A - La Sanción en las Organizaciones internacionales. Consideración general.
En el capítulo precedente hemos efectuado un análisis del Sistema de Sanciones en el Derecho Internacional General. En el presente capítulo, cambiaremos la óptica de nuestro examen, y enfocaremos el problema de las Sanciones a partir del fenómeno de la Organización, internacional. Ello nos permitirá estudiar las sanciones en aquellas organizaciones que tienen precisamente por una de sus funciones el servir como instrumento de la Sociedad Internacional para la prevención y represión de las infracciones al orden internacional; y en más nos permitirá estudiar las sanciones que son propias al fenómeno de la Organización internacional.
A - La Sanción en la Organización Internacional.- Consideración general.
Si bien en el siglo pasado se crean uniones internacionales [49] para la obtención de fines comunes a los Estados que las componen, el fenómeno de la Organización internacional puede considerarse como propio del período que se inicia con la creación de la Sociedad de Naciones. En todos los casos, sea cual sea el objetivo particular de la Organización, el fenómeno se caracteriza por ser un intento de institucionalizar y de dar permanencia a la cooperación entre los Estados para la realización de fines comunes. La Organización internacional es así, el instrumento más apto -no necesariamente el único- para concretar esta sincronización de esfuerzos orientados por un interés común. Por otra parte, la creciente interdependencia entre los Estados, impulsa a estos a intensificar la coordinación de sus esfuerzos para la realización de actividades que anteriormente podían ser satisfechas en el limitado ámbito estatal. De ahí la multiplicidad contemporánea de las Organizaciones internacionales.
Si hay un interés común a todos los Estados que se destaque por ser condición de base a la realización de otros, es aquél de la creación de un orden de paz y de seguridad internacional. Es así comprensible que los dos principales impulsos dados al fenómeno de la Organización internacional, se produzcan inmediatamente después de las dos grandes guerras contemporáneas, que manifiestan con toda su crudeza los perjuicios derivados de la ausencia de un orden que permita la convivencia interestatal. Cada una de ellas genera un esfuerzo de los Estados a escala cuasi-universal por establecer un mecanismo jurídico y político que permita el crear, mantener y restablecer llegado el caso, un orden de paz y de seguridad internacional. Las Organizaciones internacionales creadas, primero la SDN, y luego las N.U. deben servir de instrumentos al logro de este fin común de todos los Estados. La Sociedad internacional, se dota de los órganos que deberán ejercer -al menos parcialmente- la función sancionadora hasta entonces confiada exclusivamente al buen criterio de sus miembros.
Caracterizado así en muy grandes líneas el fenómeno de la Organización internacional, corresponde preguntarse cuál es -desde un punto de vista jurídico- la naturaleza de la Organización internacional. Bien que esta pregunta se plantea en principio en el análisis de cada Organización internacional en concreto, es posible generalizar un concepto que abarque el fenómeno en toda su complejidad. Partiremos a los fines de nuestro análisis del concepto elaborado por el profesor SERENÍ, por entender que el mismo satisface esa exigencia de generalidad. Serení define la Organización internacional como "una asociación voluntaria de sujetos del Derecho internacional, constituida mediante un acto internacional, y regulada en las relaciones entre las partes por normas del Derecho internacional; que se concreta en un ente estable, dotado de órganos e instituciones propias, a través de las cuales se realiza la finalidad común de los asociados mediante la ejecución de funciones particulares, y el ejercicio de los poderes a ellos confiados" [50]. Conforme a esta definición pueden precisarse los siguientes caracteres esenciales a una Organización internacional: (a) un vínculo de asociación voluntariamente constituido entre sujetos del Derecho internacional; (b) el carácter internacional de esta asociación; (c) la creación de un ente de carácter permanente para la obtención de los fines comunes propuestos; (d) la realización de estos fines comunes a los asociados; (e) el dotar al ente de funciones determinadas y dirigidas al logro de los fines comunes; (f) la existencia de un ordenamiento jurídico interno del ente; (g) el ejercicio de poderes propios; y (h) la creación de órganos e instituciones del ente.
La base jurídica de toda Organización internacional está dada por un Tratado internacional multilateral, concluido entre los Estados que la componen [51]. El texto jurídico que orea una Organización internacional, puede distinguirse por ser al mismo tiempo, (a) por su forma y por el carácter de sus disposiciones, un tratado internacional, y (b) la carta constitucional, que fija los principios y propósitos de la Organización, y establece el mecanismo institucional destinado a realizar los fines comunes a los Estados miembros, es decir los fines de la Organización. Así, el tratado que crea la Organización internacional, genera un nuevo ordenamiento jurídico, particular a los Estados que lo componen. El Tratado queda como punto de partida y como cuadro formal de la vida dinámica del ente que ha creado. Los órganos e instituciones de la Organización serán el factor dinámico principal, y dentro de los límites fijados por el texto de base, desarrollarán sus funciones. En más, estas normas constitucionales propias de la Organización, pero de carácter internacional, pueden generar un orden jurídico interno de los órganos de la Organización. Tales por ejemplo, las normas de carácter administrativo interno de la Organización [52].
El orden jurídico internacional particular de la Organización internacional vincula en principio, solamente a los Estados que voluntariamente se someten al mismo: es decir, a los Estados miembros. Sin embargo, los principios y normas que rigen una Organización creada por el mayor número de Estados existentes dentro del ámbito de competencia de la Organización, podrán ser impuestos también a los Estados no miembros. Es necesario distinguir aquí, entre los principios y normas del Derecho Internacional General, que una Organización internacional incorpora a su ordenamiento jurídico particular, pues su función es precisamente el preservarlos; de aquellos principios y normas que son una consecuencia del vínculo asociativo y del mecanismo institucional creado.
Los primeros obligan a todos los Estados por el solo hecho de su pertenencia a la Sociedad internacional. La Organización internacional los hace suyos, es decir, los incorpora a su propio ordenamiento jurídico, a efectos de reforzar su cumplimiento, Al sancionar su violación, por un Estado miembro o no, la Organización Internacional actúa en nombre de la Sociedad Internacional. O expresado en otros términos, la sociedad Internacional reacciona contra la violación de una de sus normas fundamentales, a través de la Organización internacional que ha creado precisamente para asegurar el cumplimiento de dichas normas. Es el caso de la SDN, de las N.U., y de la OEA en el plano regional, en cuanto son el instrumento oreado por el mayor número de Estados para asegurar el mantenimiento de un orden de paz y la seguridad internacionales.
Los segundos, son aquellos principios y normas que obligan solamente a los Estados miembros de la Organización. La base de la obligación no es ya el pertenecer a la Sociedad internacional, sino el haber contraído voluntariamente el vinculo asociativo, y aceptado el ordenamiento normativo e institucional por él establecido. La principal obligación que nace del vínculo asociativo, es lógicamente el de respetarlo, y el de cumplir con los compromisos contraídos al suscribirlo. La Organización internacional puede organizar su propio sistema de sanciones, que fijará el procedimiento por el cual los Estados miembros reaccionarán ante la violación por otro estado miembro, del ordenamiento jurídico particular de la Organización Son las sanciones que hemos caracterizado en el capítulo anterior como "constitucionales por el ordenamiento jurídico que les da origen y que preserva, y "disciplinarias" por su contenido. En la práctica, las sanciones más comunes a toda Organización internacional, son la suspensión y la expulsión.
Concretando el análisis al tema que nos interesa, podemos decir que, el estudio de la sanción en el Derecho internacional, puede relacionarse al fenómeno de la Organización internacional:
a) en cuanto los Estados se asocian en una Organización internacional, y le atribuyen entre otras, la función de ejercer en nombre de la Sociedad internacional, la competencia de sancionar a los Estados que violan el orden de paz y seguridad internacionales. El interés principal que impulsa a los Estados a asociarse es el mantenimiento de dicho orden, pues consideran, que el mismo condiciona el desarrollo de la cooperación en otros sectores de la vida internacional, y es la base de la vigencia del Derecho en las relaciones entre los listados. Históricamente, hemos dicho, es el caso de la SDN, de las N.U., y entre otras organizaciones regionales, de la OEA;
b) en cuanto el ordenamiento jurídico internacional particular de toda Organización internacional -incluidas las citadas en el punto a)- puede establecer su propio sistema de sanciones, que se aplicará a los Estados miembros que violen los compromisos contraídos en el vínculo asociativo. En el caso de las Organizaciones internacionales citadas en el punto a), estos principios y normas derivados del vínculo asociativo que obligan particularmente a los Estados miembros, pueden coincidir con los principios y normas del Derecho internacional General, cuyo cumplimiento la Organización internacional debe tutelar. Citemos como ejemplo típico, el de la obligación de abstenerse al uso de la fuerza en las relaciones entre los Estados que la Carta de las Naciones Unidas incorpora a su texto, (art. 2, ap. 4º), y a su violación más característica, que es la agresión. Este principio obliga a todos los Estados miembros o no de la Organización, y las sanciones que prevé el capítulo VII de la Carta en los casos de agresión, se aplican a todos los Estados en nombre de la Sociedad internacional representada por la mayoría de los Estados reunidos en la Organización. Pero dado que ese principio ha sido incorporado al ordenamiento jurídico internacional particular de la Organización, su violación da lugar a la aplicación de las sanciones propias de dicho ordenamiento jurídico. Sanciones que son aplicadas a los Estados miembros por haber violado el ordenamiento jurídico al cual estaban ligados por el vínculo asociativo. Son las sanciones de los artículos 5 y 6 de la Carta [53]. Esta confusión que se da en el caso de las Organizaciones citadas en el punto a), hace que las sanciones propias de la Organización internacional, llamadas "constitucionales" y "disciplinarlas" sean estudiadas en su forma más pura, en aquellas organizaciones que no tienen por finalidad el ejercer en nombre de la Sociedad internacional universal o regional, la función sancionadora. Por ejemplo, en las organizaciones con funciones económicas, sociales o técnicas. Es el caso de los organismos especializados de las Naciones Unidas; de las organizaciones económicas a nivel regional, como la Organización Europea en Cooperación Económica o de organizaciones con funciones políticas limitadas tales como el Consejo de Europa.
Hemos dicho que las dos sanciones típicas a toda Organización internacional, son la suspensión y la expulsión. La suspensión consiste en la privación a un Estado del ejercicio de algunos de los derechos que derivan de su condición jurídica de miembro de la Organización; derechos que son establecidos en el ordenamiento jurídico internacional particular de la Organización. La suspensión puede afectar el ejercicio de todos los derechos, o solamente de algunos como ser el derecho de votar en el seno de uno de los órganos. En cambio, no libera al Estado miembro de las obligaciones que le son impuestas por su pertenencia a la Organización.
La expulsión consiste en la desvinculación a la Organización del Estado miembro, impuesta por el resto de los Estados miembros. Por la expulsión, el Estado sancionado, deja de ser miembro de la Organización internacional. El vínculo de asociación cesa con respecto a dicho Estado. El Estado expulsado pierde todos sus derechos, pero al mismo tiempo es liberado de las obligaciones que le imponía el vínculo de asociación. En ciertos casos, la posibilidad de expulsión en una Organización internacional, está en relación directa al problema do la universalidad de la citada Organización. Veremos nuevamente este punto cuando estudiemos la expulsión en la SDN, en las N.U., y posteriormente en la OEA.
Las sanciones que hemos llamado "constitucionales" y "disciplinarias" presentan algunos problemas de índole jurídica y política. El más importante de los problemas jurídicos es el de la posibilidad de suspender o expulsar un Estado miembro en los casos en que el texto constitucional de la Organización no prevea alguna de esas medidas. El problema político se plantea particularmente en el caso de las Organizaciones internacionales con funciones políticas y destinadas a asegurar la existencia de un orden de paz y seguridad internacionales, cuando la expulsión de un Estado miembro, o mejor aun, de un grupo de Estados miembros, puede fomentar la formación de un grupo internacional rival y externo a la Organización. Volveremos sobre estos puntos en el análisis que efectuaremos a continuación del sistema de sanciones de algunas Organizaciones internacionales.
Dos Organizaciones internacionales en concreto, la SDN y las N.U., nos permitirán observar el mecanismo de las sanciones de un tipo particular de Organización: la que pretende abarcar la cuasi-totalidad de las relaciones inter-estatales entre sus miembros, y que tienen una vocación universalista. A partir de la clasificación de sanciones que hemos efectuado en el capítulo 1 de esta Segunda Parte, podemos decir que al estudiar las sanciones en la SDN y en las N.U., estudiaremos las sanciones del punto ii del primer criterio de clasificación, y dentro de ellas las de los puntos i y iii del segundo criterio de clasificación. En más, podemos aplicar el tercer criterio de clasificación cuando analicemos el contenido de las sanciones previstas en el Pacto y en la Carta respectivamente.
En un cuarto punto de este capítulo, estudiaremos, aplicando el punto iii del primer criterio de clasificación, las sanciones del punto iii del segundo criterio y del punto vi del tercer criterio. Es decir estudiaremos las sanciones "constitucionales" y "disciplinarlas" previstas en el ordenamiento jurídico de las Organizaciones internacionales con objetivos limitados o particulares. A fin de limitar nuestro análisis a casos típicos, pero suficientes como para extraer algunas conclusiones generales, estudiaremos en concreto las sanciones de los Organismos especializados de las Naciones Unidas, del Consejo de Europa y de la OCDE. A efectos de completar el análisis y poder establecer posteriormente una comparación con el sistema de la OEA, nos referiremos brevemente a la Liga Árabe y a la Organización de la Unidad Africana (OUA).
