conferencia de San Francisco fue rechazada una propuesta del Brasil en el sentido de que se prohibieran también las represalias económicas. Concluye afirmando que esta disposición de la Carta "no prohíbe ni la retorsión de contenido económico ni tampoco la represalia económica". Pero la expresión debe entenderse no sólo con referencia a una utilización directa de la fuerza, sino también a cualquier modalidad de uso indirecto de la fuerza, como puede ser el caso de la subversión [79].
La interpretación contraria ha sido sostenida especialmente por Kelsen, para quien el par. 4 del art. 2 prohíbe todo uso de la fuerza que no esté previsto en la Carta como medida colectiva; y que por uso de la fuerza debe entenderse no sólo fuerza militar, sino también aquellas medidas de coerción que no implican el uso de la fuerza militar y que la Carta prevé en el artículo 41 [80]. Sin entrar a analizar el fondo del problema, entendemos que el aceptar una interpretación restrictiva del par. 4 del art. 2, no implica que los Estados puedan recurrir libremente a medidas de fuerza que no impliquen el uso de la fuerza militar, sin que la Organización pueda intervenir. En efecto, una medida de este tipo adoptada por un Estado, -por ejemplo, las represalias de carácter económico-, pueden configurar una situación de "amenaza a la paz", y dar lugar en consecuencia a la aplicación de las medidas previstas en el Capítulo VII. Además, en la realidad, una medida de esa naturaleza, es el resultado de una situación conflictiva entre dos o más Estados, y en ese caso, resulta de aplicación la prescripción del inc. 3 del artículo 2º en cuanto establece, que los Estados miembros "arreglarán sus controversias internacionales por medios pacíficos de tal manera que no se pongan en peligro ni la paz y la seguridad internacionales ni la justicia". Es decir, que la aplicación de medidas de represalia económica por ejemplo, si bien puede no caer dentro de la prescripción del par. 4, sí puede ser considerada como contraria al par. 3 del mismo artículo. La prohibición general del par. 4 del art. 2, comporta tres excepciones. Una, la del art. 51, es la del uso de la fuerza en legítima defensa contra un ataque armado y hasta tanto el Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y seguridad internacionales. Las otras dos, las de los arts. 53 y 107, que autorizan el uso de la fuerza contra lo que la misma Carta define como Estado "enemigo" ("todo Estado que durante la segunda guerra mundial haya sido enemigo de cualquiera de los signatarios de esta Carta") [81].
Los principios del art. 2, en su par. 4, complementado como hemos visto, por los párrafos 3 y 6, y las excepciones de los arts. 51, 53 y 106, permiten interpretar los tres casos del art. 39 que tipifican las situaciones de hecho que darán lugar en última instancia, a las sanciones previstas por la Carta en el Capítulo VII, El sistema de seguridad colectiva se perfecciona de tal forma, al proscribirse el uso de la fuerza y toda otra situación que amenace la paz entre las naciones; al permitirse como excepción el caso de legítima defensa, y el del "Estado enemigo"; y al centralizar toda otra medida coercitiva en la Organización Internacional que sancionará así las violaciones al orden de paz.
Las tres hipótesis en consecuencia, que en la Carta permiten aplicar las sanciones del Capítulo VII, son (1) la "amenaza de paz", es decir, cuando se produce una situación de hecho que por su naturaleza pone en peligro la subsistencia de la paz internacional [82]; (2) el "quebrantamiento de la paz", en que si bien existen hostilidades ninguna de las partes acepta estar en "estado de guerra" o haber cometido agresión [83]; y (3) un "acto de agresión" [84]. (ii) ¿Cuál es el mecanismo que prevé la Carta para la determinación de una de las situaciones tipificadas por el art. 39; para adoptar la decisión de sancionar; y finalmente para hacer efectivas las sanciones aplicadas? La solución dada por la Carta al problema de la competencia para sancionar, es institucional y política. Es decir, que es un órgano de las N.U., en concreto el Consejo de Seguridad, órgano de carácter político y no Jurisdiccional, quien determina que se ha producido una de las hipótesis del art. 39 y recomendará o decidirá qué medidas adoptar en conformidad con la Carta. El art. 25 completa el mecanismo al establecer la obligatoriedad para los Estados miembros de las decisiones del Consejo. De esta manera la Carta transfiere a un órgano internacional una competencia que hasta entonces, y como vimos, aun en el Pacto, pertenecía a cada Estado individualmente. La substitución de un órgano social a la acción individual de los Estados en materia de sanciones, permite desarrollar entre los miembros de la Organización una solidaridad real y eficiente que perfecciona el mismo sistema de Sanciones. Es esta tendencia a monopolizar la facultad sancionadora en un órgano internacional, que substituye a los Estados, un elemento esencial de la técnica de Sanciones internacionales [85]. La facultad del Consejo en materia de sanciones no es discrecional. En primer lugar, el par, 2 del art. 24 establece que en su tarea de mantener la paz y seguridad internacionales el Consejo procederá de acuerdo con loo Propósitos y Principios de las Naciones Unidas. En segundo lugar, como afirma Cavará, el Consejo en sus funciones sancionadas está limitado estrictamente por el texto de los artículos del Capítulo VII. "Es conveniente recordar que el derecho de Sanciones es un derecho excepcional cuya interpretación debe ser estricta" [86]. Sin embargo, al no precisar la Carta el contenido de ninguna de las tres hipótesis que dan lugar a sanciones, el margen de interpretación del Consejo es suficientemente amplio, y necesariamente refuerza la importancia de su función.
Cabe distinguir entre la determinación de la infracción y la decisión sobre las medidas a adoptar, de la aplicación concreta de dichas medidas. Las dos primeras funciones corresponden exclusivamente al Consejo de Seguridad. En cambio la aplicación de las medidas dispuestas, corresponderá o a cada Estado miembro en el caso de los arts. 40 y 41 o al mismo Consejo en el caso del art. 42. A fin de que el Consejo pueda aplicar las medidas del art. 42, la Carta prevé en los arts. 43 a 47 la celebración de convenios especiales a efectos de proveer al Consejo de Seguridad de la fuerza necesaria para aplicar dichas medidas. En forma provisoria, la Carta había previsto en el art. 106 una acción conjunta de los cinco Estados miembros permanentes del Consejo. Finalmente el art. 48 autoriza al Consejo de Seguridad el determinar cuáles miembros, cuando no todos, ejercerán las acciones necesarias para llevar a cabo sus decisiones; y el art. 53 le autoriza utilizar con la misma finalidad los acuerdos y organismos regionales.
Al centralizar la función sancionadora en el Consejo de Seguridad, la Carta, da un predominio evidente en dicha función a los miembros permanentes del órgano, quienes poseen derecho a veto. De esa manera la Carta fue adaptado en San Francisco, a lo que, en la concepción originaria del Sistema de paz a través de las Naciones Unidas, debía ser el papel político de las Grandes Potencias. Es por ello que la función de la Asamblea en materia de sanciones (nos referimos siempre a las sanciones inspiradas por el mantenimiento y el restablecimiento de la paz) de acuerdo al texto de la Carta, es muy limitada. Siempre y cuando el Consejo no esté desempeñando las funciones que le reserva la Carta, o que no se lo demande expresamente a la Asamblea (art. 12), ésta únicamente podrá hacer recomendaciones de acuerdo a las prescripciones de los arts. 10 y 11 par. 2. Sin embargo, en la práctica, las Naciones Unidas crudamente enfrentadas a la realidad de la acción paralizadora que a través del veto pueden ejercer los miembros permanentes, y especialmente a partir del conflicto en Corea, han debido acrecentar los poderes de la Asamblea en materia de sanciones, a partir de una interpretación del par. 2 del art. 11, efectuado originariamente en la resolución conocida por el nombre de "Unión por el mantenimiento de la Paz" aprobada el 3 de noviembre de 1950. Por ella se autoriza a la Asamblea, en caso de defecto del Consejo de Seguridad en su responsabilidad esencial de mantener la paz y seguridad internacionales, a examinar inmediatamente la cuestión a fin de dirigir a los Estados miembros, las recomendaciones apropiadas sobre las medidas colectivas a adoptar, y comprendiendo, en el caso de ruptura de la paz o de agresión, el empleo de las fuerzas armadas para el mantenimiento de la Paz y Seguridad internacionales. Si fundamento de esta extensión de funciones en favor de la Asamblea es la carencia del Consejo, Es necesario reconocer que ellas están aún limitadas, pues a penar de la extensión de sus funciones, la Asamblea no podría llegar a formular decisiones obligatorias para los Estados miembros.
Como afirma Cavaré, es por persuasión que la Asamblea debe actuar, o en virtud del asentimiento de todos sus miembros. "Depende de ellos de su apoyo, que ella pueda hacer cualquier cosa" [87].
(iii) El tercer aspecto a considerar, es el del contenido de las sanciones del Capítulo VII. En otras palabras, ¿cuáles son las sanciones que de acuerdo a dicho capítulo pueden ser aplicadas, de producirse los supuestos del artículo 59? Hemos visto que el artículo 39 faculta al Consejo a formular recomendaciones o a adoptar decisiones. Las recomendaciones a que se refiere el artículo, serán relativas a la aplicación de las disposiciones del Capítulo VI simultáneamente a la acción que pudiera emprenderse en virtud del Capítulo VII [88]. Las disposiciones de cuál de los capítulos se habrán de aplicar queda al criterio del Consejo de Seguridad, y deberá en última Instancia ser resuelto sobre la base de la oportunidad [89]. Las decisiones se refieren concretamente a las medidas que se deben adoptar en conformidad a los arts. 41 y 42, es decir, a las sanciones. Pero antes de decidir qué medidas adoptar, el Consejo "podrá instar a las partes interesadas a que cumplan con las medidas provisionales que juzgue necesarias o aconsejables" (art. 39).
Los arts. 41 y 42 prevén dos tipos diferentes de sanciones a aplicar. Por el art. 41 se establecen medidas que no implican el uso de la fuerza armada, y se enumera en forma ejemplificativa medidas de carácter económico, comercial y diplomáticas. El art. 42, en cambio, prevé medidas que implican el uso de la fuerza militar, y enumera también en forma no limitativa "demostraciones, bloqueos y otras operaciones ejecutadas por fuerzas aéreas, navales o terrestres de Miembros de las Naciones Unidas". El Consejo de Seguridad puede recurrir indistintamente a las medidas del art. 41 ó a las del art. 42. "No es el art. 41 paso obligado para la aplicación del art. 42, ni tampoco debe en todos los casos adoptarse, antes de las sanciones de los arts, 41 y 42 las recomendaciones del art. 39, o las medidas provisionales del art. 40" [90]. Además de las disposiciones previstas en la Carta a efectos de dar eficacia práctica a las decisiones del Consejo en materia de sanciones, en el art. 50 se establece el derecho de todo Estado, miembro o no de las Naciones Unidas, que enfrentare problemas económicos especiales originados en la aplicación de las medidas preventivas o coercitivas, a consultar al Consejo sobre la solución de dichos problemas. Finalmente, la solidaridad necesaria para la aplicación de estas medidas colectivas, prevista ya en el par. 5 del art. 2, es confirmada por el art, 49.
¿Cuál es el carácter de las medidas colectivas que venimos de analizar? Si bien la Carta no emplea la palabra "sanción", como tampoco lo hizo en su oportunidad el Pacto, no se puede negar que las medidas previstas en los arts. 41 y 42 constituyen verdaderas sanciones. Ellas son la reacción jurídicamente organizada por la Carta, ante la violación de principios y normas por ella establecidos para asegurar un orden de Paz. Su aplicación presupone una violación al Derecho, y su objeto es el de restaurar el orden perturbado por dicha violación. No se trata de castigar; no es la noción de pena la que caracterizan estas medidas. Es más bien la de restaurar, la de restablecer el orden de Paz y el Derecho violado. Los elementos que hemos enumerado como caracterizantes de la noción de Sanción en Derecho se configuran en las medidas previstas por la Carta. El carácter de sanción colectiva, no permite tampoco considerar dichas medidas, cuando en su aplicación se recurre a la fuerza militar, como que se tratare de una "guerra", en el sentido clásico, de la Organización Internacional contra el Estado violador, domo afirma Wehberg, no es concebible sostener que la acción preventiva o represiva ejercida por la Organización tenga el carácter de una guerra: "la ONU debe definitivamente renunciar a hacer una guerra en sentido clásico contra el agresor, una guerra no es concebible pues la ONU no es un Estado, único sujeto del derecho clásico que puede emprender una guerra. Los miembros de la ONU deben igualmente abstenerse de esta medida. Ellos no ejecutan que una acción de policía cuyo objeto no es sino la restitución del derecho violado, y no la derrota del Estado agresor" [91].
Nuestro análisis del sistema de sanciones de las Naciones Unidas, ha sido efectuado fundamentalmente a partir del texto de la Carta. Sin embargo, solamente el examen de la práctica de las Naciones Unidas en su función reguladora de la paz y de la seguridad internacional, puede permitir establecer el grado de evolución de las disposiciones de la Carta en esta materia. No pudiendo efectuar aquí este examen, que nos alejaría del objeto de nuestro trabajo concreto, debemos mencionar las grandes líneas de esta evolución, en cuanto ellas interesan a nuestra exposición.
Dos aspectos de esta evolución determinada por la práctica de las Naciones Unidas retendrán nuestro interés. El primer aspecto es el de la distinción entre las funciones de la Organización en el mantenimiento y restablecimiento de la paz, de las funciones propiamente sancionadoras. La función de las Naciones Unidas en el mantenimiento o restablecimiento de la paz no implica necesariamente la pre-existencia de una violación a la Carta, ni conduce a la decisión de una acción coercitiva. Un conflicto interno, por ejemplo, puede constituir una amenaza a la paz y provocar así, la intervención de las Naciones Unidas, que buscará únicamente desarrollar una acción conciliadora y pacificadora. Esta distinción conduce a precisar -y éste es el otro aspecto que deseábamos señalar- la función de cada órgano en la tarea de mantener y restablecer la paz. En principio, el Consejo de Seguridad es el único órgano competente para decidir una acción coercitiva en conformidad al Capítulo VII. En todos los demás casos en que el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales no exigen una aplicación de una sanción, si bien el Consejo de Seguridad detiene la "responsabilidad principal" (art. 24) al no ser ella "exclusiva", no impide la competencia de la Asamblea a deliberar y a efectuar recomendaciones en toda cuestión relacionada con esta función de la Organización. Cabe distinguir aún, la intervención de una Fuerza Armada que en nombre de las Naciones Unidas desarrolla una acción coercitiva contra un Estado sancionado por la Organización; de aquella fuerza organizada por las Naciones Unidas con el objeto de facilitar el mantenimiento o el restablecimiento de la paz en un determinado Estado, con el consentimiento de este último [92].
(b) Las sanciones "disciplinarias" de los artículos 5 y 6; la sanción del artículo 19.- Estudiaremos a continuación, las llamadas sanciones disciplinarias de la Carta de las Naciones Unidas. Ellas están previstas en los artículos 5, 6 y 19.
(i) El artículo 5 establece que todo miembro de las Naciones Unidas que haya sido objeto de acción preventiva o coercitiva por parte del Consejo de Seguridad, es decir, a quien se hayan aplicado las sanciones del Capítulo VII, podrá ser suspendido por la Asamblea General, a recomendación del Consejo de Seguridad, del ejercicio de los derechos y privilegios inherentes a su calidad de Miembro. El artículo prevé finalmente el levantamiento de la sanción por una decisión del Consejo de Seguridad.
El artículo 6, establece que todo Miembro de las Naciones Unidas que haya violado repetidamente los Principios contenidos en la Carta, podrá ser expulsado de la Organización por la Asamblea General, a recomendación del Consejo de Seguridad [93].
Ambas sanciones, la suspensión y la expulsión incorporadas en el Capítulo II sobre los Miembros de la Organización, son aplicadas exclusivamente a los Estados miembros, y afectan a éstos únicamente en su condición de tal.
¿Cuáles son las infracciones que dan lugar a la aplicación de las sanciones de los arts. 5 y 6? En el caso del art. 5, son las mismas previstas en el art. 39 y que pueden dar lugar a las sanciones de los arts. 41 y 42. Pero para poder aplicar la sanción de suspensión, es requisito previo, el que se hayan aplicado las sanciones del Capítulo VII.
No podemos sin embargo, aceptar el criterio expuesto por el profesor Jiménez de Aróchaga, en el sentido que "la suspensión no es, en realidad, una sanción, sino que constituye el corolario de una sanción". El hecho que la suspensión, sólo pueda ser aplicada en el caso de existencia previa de una de las sanciones del Capítulo VII, no la priva de sus caracteres de verdadera sanción del Derecho. Lo que ha querido la Carta es limitar la aplicación de esta sanción, al caso de infracción al orden de paz y a la seguridad, y a efectos de asegurar una mayor garantía a sus Estados miembros, ha establecido como requisito la previa aplicación de las sanciones propias a esta violación, lo que significa al mismo tiempo, la existencia de una decisión del Consejo de Seguridad sobre el carácter de la infracción. Sabemos en efecto, que el art. 39 no impone necesariamente que en caso de amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz, o actos de agresión, deban aplicarse las sanciones de los artículos 41 ó 42. El margen de discrecionalidad otorgado al Consejo de Seguridad, le permite de acuerdo a la gravedad de la infracción y a criterios de oportunidad política; o hacer recomendaciones que conducen a la aplicación del Capítulo VI, o recomendar medidas provisorias, o a decidir acciones preventivas y represivas. Es decir, que la configuración de una de las situaciones típicas del art. 39, no provoca automáticamente la aplicación de sanciones. El art. 5, limita así la aplicación de la suspensión como sanción a un Estado miembro, a la realización de uno de loe actos previstos en el art. 39, pero siempre y cuando, la naturaleza y la gravedad de los mismos, hayan conducido al Consejo de Seguridad a aplicar sanciones.
La suspensión es así una sanción. Es decir, ella es la reacción de la Organización en el caso que uno de sus miembros haya cometido no sólo una infracción a aquellas disposiciones de la Carta a las que se les otorga fundamental importancia, sino que la infracción haya sido de una gravedad tal, que haya merecido ya una sanción por parte de la misma Organización. Producido supongamos un acto de agresión, la Organización reaccionará en nombre de la Sociedad Internacional, y sancionará al agresor, a efectos d© restablecer el orden y la paz. Pero si en más, el agresor es un Estado miembro, la Organización podrá reaccionar en nombre de los Estados miembros, y al mismo tiempo o después de haberlo sancionado conforme al Capítulo VII, sancionarlo privándole temporariamente de sus derechos y privilegios en el seno de la Organización.
Resumiendo, consideramos que la suspensión de un Estado miembro, es una verdadera sanción, autónoma en cuanto a si naturaleza, en cuanto a sus efectos, y como veremos, en cuanto a su mecanismo de aplicación} bien que dependiente por los requisitos formales de su aplicación, a la existencia previa de otra sanción a la misma infracción.
La sanción del artículo 6º, es decir, la expulsión, se aplica en cambio, en el caso que un Estado miembro haya violado en forma reiterada, persistente y grave los Principios de la Carta. Por "Principios contenidos en esta Carta" se ha entendido -dado a la letra mayúscula empleada- los contenidos en el arte 2º de la Carta. Entendemos que cuando el art. 6 dice "haya violado repetidamente", debe interpretarse que el Estado miembro haya cometido suficientes Infracciones contrarias a los Principios y con ellos a toda la Carta, y que esas infracciones a más de ser reiteradas, hayan sido suficientemente graves, de manera tal que demuestren inequívocamente que dicho Estado, no es un Estado "amante de la paz", que no acepta más cumplir "las obligaciones consignadas en esta Carta", Es decir, que deja de poseer por su propia voluntad, manifestada a través de actos ilícitos, las condiciones requeridas por el art. 4 para ser miembro de la Organización.
Por tanto, también en el caso del art. 6º, puede acontecer que una misma infracción, sea al mismo tiempo sancionada, por las medidas del Capítulo VII y la expulsión; pero es necesario tener en cuenta, que a diferencia de la suspensión, la expulsión no exijo como requisito previo indispensable la existencia de alguna otra sanción.
Veamos ahora el mecanismo de aplicación de las dos sanciones que estamos analizando. Constataremos en primer término, que el mecanismo de aplicación de estas sanciones, no es similar a las del Capitulo VII, sino que es el mismo al del art. 4. Es decir, al de la aceptación de un Estado como miembro a la Organización.
En efecto, la facultad de sancionar, no pertenece ya en forma exclusiva al Consejo de Seguridad sino al órgano que representa a todos los Estados miembros de la Organización: la Asamblea General. En todo caso, el Consejo de Seguridad también participa, iniciando el proceso, en virtud de una recomendación dirigida a la Asamblea. Sólo existiendo este acto previo del Consejo, la Asamblea tendrá la facultad si lo estimare justo y oportuno de aplicar la sanción. Si bien, por este mecanismo, la participación previa del Consejo es decisiva -y por tanto como afirma Cavaré, confirma el papel preponderante de este órgano en materia de sanciones-, el centro de la decisión se transfiere al órgano general de la Organización a quien de esa manera se le confirma en su función primordial en lo que se refiere a la condición de Estado miembro.
La recomendación del Consejo de Seguridad deberá ser adoptada por la mayoría del par. 3 del art. 27, lo cual permito el ejercicio del derecho del veto de los miembros permanentes. La Asamblea, adoptará su decisión de acuerdo al art. 18. En cuanto al mecanismo de aplicación de la disposición del art. 5, es completada por la autorización al Consejo de Seguridad de decidir el levantamiento de la suspensión.
¿Qué efectos producen la suspensión y la expulsión de un Estado miembro de las Naciones Unidas? la suspensión, hace perder al Estado objeto de esta sanción, el ejercicio temporario de sus derechos y privilegios como miembro de la Organización. No así sus obligaciones, tal por ejemplo la de contribuir financieramente al mantenimiento de la Organización. No podrá participar en las votaciones de la Asamblea, ni formar parte de los diferentes órganos.
El efecto de la expulsión, es evidentemente más drástico. Excluye totalmente al Estado del seno de la Organización, perdiendo en consecuencia su condición jurídica de miembro de las Naciones Unidas. A pesar de ello, su condición de Estado no-miembro, hará que siga sujeto a obligaciones impuestas por la Carta, especialmente las del art. 2 par. 6.
Por el efecto que produce sobre la calidad de Miembro de la Organización, la expulsión es una sanción que está en relación directa a la existencia de otros modos de dejar de ser miembro de la Organización Internacional. Así por ejemplo, la retirada voluntaria. Un ocasión de discutirse en San Francisco la universalidad de las N.U., los partidarios de esta última, sostuvieron que era improcedente, prever la expulsión o la retirada de un Estado miembro, de una Organización que debía ser universal y comprender en consecuencia a todos los Estados. Este criterio es finalmente abandonado, debido a que, al fijarse condiciones al ingreso a la Organización de nuevos miembros, se ha optado por dar a las Naciones Unidas una universalidad sólo relativa. Más aun, como afirma Feinberg, los que en San Francisco se oponen a la expulsión o al retiro, calman su consciencia "universalista" perturbada, por la consideración que la expulsión no es de carácter irremediable, y que aquel Estado que fuera expulsado podría luego ser readmitido al cumplir las exigencias del art. 4. A los efectos de nuestro trabajo, es interesante resaltar, que fueron los Estados latinoamericanos, y en especial el Uruguay, los que más firmemente sostuvieron la tesis de que la expulsión y el retiro de la Organización, eran incompatibles con el carácter universal que debía tener la misma [94].
Otro argumento adelantado en contra de la expulsión, se refiere al peligro político de esta sanción, pues ella puede contribuir a la formación de un grupo de Estados contrarios a la Organización, fuera de ella.
Es preciso insistir al respecto, sobre el carácter excepcional de las sanciones en una Organización Internacional. En especial de aquellas sanciones que afectan la condición jurídica del Miembro en su calidad de tal. Si la Organización se viera obligada a recurrir frecuentemente a la suspensión o a la expulsión, el peligro no sería el de la formación de un grupo externo opositor, sino en que de tal manera se reconocería implícitamente que la Organización ha dejado de tener el consensus necesario a su existencia, y que un cierto numero de Estados contestan la legitimidad de la misma para mantener o restaurar la paz en nombre de la Sociedad Internacional. En otras palabras, la suspensión o la expulsión, pueden mantener su eficacia para reforzar la vigencia del orden jurídico establecido por la Organización, en cuanto su utilización sea limitada a casos excepcionales, y el Estado objeto de la sanción -especialmente en el caso de la expulsión- pueda sentir el efecto de ser colocado al margen del mayor número de Estados "amantes de la paz" [95].
Dejemos a un lado las consideraciones ya efectuadas sobre la conveniencia de una medida como la expulsión, en una Organización internacional. Hemos querido limitarnos al análisis de la expulsión y a su mejor utilización práctica, en un caso como el de las N.U. donde esta medida está efectivamente prevista(ii) El art. 19 establece otra sanción especial, que hace al funcionamiento interno de la Organización, y afecta uno de los derechos de los Estados miembros. Por dicho artículo, uno de los miembros de la Organización, "que esté en mora en el pago de bus cuotas financieras para los gastos de la Organización, no tendrá voto en la Asamblea General cuando la suma adeudada sea igual o superior al total de las cuotas adeudadas por los dos años anteriores completos...". La obligación que preserva esta sanción es la establecida en el art. 17 par. 2, según la cual "los Miembros sufragarán los gastos de la Organización en la proporción que determine la Asamblea General".
La sanción que analizamos está prevista en el capitulo IV sobre la Asamblea General, y en realidad, tanto por su mecanismo de aplicación, como por sus efectos, es una sanción interna de la Asamblea General.
En efecto, la pérdida al derecho de voto, se produce automáticamente al cometerse una infracción a la disposición del art. 17 par. 2, dentro de las modalidades previstas por el mismo art. 19. Pero la Asamblea General está autorizada en caso que llegare a la conclusión "que la mora se debe a circunstancias ajenas a la voluntad de dicho miembro" a autorizarlo a votar. El efecto de la sanción, es entonces exclusivamente interno a la Asamblea, y sólo hace perder al Estado miembro su derecho al voto, y no su derecho a participar de las deliberaciones [96].
c) Consideraciones finales.- El funcionamiento en la realidad del sistema, de sanciones de las Naciones Unidas, ha sido afectado por la evolución del conflicto entre los dos grandes bloques de naciones formados en los años posteriores a la guerra mundial. En particular, dicho conflicto modifica las bases políticas sobre las que se compuso el Consejo de Seguridad, e imposibilita a éste desempeñar su papel fundamental en el mantenimiento y la restauración de la paz y seguridad internacionales.
La idea de una especie de Directorio de las cinco Grandes Potencias no fue falsa en sí; fue el cambio en la estructura del poder entre los Estados que le hizo perder validez. La consecuencia no tardé en hacerse notar, cuando el veto sistemático de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, semi-paralizó su acción efectiva [97]. Los incidentes previos de la guerra de Corea, son sólo un ejemplo. El mecanismo de sanciones queda entonces viciado, y el traspaso de funciones a la Asamblea General, no pudo suplir la carencia del Consejo. Además, otra de las bases del sistema, que era el lograr cierta concentración de fuerzas bajo la autoridad del Consejo, a través de los acuerdos previstos por el art. 43, tampoco es realizada.
Privado de dos de sus elementos, la centralización en un órgano internacional de la competencia para sancionar, y la concentración de fuerzas que le permitiría hacer efectivas sus decisiones, el sistema de sanciones de las Naciones Unidas deja de ofrecer las suficientes garantías como para que los Estados miembros, pensaran que a través de él, podría lograrse un sistema de seguridad colectiva que asegurara la paz entre las naciones. Una vez más, como ya en la Sociedad de Naciones. La ineficacia de las normas internacionales particulares de la Organización Internacional, torna a los Estados a buscar en el Derecho Internacional común, la base jurídica para elaborar sistemas de seguridad eficaces. Sin embargo, es preciso reconocer que ha sido la misma Carta de las N.U., la que ha ofrecido en sus arts. 51, 53 y 106, las bases jurídicas necesarias, para que los Estados miembros encontraran en los acuerdos y organizaciones a nivel regional, la seguridad que el sistema de la Carta no les ha podido brindar [98].
Esto en cuanto al Sistema de sanciones tal como fue previsto por la Carta. Una crítica más amplia, podría ensayarse basándose en las limitaciones propias del Sistema. Es decir, juzgando al Sistema no por sus defectos intrínsecos, sino por aquello que el mismo no comporta.
La crítica más corriente contra el Sistema de sanciones de las Naciones Unidas, está dirigida al hecho, que si bien significa un gran progreso en relación al sistema de la Sociedad de Naciones, nuevamente se limita a crear medios para reforzar el orden internacional, contra aquellas infracciones graves que pueden afectarlos, y sobre todo contra la agresión. Pero en cambio, no se ha creado un sistema que pueda reforzar el cumplimiento general de todo el Derecho Internacional. El camino está esbozado, con la jurisdicción voluntaria de la Corte Internacional de Justicia. El fin de dicho camino es claro: la jurisdicción internacional obligatoria [99], y la centralización de la fuerza necesaria a la ejecución de sus decisiones. Al sistema judicial de solución de diferendos internacionales, debe agregarse el perfeccionamiento de todos los medios de reglamentación pacífica de conflictos internacionales.
No podemos menos que estar de acuerdo en que el ideal de una Organización Internacional universal se conforma al logro de estas metas. Cabe preguntarse sin embargo, si el fracaso parcial del Sistema de sanciones de las Naciones Unidas, digamos mejor el fracaso del sistema mismo de las Naciones Unidas, no nos está indicando que el camino a seguir no está tanto en el perfeccionamiento formal del sistema, sino en la adecuación del mismo a la base sociológica, determinada por la distribución individual del poder entre las naciones; y si esta base sociológica, continuamente variable, y por ende esencialmente diferente a la que se tuvo en cuenta en 1945, no está negando la posibilidad de planes excesivamente ambiciosos de organizar la sociedad internacional sobre bases universales.
Sabemos que un Sistema de sanciones, por más perfeccionado que el mismo sea, sólo puede reforzar el cumplimiento de un Derecho que sea aceptado por los sujetos a quienes se aplicará. Que tenga validez social, es decir, que sea adecuado a la realidad social que tiende a regular, En el orden internacional, las sanciones solo podrán aportar un elemento de eficacia al derecho de una Organización Internacional, en la medida en que esta responda a las expectativas por las cuales fue creada. No puede negarse un cierto éxito a las Naciones Unidas en su capacidad para responder a las expectativas de sus miembros en su tarea de mantener la paz. Mucho mayor ha sido su éxito, en la creación de un complejo de servicios de interés económico y social, y a través de ellos su contribución ha sido más eficiente por la creación de factores de integración entre las Naciones -pensemos solamente en las funciones de la FAO, de la OIT, de la OMS, y hoy en día, de los intentos de organizar el Comercio Internacional luego de la Conferencia de Ginebra-, que lo que pudo haber sido su contribución en la solución de conflictos.
Cabe preguntarse, si las Naciones Unidas creadas en el mundo de la post-guerra, aun colonizado, en que la división Este-Oeste sólo podía concebirse, en que el arma atómica no habla revelado su potencialidad transformadora de la relación de fuerza entre las grandes potencias, no han cumplido ya su ciclo histórico, debiendo abrir paso a nuevas formas de organización internacional de la paz y de la cooperación, aptas a responder a las exigencias, del estado actual, de las relaciones internacionales y de su evolución previsible. La integración a nivel regional, económica y política, puede ser un método que conduzca a lograr sobre nuevas bases la seguridad y la paz entre Naciones, en un orden de justicia. El estudio del fenómeno de la integración europea es necesario para determinar las perspectivas que ofrece este método de integración regional, y la influencia que el mismo pudiera tener sobre otras regiones del Mundo [100].
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[74] Cf. JIMÉNEZ DE ARECHAGA, Eduardo, op. cit., pp. 24 ss. Sobre antecedentes, ver CAVARE, Louis, "Traite.", op. cit., T. II, pp. 604-606; ver igualmente GUGGENHEIM, Paul, "L'organisation de la societe internationale". Geneve 1944; sobre las Naciones Unidas en general, KÉLSEN, Hans, "The Law of the United Nations". London 1950; GOODRICH and HAMBRO, "Charter of the United Nations". London 1949; BENTWICH and MARTIN, "Charter of the United Nations", London 1951; KOPELMANAS,Lázaro, "L'Organisation des Nations Unies", París 1947; GOODRICH, Lesland, "The United Nations", London 1960; ROSS, Alf, "Constitution of United Nations", London 1950; VERDROSS, Alfred, "Derecho InternacionalPú-blico", Madrid 1963, pp. 429 as.; DAHM, Georg, "Völke-rrecht". Band II, Stuttgart 1961, pp. 137 ss. y especialmente su bibliografía de pp. 137-8.
[75] Sobre los Propósitos de la Carta, cf. JIMÉNEZ DE ARECHAGA, E., op. cit., pp. 37 a 46, especialmente hasta p. 43 en que analiza en qué medida las N.U. están sometidas al Derecho Internacional en el cumplimiento de sus propósitos; cf. igualmente KELSEN, Hans, op. cit., pp. 366, 368 y 385; CAVARE, Louis, "Traite...", op. cit., pp. 640-42.
[76] Cf. sobre la sanción prevista en el art. 94, CAVARE, Louis, "Recueil...",op. cit., pp. 263 ss.í considera que las sanciones que el Consejo de Seguridad puede aplicar para asegurar la ejecución de las decisiones de la Corte Internacional son de naturaleza penal, ya que la negativa de ejecutar una decisión de la Justicia constituye una infracción penal. Ver igualmente: TUNCCEL, Erhan, "L'exécution des decisions de la Cour International de Justice selon la Charte des Nations Unies", Neuchatel 1960. Para KUNZ, op. cit., p. 330, el caso del art. 94 es el único en el que las N.U. puede aplicar sanciones, que tengan como objetivo el reforzar el cumplimiento del Derecho internacional general, y no estén limitadas en consecuencia a las violaciones del orden de paz; cf. sobre el par. 2 del art. 94, JIMÉNEZ DE ARECHAGA, E., op. cit., pp, 555 a 560.
[77] Cf, JIMÉNEZ DE ARECHAGA, Eduardo, op. cit., p. 373; ver también, del mismo autor, "Le Traitement des différends internationaux par le Conseil de Sécurité". ROADI 85 (1954), pp. 5 as.
[78] Cf. WEHBERG, Hans, op. cit., p. 540.
[79] Cf. JIMÉNEZ DE ARECHAGA, op. cit., pp. 84 y 85} en el mismo sentido, por ejemplo KUNZ, Josef, op, cit., quien de los términos del inc. 4 del art. 2 y del pasaje del Preámbulo que afirma "que no se usará la fuerza armada sino en servicio del interés común", concluye, en que solamente el uso de la fuerza militar está prohibido. "Non military-economic, financial, diplomatic- sanctions, reprisals not involving the use of military force, remain legal under the U.N. Charter", (p. 332)} WALDOCK, Sir Humphrey, "The Control of the Use of Force by States in International Law". ROADI 81 (1952), pp. 469 ss.; y "General Course on Public International Law". RCADI 106 (1962) en la p. 233: "It is clear that article 2(4) does not preclude a State from taking unilaterally economic or other reprisals not involving the use of armed forcé in retaliation for a breach of International law by another State"; igualmente el capítulo IX de la sexta edición (1963) de BRIERLY J.L. "The Law of Nations", especialmente pp. 413 as., redactadas íntegramente por Sir Humphrey Waldock.
[80] Cf. KELSEN, Hans, op. cit., p. 274» en el mismo sentido el reciente trabajo de ZOUREK, Jaroslaw, "La Charte des N.U. interdit-elle le recours a la forcé en general ou seulement á la Forcé armée? en Melanges Henry Rolin, París 1964, pp. 516 as. Sobre este tema en general, ver también, WEHBERG, Hans, "L'interdiction du recours a la Forcé. Le principe et les problemes qui se possent". ROADI 78 (1951) p. 7-121; igualmente del mismo autor, "La prohibición del uso de la fuerza y la protección de la integridad territorial segun la Carta de la ONU" en Escuela de Funcionarios Internacionales, Cursos y Conferencias (1955-1956) Madrid, pp 333 ss.; DE VISSCHER, Charles, "L'interdiction du recours á la forcé dans l'Organisation Internationale", in Rechtsfragen der internationalen Organisation, Frankfurt, Kloslerman 1955. Igualmente ver: BROWNLIE, Ian, "International Law and the Use of Forcé by States". Oxford 1963.
[81] KUNZ, Josef, op. cit., pp. 351 y especialmente sobre la interpretación del art. 51. p. 335; igualmente JIMÉNEZ DE ARECHAGA, Eduardo, op. cit., pp 399 a 407, y especialmente a partir de la p. 405 donde sostiene que para que exista legítima defensa con arreglo a la Carta "el ataque deberá pre-existir a la réplica de la víctima y ese ataque debe implicar el empleo de la fuerza armada"; igualmente JESSUP, "A Modera Law of Nations". p. 166 ss.; VERDROSS, Alfred, op. cit., pp. 472 ss.; YAKENTCHOUK, Romain, "L'QNU. la Sécurité Régionale et le probleme du régionalisme". París 1955, pp. 110 ss., especialmente p. 1241 BRIGGS, Herbert, "Tho Law of Nations". London 1953, pp. 977 as., especialmente pp. 984 ss., y bibliografía que da sobre el tema; KELSEN, Hans, op. cit,, pp. 791-805; GOODRICH and HAMBRO, op. cit., pp. 297 ss.; KUNZ, Josef, "Individual and Collective Self-Défense in art. 51". AJIL, 41 (1947), pp. 872-79. La tesis contraria en cuanto a la interpretación del art. 51 ha sido defendida particularmente por WALDOCK, Sir Humphrey, "The Control of the...". cit. y "General Course...". cit.; para quien la disposición de dicho artículo no limita el derecho natural de todo Estado a la legítima defensa en cualquier circunstancia, y no sólo en aquella prevista por el art. 51. Una crítica interesante a esta tesis, en ZOUREK, op. cit., quien afirma que la Carta ha delimitado en forma preoisa el derecho a la legítima defensa. "La limitation de l'auto-protection (self-help) est la condition premiere de tout systeme de securite collective et c'est précieement dans ce but que la Charte del N.U. a posé la regle fundaméntale de l'art. 2 par, 4" (pp. 520 ss.); con bibliografía de la tesis sostenida por Waldock. Sobre el tema de la legítima defensa, ver fundamentalmente: BOWETT, D.W., "Self-defense in International Law", Manchester Ü.P., 1958. Emile GIRAUD, "La théorie de la legitime défense". RCADI 49 (1934), pp. 691-865.
[82] Evidentemente esta hipótesis, que no existía en el Pacto, es un producto de la experiencia de la preguerra, en que la política de Hitler y de Hussolini sin constituir de por sí una ruptura de la paz ni una agresión (excepto el caso de Etiopía), crearon situaciones de hecho que necesariamente debían conducir a una nueva guerra. Pensamos en el período que se inicia con la denuncia del "Pacto rhenano" en 1936, cf. JIMÉNEZ DE ARECHAGA, Eduardo, op. cit., p. 374.
[83] Situación que se produce en la década del 30 cuando la guerra "Chino-japonesa"; en la actualidad, si no se acepta que la "guerra" del Vietnam constituye un caso de agresión, no podría negarse que existe un estado de "quebrantamiento de la paz".
[84] No corresponde que entremos aquí al estudio de lo que constituye un "acto de agresión". Limitémonos a afirmar que la Carta no ha definido lo que constituye el "acto de agresión", y aún hoy las Naciones Unidas no han podido coincidir en una definición. El problema fundamental consiste en comprender dentro del concepto de "agresión", no sólo la agresión directa, sino también la forma más sutil de agresión, propia del período de "guerra fría", y de "descolonización", que es la guerra de subversión fomentada por una potencia extranjera. El mismo caso del Vietnam, nos ofrece hoy un ejemplo interesante de la dificultad de definir la "agresión" y de establecer a partir del concepto un método para determinar al "agresor". Cf. sobre los problemas de la definición de la "agresión" y de la determinación del "agresor" en relación al sistema de sanciones de la Carta, CAVARE, Louis, "Recueil...". cit., pp. 230 ss, con especial referencia a la práctica de la ONU en el caso de Corea, DE VISSCHER, Charles, op. cit., pp 371 a 375, con especial referencia al problema de la guerra subversiva. Sobre la tesis del "estado intermedio" entre "guerra"y "paz" en la doctrina, cf. especialmente: JESSUP, Philip, "Should International Law recognize an intermedíate status between Peace and Warg". en AJIL 48 (1954), PP. 98 a 103; MC.DOUGAL, Myres. "Peace and War: Factual continuuns with múltiple legal consequences", en AJIL 49 (1955). pp. 63 ss,; y TUNKIN G.I., "Droit International Public. Problemes théoriques". París 1965, pp. 155 ss. Sobre la definición de la agresión, ver también, ZOURECK, Jaroslaw, "La définition de l'agression et le Droit International". RCÁDI. 92 (1957). pp. 755. y STONE, Julius, "Agression and World Order". London 1958, especialmente pp. 201 ss. Igualmente, ARONEAU, Eugene, "La définition de l'agression". París 1958.
[85] Cf. CAVARE, Louis, "Recueil...", op, cit., pp. 250 a 252; , igualmente KUNZ, Josef, op. cit., p. 330: "For the first time an organ of an international organisation, the Security Council, was created with real power; it alone has the sanctioning competence; its decisions are legally binding on all the Members of the U.N.".
[86] Cf, CAVARE, Louis, op. cit., p, 255.
[87] Sobre las funciones de la Asamblea en materia de sanciones, y sobre la Resolución citada, y las otras resoluciones adoptadas en virtud de ella: CAVARE, Louis, op, cit, pp. 280 a 283; igualmente en JIMÉNEZ DE ARECHAGA, op. cit., pp. 197 a 209, en que analiza el origen de la Resolución "Acción Unida para la Paz", la discusión sobre su legalidad y su aplicación. El profesor Jiménez de Aréchaga sostiene un punto de vista excesivamente optimista con respecto a esta Resolución. Es así que afirma: "Este desarrollo constitucional demuestra que la Carta es un documento internacional que, lejos de permanecer estático, ha demostrado poseer en alto grado la virtud suprema de una Constitución, que es la de adaptarse a cambios imprevistos y nuevas circunstancias. Bata capacitación de la Asamblea para actuar en el terreno de la seguridad colectiva representa el avance más decisivo que se ha hecho en los últimos tiempos para la organización y el mantenimiento de la paz, y sin duda alguna constituye el paso más constructivo que se ha dado desde la Conferencia de San Francisco..."(pp. 204-5). JUNZ, op. cit., p. 336, al referirse a la misma Resolución, manifiesta su duda sobre la eficacia práctica de la misma y critica el optimismo de Jiménez de Aréchaga. Ver asimismo KELSEN, Hans, op. cit., pp. 959 ss.
[88] Cf. JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, op. cit., p. 377.
[89] Cf. CAVARE, Louis, op. cit., p. 256.
[90] Cf. JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, op. cit., p, 385.
[91] Cf. WEHBERG, Hans, op. cit., p. 544. Para Cavaré, op. cit., p. 257; las sanciones del capitulo VII son medidas de policía, medidas colectivas, y hasta pueden constituir una guerra, pero ello entendido en el sentido de la "guerra justa" de los clásicos.
[92] Los principales "casos" que marcan la evolución de la práctica de las N.U. y de la interpretación de su Carta, son los siguientes: fundamentalmente el caso Corea a partir de 1950 al cual nos hemos referido en parte, y la Resolución también ya citada que está al origen de una mayor participación de la Asamblea ante la carencia del Consejo (cf. FRANKESTEIN, "L'organisation des N.U. devant le conflit coreen", París 1952); la crisis de Suez y de Medio Oriente en 1956 (cf. "Yearbook U.N., 1956, pp. 25 ss.); el caso Hungría en 1956 (cf. "Yearbook U.N.", 1956, pp. 69 ss.); el caso del Líbano en 1958 (cf. "Yearbook U.N.", 1958, PP. 36 ss.; WRIGHT, Quincy, "U.S. intervention in Lebanon". AJIL 1959, pp. 112 ss.); y los casos del Congo y Chipre a partir de 1961 (cf. MILLER, "Legal Aspeots of the U.N. action in the Congo", in AJIL 1961, pp. 7 ss., y Yearbook, 1961-62). La bibliografía sobre este tema es muy amplia, y puede decirse que constituye uno de los temas de mayor interés político y jurídico que afectan actualmente las N.U. Señalemos: ALESSI, Gian Piero, "L'evoluzione della prassi delle ffazione Unite relativa al Mantenimiento della Pace", en Rivista di Diritto Internazionale, 1964; pp. 519 a 565, y especialmente el análisis de cada caso, empezando con el de España y Grecia, en pp. 533 a 564; igualmente sobre el carácter de las "fuerzas" de las N.U., BOWETT D.W., "United Nations Forcea". London 1964 en CAVARE, Louis, en "Traite...", op. cit., especialmente pp. 690-94, y 695-sobre las fuerzas de emergencia en Suez y en el Congo. REUTER, Paul, "Droit International Public" 2 eme ed. París 1963, PP. 359 a 365. Especialmente pp. 364-65, sobre el carácter radicalmente diferente de las fuerzas enviadas a Medio Oriente en 1956 y al Congo en 1960, de aquellas enviadas a Corea en 1950. Una referencia especial debe hacerse a la opinión consultiva de la Corte Internacional de Justicia en 1962. Cf. C.I.J., Recueil 1962, p. 151: "Certaines depenses des Nations Unies" (art. 17, par. 2 de la Charte), Avis consultatif du 20 juillet 1962. En el mismo, la Corte al analizar los poderes de la Organización en el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, define la competencia de cada órgano de la Organización en la materia, a propósito de sus consecuencias financieras. La Corte precisa el carácter de las fuerzas enviadas a Suez y al Congo. Citemos por ejemplo un párrafo en que precisa el carácter de las operaciones de N.U. en el Congos "Il n'est pas nécessaire que la Cour indique sur quel article ou quels articles de la Charte reposent les résolutions du Conseil de Securité, mais on peut affirmer que les opérations de l'ONU n'impliquaient pas l'emploi de la forcé armée contre un Etat dont le Conseil de Sécurité, en vertu de l'article 39, aurait decide qu'il s'était rendu coupable d'un acte d'agression ou qu'il aurait attenté á la paix. Les forces armées employóes au Congo n'ont pas ete autorisée a prendre des mesures de carac-tere militaire contre un Etat quelconque. Cette opóration ne comportait pas de "mesures préventives ou coercitives" contre un Etat, comme il est próvu au chapitre VII; elle ne constituait done pas une "action" au sens ou le mot est employé a l'art. 11" (cf. p. 177). Comentario al fallo en MONACO, Riccardo, "Gli obblighi finanziari degli Stati membri delle Nazione Unite nel parere della Corte Internazionale di Giustizia". en Rivista di Diritto internazionale, 1962, pp. 605 a 615, y especialmente par. 5, pp. 608 a 612: SPATAFORA M, "Gli interventi colletivi della Nazione Unite e il parere della Corte internazionale di Giustizia del 20 luffllo 1962". en Rivista di Diritto Internazionale, 1964, pp. 23 a 49.
[93] Ambos artículos estaban previstos en los Propósitos de Dumbarton Oaks, en el capitulo V, Sección B, sobre funciones y poderes de la Asamblea General: "3. The General Assembly should, upon recommendation of the Security Council, be empowered to suspend from the exercise of any rights or privileges of membership any member of the Organization against which preventive or enforcement action shall have been taken by the Security Council. The exercise of the rights and privileges thus suspended may be restored by decision of the Security Council. The General Assembly should be empowered, upon recommendation of the Security Council, to expel from the Organization any member ot the Organization which persistently violates the principles contained in the Charter". Ver: "Dumbarton Oaks Proposals", October 9, 1944, en AJIL, Supp. 39 (1945), pp. 46-56. Igualmente, cf. el comentario de KELSEN, Hans, "The Old and the New League: The Covenant and the Dumbarton Oaks Proposals", en AJIL, 39 (1945). pp. 45 a 83, y especialmente pp. 48 y 49. Sobre los antecedentes de esta disposicidn del proyecto de Dumbarton Oaks: HUDSON, "A history of the United Nations Charter". 1958, pp. 350, 352 y 355; SOHN, Louis, op. cit. pp. 1397 ss.
[94] Cf. sobre este tema en particular: FEINBERG, Nathan, "L'admission de nouveaux membres a la SDN et a l'ONU", en RCADI, 80 (1952), pp. 293 ss.; especialmente pp. 318-9, y 381-4 sobre la readmisidn; aslmismo la relacidn entre el principio de la universalidad y la expulsidn, en JIMENEZ DE ARECHAGA, op. cit., pp. 150 a 151; igualmente en los Documentos de la Conferencia de San Francisco, vol. VII, pp. 329 ss; y GREEN, L.C.."Membership in the United Nations", in Current Legal Problems, 1949, PP. 258 a 282; SOHN, Louis, op. cit., p. 1399 a 1401.
[95] Cf. sobre la "suspensión" y la "expulsión" en la Carta de las N.U., además de los autores citados: CAVARE, Louis, en "Recueil...", op. cit., pp. 279 y 280, para quien las dos medidas revisten el carácter de sanción "disciplinaria", y afectan el funcionamiento interno de la Organización; igualmente el trabajo del mismo autor en RGDIP, 1950, op. cit,, p. 647; y en "Traite...", op. cit., pp. 689 a 690; JENKS C. Wilfred, "Some constitutional...", op. cit., pp. 25 ss.; KUNZ, Josef, op. cit., p. 328, para quien tanto la suspensidn, como la expulsidn son "sanciones internas" de las N.U.; BOWETT, D.W., "The Law of...", op. cit., p. 317; SCHWARZEMBERGER, Georg, "A Manual of International Law". London 1963, T. I, p. 268; "The International Law of the Future: Postulates,. Principles, and Proposals", en AJIL, supp. 38 (1944). pp. 41 a 159; especialmente pp. 91 y 92 sobre la relación entre la universalidad y la expulsion: "The Community of States should be organized on a universal basis. All States which exists or which may come into existence in the future should be included. No provision should be made for the expulsion or "withdrawal of any State". Este trabajo fue preparado por un grupo de juristas e internacionalistas americanos. KELSEN, Hans, "The Law of...", op. cit., p. 710: para Kelsen solo la expulsion es sanción. La suspensión es una medida complementaria a una sanción. Mme. BASTID, op. cit., pp. 880 a 881; FENWICK, Charles, "International Law", New York 1948; EUSTATHIADES, Constant in, "Les sujets du Droit International et la Responsabilita Internationale", en RCADI, 84 (1953), pp. 397 a 633, y espeoialmente pp. 444 y 445; DAHM, Georg, op. cit., Band II, pp. 19 ss., y especialmente sobre la suspensión en pp. 22 y 23; VARGHESE, Payappilly Itty, op. cit., especialmente pp. 572 a 575 donde precisa cuales son las obligaciones de los Estados miembros al estudiar las sanciones disciplinarias.
[96] La aplicación de esta disposición de la Carta, ha adquirido inusitada actualidad, debido a la controversia jurídica y política, originada en la financiación de las fuerzas policiales de las Naciones Unidas. No pudiendo detenernos aquí, al análisis de los fundamentos y antecedentes de esta cuestión, debemos mencionar un trabajo completo en esta materia: "Memorandum of Law", prepared by the Office of the Legal Adviser of the Department of State (USA)-February, publicado en AJIL 3 (1964) pp. 753 a 778. Sobre los aspectos políticos del problema: CLAUDS, Inis L., "The Political Framework of the U.N. Financial Problems". en International Organization, 4 (1963), pp. 831 a 859.
[97] Cf. KUNZ, Josef, op. cit., pp. 334 y 341.
[98] Cf. idem; y TAKEMTCHOUK, Romain, op. cit., p. 129.
[99] Cf. la opinión del Institut de Droit International en la resolución aprobada en la sesidn de Neuchatel en 1959: "convaincu que le maintien de la justice par la soumission au droit en acceptant le recours a des instances judiciaires et arbitrales, est un complement essentiel a la renonciation au recours a la force dans les relations Internationales; considdrant qu'une acceptation plus generale de la competence obligatoire rprdsenterait une contribution importante au respect du droit, et constatant avec inquidtude que le ddveloppement de cette competence est, a l'heure actuelle, gravement en retard but les exigences d'une administration reguliere de la justice Internationale...". Annuaire de l'Institut de Droit International, Session de Neuchatel 1959, vol. 48, t. II, p. 358. Como afirma JUNKS, Wilfred. "The Prospects of International Adjudication", London 1964, p. 760: "Dubmission to law through acceptance of recourse to international courts and tribunals is an essential complement to the renunciation of reoours to force in international relations".
[100] Un juicio general sobre el sistema de sanoiones en las N.U., sus defectos y lo incompleto del mismo en: CAVARS, louis, "Recueil...". cit., pp. 285 a 288; y pp. 219-20; y KUNZ, Josef, op. cit., pp. 330, 334-336 y 339-41; JIMENEZ DE ARECHAGA, op. cit., especialmente 194-5, en lo que se refiere al veto y su influencia sobre el funcionamiento del sistema de sanoiones; SCELLE, Georges, "Quelques reflexions sur l'abolition de la competence de la guerre", RGDIP. 58 (1954). pp. 1 ss.: sobre el sistema de seguridad colectiva en las N.U., el veto en el Consejo de Seguridad, y la acción coercitiva en las N.U.: DE VISSCHER, Charles, op. cit., especialmente pp. 139-148.
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