PRIMERA PARTE, CAPÍTULO III
VIII Reunión de Consulta de los Ministros de Relaciones
Exteriores Americanos (Punta del Este, enero de 1962)
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A - Desarrollo de la Reunión. Tesis en pugna.
Lo sustancial de lo tratado en la Reunión, se encuentra en los
debates de la Comisión General, integrada por todos los Miembros,
y en el posterior debate del despacho de dicha comisión. Las
largas y tensas negociaciones realizadas fuera del ámbito de
la Sala de Conferencias, son las que en realidad permiten luego llegar
a un acuerdo mínimo y a conseguir el número de votos necesarios
para aprobar las resoluciones. En este trabajo debemos sin embargo,
limitarnos al análisis de las posiciones públicamente
expuestas por los Cancilleres o sus representantes durante el transcurso
de la Reunión. Como bien lo señala Fernando Murillo, en
el análisis que hace de la Reunión de Punta del Este,
las posiciones adoptadas en oportunidad de los debates de noviembre
y diciembre en el Consejo de la Organización, y durante el mes
de enero a través de entrevistas y declaraciones de presidentes
y cancilleres, se mantienen en Punta del Este. Así afirma que
"en Punta del Este esas posiciones no sufrieron variaciones sustanciales,
antes al contrario, se ratificaron, aunque hubiese movimientos tácticos,
consultas para matizar criterios y acordar en lo principal hasta lograr
el quórum de los dos tercios en la resolución fundamental"
[67]. El profesor Camilo Barcia Trelles, señala la existencia
de cinco posiciones en la Reunión y las denomina respectivamente,
los duros, los blandos, los tibios, los indecisos, y los legalistas
[68].
El mismo Fernando Murillo en el articulo antes citado, comentando la
clasificación anterior, reduce las posturas a tres, aun cuando
reconoce que dentro de cada grupo habría posibilidad de establecer
distinciones Dichas posturas son: 1º, lo que denomina la "línea
dura" (en la que sitúa a Colombia, Costa Rica, los Estados
Unidos, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú,
República Dominicana, El Salvador y Venezuela) -destacamos que
son fundamentalmente los países del "área cubana",
es decir directamente influenciados por la presunta acción subversiva
del régimen castrista-, partidarios de las más extremas
sanciones y que fueron consecuentes con su postura rígida hasta
el final, consiguiendo "por la fuerza de los argumentos y la oportunidad
de las gestiones llevadas a cabo en constantes contactos fuera de las
sesiones generales" atraerse los votos necesarios para aprobar
la resolución final; 2º, los pertenecientes a la "línea
blanda" (comprende en esta categoría a Argentina, Bolivia,
Brasil, Chile, Ecuador y México), que se caracterizaron por su
oposición a las sanciones y a toda otra medida contra Cuba -sin
que antes se reforme la Carta de la Organización-, aun cuando
reconocieron la incompatibilidad del régimen castrista con los
principios y normas del Sistema Interamericano y 3º, en esta posición
que denomina "línea intermedia" se sitúa a Haití
y Uruguay cuya actuación en la Reunión no fue definidamente
clara y ofrece frecuentes contradicciones, especialmente en el caso
de Haití, y que finalmente se inclinaron hacia los de la "línea
dura". Excluye de esta clasificación a Cuba, la que entiende
-acertadamente- no participó de la Reunión como "protagonista",
sino como acusada, actuando por ello como se hace desde el banquillo,
"con alegatos de defensa y justificación" [69].
Preferimos considerar que, aun salvando los matices propios de cada
posición, en Punta del Este -como ya antes a través del
proceso previo a la Reunión-, se distinguen netamente dos grupos
de países: a) aquéllos que tratan de preservar el sistema
interamericano, aplicando medidas defensivas rigurosas contra el Estado
considerado como foco de subversión y perturbación de
la paz continental, y b) los que entienden también que es necesario
preservar el sistema interamericano, pero que ello no se logrará
en la forma en que pretenden los del grupo a), sino que por el contrario,
solo una poderosa acción de solidaridad ofensiva hacia el desarrollo
económico, político y Social del Continente, permitirá
relevar las condiciones propicias a la acción subversiva que,
reconocen, intenta llevar adelante el régimen de Castro. Pero
hay algo más. El primer grupo considera que el sistema interamericano
da bases jurídicas suficientes para que, una vez reconocida la
incompatibilidad ideológica del régimen marxista-leninista
de Cuba, se proceda a su aislamiento a través de sanciones y
aún a su exclusión como miembro de la Organización.
Por su parte, los del grupo b) sostienen que solamente una reforma previa
de los instrumentos Jurídicos del sistema interamericano, permitiría
adoptar medidas para subsanar la incompatibilidad ideológica.
Y niegan terminantemente capacidad jurídica al Órgano
de Consulta para proceder a la exclusión de un Estado miembro
del seno de la Organización, aun en el caso de tratarse de una
"exclusión diferida". Esa reforma deberá según
ellos, efectuarse por una Conferencia Interamericana especialmente convocada
al efecto tal como establece el artículo 111 de la Carta de la
Organización de los Estados Americanos [70].
Antes de llegar al texto do las resoluciones, analizaremos sucesivamente:
a) puntos en los que coinciden las dos tesis en pugna; b) discrepancias
fundamentales de ambas tesis; y o) posición de Cuba.
a) Puntos en los que coinciden las dos tesis en pugna:
i.- en que el objetivo fundamental de la Reunión, es el de
fortalecer el sistema interamericano y la solidaridad regional. Pero
su fortalecimiento debe ser fruto de la eficacia con que se traten
de resolver los problemas que lo han puesto en peligro. En tal sentido
se expresa el representante de Colombia, cuando incluye en el punto
a de las condiciones mínimas que considera indispensable en
toda resolución, la siguientes "que se fortalezca el sistema,
pero no por ponerse al margen de los problemas que existen, sino por
la eficacia con que trate de resolverlos". El canciller del Brasil,
considera el fortalecimiento del sistema como principal objetivo de
su gobierno, rechazando la ceremonia de que dicho fortalecimiento
se ha de lograr a base de la unanimidad en las resoluciones. Para
el, "lo que verdaderamente demuestra que el sistema está
vivo y que la unión entre los Estados sigue produciendo energías
para el desarrollo de su común existencia y para la solución
constructiva de sus problemas, es que se siente la presencia de una
comunión de ideas y de una suma de fuerzas para alcanzar un
objetivo perseguido por todos". Esa falta de unanimidad, o diferencias
de puntos de vista, es para el representante de México, "la
evidencia que nuestro organismo regional no está compuesto
ni de satélites ni de autómatas sino de pueblos libres
que, en el ejercicio de la más pura democracia, exponen honestamente
su opinión. Esta opinión podrá diferir en cuanto
a los procedimientos y, aún más, en cuanto a las finalidades
que se persiguen en un caso concreto, pero nunca en la necesidad de
vigorizar el sistema que nos congrega".
ii.- en la incompatibilidad de un régimen marxista-leninista
con su pertenencia al sistema interamericano. Este es uno de los puntos
más difíciles de conciliar. La ideología del
sistema no es compatible con la ideología marxista-leninista
que niega fundamentalmente la democracia representativa auténtica,
y el respeto de los derechos humanos. Para el canciller mexicano "parece,
pues indudable que existe una incompatibilidad entre la pertenencia
a la Organización de los Estados Americanos y una profesión
política marxista-leninista como lo sería también
con una profesión monárquica absoluta". "Con
la misma energía con que defendemos el derecho de autodeterminación
de los pueblos, del pueblo cubano por consiguiente, sostenemos que
es inconciliable la calidad de miembros de nuestra organización
con la adopción de un régimen de gobiernos cuyas características
no son las de las democracias representativas". Para el representante
del Brasil "existe una incompatibilidad entre los principios
del Sistema interamericano y el alineamiento de un Estado con el bloque
chino-soviético, como Estado comunista". Un Estado miembro
del sistema puede negar momentáneamente la efectividad de la
democracia representativa, "pero la aceptación deliberada
y permanente de una ideología que la contradice y combate,
origina una irrecusable situación de incompatibilidad, de la
que no puede menos que extraerse consecuencias jurídicas".
El representante de los Estados Unidos, es más categórico
en su afirmación y pide que se reconozca que la "afiliación
del actual gobierno de Cuba con los países del bloque Chino-soviético
y su compromiso de extender el poder comunista en este hemisferio,
son incompatibles con los propósitos y principios del sistema
interamericano y que sus actividades actuales constituyen un peligro
común y constante para la paz y la seguridad del continente".
iii.- en la necesidad de que se determine en la Reunión los
modos apropiados a la solución de dicha incompatibilidad. Es
así que el representante del Brasil, afirma que "una de
las más delicadas y proficuas labores de esta conferencia consistirá
en examinar la extensión de esas incompatibilidades y los medios
legales de trasladarlas al orden jurídico". El canciller
colombiano por su parte, pide en el punto de sus "condiciones
mínimas" que "se examine y resuelva el caso de la
incompatibilidad de un régimen político que voluntariamente
se ha colocado fuera del sistema interamericano, y su continuación
como miembro de ese sistema con los privilegios que el otorga y sin
sujeción a sus obligaciones".
iiii. - en la reafirmación del principio de autodeterminación
de los pueblos y de su consecuencia el principio de la no-intervención,
como básicos del alterna interamericano al que se ha llegado
por obra de la voluntad de Estados libres y soberanos. Sin embargo,
el grupo encabezado por Colombia insiste en la necesidad de distinguir
la "intervención unilateral o multilateral" que es
"la resultante de una acción arbitraria para proteger
determinados intereses", de la "acción colectiva"
que resulta del cumplimiento de un pacto de seguridad colectiva y
que tiende siempre a restaurar el derecho violado y a reparar el agravio
inferido a toda una organización internacional "ya en
relación con la asociación misma, por la violación
de compromisos multilaterales solemnes, o respecto de uno o más
Estados que han colocado la defensa de sus derechos al cuidado de
la organización". En tal sentido deja expresa constancia
que el art. 19 de la Carta de la Organización destruye cualquier
similitud entre intervención multilateral y la acción
colectiva. Por otra parte, ponen el acento en el hecho de que es Cuba
con su acción subversiva la que ha intervenido en los asuntos
internos de otros Estados.
b) Discrepancias fundamentales de ambas tesis:
i.- el grupo cuyo portavoz fue el representante de Colombia, sostiene
que la aplicación de sanciones al régimen de Castro,
y aun su exclusión del sistema interamericano es la mejor forma
de aislarlo, evitando así la propagación de su ideología
marxista-leninista por vías de la subversión, y la consiguiente
perturbación de la paz y seguridad del Continente. En cuanto
a la exclusión, la presenta en realidad, como el reconocimiento
de la separación "voluntaria" del régimen
cubano del sistema interamericano, que se habría producido
automáticamente con la auto-profesión de fe marxista-leninista
efectuada por el primer ministro Fidel Castro en su discurso de diciembre
de 1961, y con su rechazo sistemático de los principios y normas
del sistema interamericano, tales como el de la democracia representativa,
el respeto a los derechos humanos, y el de la no-intervención.
De esa manera se prevendría a los demás miembros del
sistema, de los peligros que representa la presencia de un Estado
beligerante y agresivo que pretende la exportación de su revolución
comunista a los demás países, y sobre todo "la
amenaza concreta de una nación que no se siente sujeta a ninguno
de los compromisos interamericanos, y que, al mismo tiempo, se ha
convertido en una potencia militar, con ilimitada capacidad de aumentar
su poder ofensivo". De acuerdo a su tesis, el Tratado Interamericano
de Asistencia Recíproca da base jurídica suficiente
para proceder a aplicar todo tipo de sanciones a un Estado miembro
que actúa como lo hace el Estado Cubano, y en los principios
sobre los que se basa tanto la Carta de la OEA como el mismo Tratado
se encuentra la justificación de la exclusión de dicho
Estado de todos los organismos del Sistema. En su propuesta final,
no será el Órgano de Consulta quien procede a la exclusión
sino que este simplemente facultará al Consejo de la OEA a
adoptar las medidas necesarias para que ella sea efectiva. Es en realidad
una forma de "exclusión diferida".
ii.- el otro grupo, niega por un lado efectividad práctica
a la aplicación de sanciones como forma de impedir el desenvolvimiento
de la infiltración marxista a través de Cuba. Entiende
el fenómeno cubano como una manifestación de la guerra
fría extendida a la región, y como tal debe encarársela,
A la infiltración ideológica continental o extracontinental
debe oponerse la demostración a los pueblos del continente
que la prosperidad y el desarrollo pueden alcanzarse dentro de la
convivencia libre de los hombres. Surge el concepto de "solidaridad
ofensiva" por oposición a la "solidaridad defensiva"
del grupo anterior. Un pasaje de la exposición del canciller
chileno es sumamente ilustrativo de la tesis de todo el grupo. Dice
así: "la amenaza real al sistema democrático hunde
sus raíces, entre otros factores, en la miseria o en el atraso
de nuestros pueblos.
Nada sería más favorable a la causa antidemocrática
que el limitarnos a aplicar sanciones a esta o a aquella nación,
por el solo hecho de que ha resuelto vivir al margen de nuestra escala
de valores, si no hemos sido capaces nosotros de demostrar antes que
la solidaridad que nos agrupa puede traducirse en una verdadera labor
revolucionaria en el campo económico y social de una nación
libre". Y reafirma esta postura en otro párrafo un poco
más adelante "una cosa es reconocer colectivamente que una
nación determinada se está colocando al margen del Sistema
Interamericano y otra, muy distinta, es creer que tal decisión,
producto de un proceso ideológico, vaya a ser cambiada en presencia
de la aplicación de sanciones diplomáticas o económicas
o de la amenaza de tales sanciones en caso de no aceptar el viraje que
todos deseamos".
En realidad, encontramos trasladado al campo interamericano
dos posturas clásicas que se han dado en más de una sociedad
nacional. Ante el avance ideológico del comunismo, motivado generalmente
en el atraso y miseria en que vive parte de la humanidad, unos pretenden
enfrentarlo principalmente por medios represivos, considerándolo
como un "delito" susceptible de ser eliminado por leyes penales;
otros en cambio, pretenden remover, impulsados por un espíritu
de justicia, las condiciones socioeconómicas que mueven al hombre
a buscar soluciones extremas, sin dejar de aplicar por ello, las medidas
de seguridad y de represión a lo que auténticamente configura
delito. Pero en este último caso sancionan el delito como tal,
prescindiendo de su motivación ideológica. Por ejemplo,
la represión de los delitos contra la persona humana, debe realizarse
tanto en los casos en que la violación de los derechos del hombre,
provenga de partidarios del marxismo-leninismo como cuando provenga
de los partidarios de alguna ideología totalmente contraria a
la anterior.
Por otra parte, sostienen que el Órgano de
Consulta carece de las facultades jurídicas necesarias para aplicar
sanciones, pues el caso de Cuba no cae dentro de los previstos en el
Tratado de Río de Janeiro, y mucho menos para proceder a su exclusión
-aun bajo la forma de "exclusión diferida"- de los
organismos del Sistema, pues tal forma de sanción no está
prevista en la Carta de la Organización.
Representantes de los dos grupos, efectúan
en sus discursos, consideraciones jurídicas sobre la interpretación
de un Tratado Internacional de la naturaleza de la Carta de la OEA,
a fin de admitir o negar el derecho de la Reunión de Consulta
a proceder a la exclusión de un Estado miembro.
Pe tal forma, y en torno a esta discrepancia fundamental,
quedan planteados en Punta del Este, una serie de interrogantes que
hacen a la temática de la sanción dentro del Sistema interamericano,
su mecanismo de aplicación y sus alcances, al que trataremos
de dar respuesta en la Tercera Parte de nuestra tesis.
c) Posición de Cuba:
En su argumentación política el representante cubano,
invierte los términos del problema, afirmando que no es Cuba
quien perturba la paz del Continente, sino "el gobierno imperialista
de los Estados Unidos y otros gobiernos de América latina".
Abunda en consideraciones de tipo político, en las que atacan
duramente la política del gobierno de los Estados Unidos, y defiende
la posición de su régimen ante los regímenes socialistas
por entender que es la única que le quedaba ante la agresión
económica norteamericana. Se pregunta, al referirse a la acusación
de que su régimen no respeta el principio de la democracia representativa,
si algún Estado miembro puede afirmar que existe realmente democracia
en su seno. Acaso -continúa- ¿puede hablarse de democracia
representativa, con pueblos analfabetos que viven en condiciones infrahumanas?
Con respecto a las violaciones de los derechos humanos, considera que
no es su gobierno el que las ha cometido, y que sí se cometen
dichas violaciones constantemente en los Estados Unidos, donde existe
discriminación racial. Reafirma terminantemente que su país
ha emprendido la ruta del socialismo y no habrá fuerza capaz
de hacerlo retroceder. Considera que "constituye un derecho inalienable
de todas las naciones, el de darse el régimen económico
y social y el ordenamiento jurídico que sus pueblos, prefieran".
Sólo pide que se respete dicho derecho al pueblo cubano, así
como -según él- Cuba respeta los derechos de los demás
pueblos. Ataca finalmente, a la Organización de los Estados Americanos,
pues no hizo escuchar su voz cuando Cuba fue agredida abiertamente por
los Estados Unidos en la invasión a Playa Girón. Su pregunta
es ¿para qué sirvió entonces la OEA?
Al margen de la argumentación política, el representante
cubano sostiene las siguientes consideraciones jurídicas:
-i. La reunión está viciada de nulidad en su convocatoria,
pues no se precisa en que consiste la "amenaza de agresión".
-ii. El informe de la Comisión Interamericana de Paz, está
viciado de nulidad, en tanto que cuatro de los cinco componentes de
la misma, al pertenecer a Estados que habían roto relaciones
diplomáticas con Cuba, estaban impedidos de actuar, los acusa
de haber sido jueces y partes al mismo tiempo.
-iii. Dentro del sistema interamericano, es decir, más precisamente,
en el seno de la OEA, pueden coexistir regímenes de contenido
ideológico diverso. En caso contrario se violaría la Carta
de las Naciones Unidas a la cual presta acatamiento la misma Carta de
la OEA. Consideramos esta última argumentación como fundamental,
y en cierta forma coincide con la tesis de "coexistencia"
del Brasil. En todo futuro proyecto de reformas del Sistema Interamericano
a efectos de adecuarlo a la realidad política internacional,
deberá estudiarse en todas sus dimensiones el alcance de los
principios ideológicos, como base de las normas jurídicas
que regirán las relaciones y la solidaridad de los Estados miembros.
Para el presidente Dorticós y para Cuba, la "nueva situación
creada en América exige una revisión de los instrumentos
que han ido añadiéndose al llamado sistema interamericano,
hasta transformarlo evidentemente en algo distinto de un verdadero organismo
regional".Y en esa revisión deberá tenerse en cuenta
que "para que subsista la comunidad jurídica internacional,
tanto en lo que corresponde al mundo como a una parte de él,
esa comunidad debe basarse en la aceptación indeclinable de la
diversidad de sistemas políticos y sociales, si existe el mutuo
respeto, si se parte del derecho de cada país a determinar su
propio destino, si los Estados se abstienen de toda intervención
en los asuntos de los demás, las diferencias de regímenes
no pueden ser obstáculo a la coexistencia en los organismos regionales".
-iiii. Finalmente, y ya en su intervención en la Reunión
de la Comisión General, en que se discuten las resoluciones que
habrían luego de aprobarse, niega fundamento jurídico
a la exclusión de su país del Sistema Interamericano [71].
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[67] Cf. MURILLO RUBIERA, Fernando, "El Principio de no intervención
y la coexistencia pacífica en la comunidad interamericana".
Separata del trabajo publicado en "Cuadernos Hispanoamericanos",
mayo de 1962, Madrid, nº 149, p. 3.
[68] Cf. BARCIA TRELLES, Camilo, "Discrepancias Interamericanas.
La Segunda Conferencia de Punta del Este", en Revista de Política
Internacional, del Instituto de Estudios Políticos, nº 61,
Madrid, mayo-junio de 1962, pp. 69 ss. y esp. p. 87.
[69] Cf. MORILLO, Fernando, op. cit. pp. 4 y 5.
[70] La tesis del primer grupo se encuentra expuesta, en el discurso
del canciller Caicedo Castilla de Colombia en la sesión de la
Comisión (General del 24 de enero (of. OEA, Documentos oficiales
sobre la Octava Reunión de Consulta., doc. nº 19; asimismo
en "Anuario Iberoamericano", pp. 66 a 70); en su intervención
en la Segunda Sesión Plenaria del día 31 de enero (cf.
OEA, op. cit., doc. 74))en la de su representante en la novena sesión
de la Comiión General del día 30 de enero (cf. idem, doc.
72); además en los discursos de los cancilleres de Guatemala
en la sesión del 24 de enero (cf. idem, doc. 21); del canciller
de El Salvador en la sesión del 26 de enero (cf. idem, doc. 46);
del canciller de Venezuela en la sesión del 25 de enero (of.
idem, doc. 36); del canciller del Perú" en la sesión
del mismo día (cf. idem, doc. 38) ; y la del Secretarlo de Estado
de los Estados Unidos, también el día 25 (cf. idem, doc.
35; asimismo en "Anuario Iberoamericano", pp. 78 a 83). Finalmente
es de sumo interés la intervención del representante del
Uruguay en la Segunda Sesión Plenaria del día 31 de enero,
en que fundamenta la posición jurídica de su país
en favor de la resolución que votaría la mayoría
(cf. idem, doc. 74; asimismo en "El País" de Montevideo
del día 1 de febrero de 1962, pp. 2 y 5). En cuanto a la tesis
sustentada por el segundo grupo, fue principalmente expuesta en los
discursos de los cancilleros Tello de México (op. OBA, op. cit.,
doc. 25; "Anuario..." cit., pp. 71 a 74; y diario "Excelsior"
do México del 25 de enero de 1962, p. 1) en la reunión
del día 24 de enero; San Thiago Dantas del Brasil en la misma
sesión (cf. OBA, op. cit., doc. 32; "Anuario..." cit.,
pp. 74 a 78; diario "0 Globo" de Sao Paolo del 25-I-1962);
Martínez Sotomayor de Chile, en la sesión del mismo día
(cf. OBA, op. cit., doc. 16); Acosta Yepes del Ecuador en la sesión
del 25 de enero (cf. idem, doc. 40); Oárcano de la Argentina
en su exposición en la novena sesidn dé la Comisión
General día 30 (cf. idem, doc. 72). Finalmente en el discurso
pronunciado por el presidente Frondizi do la Argentina, algunos días
después de terminada la Reunión -el 3 de febrero- en Paraná,
encontramos reafirmados argumentos en favor de la posición adoptada
en Punta del Este (cf. "Anuario Iberoamericano", pp. 102 a
105; FRONDIZI, Arturo, op. cit., pp. 186 a 195; diarios "La Prensa"
do Bs. As. y "El País" de Montevideo del 4-II-1962).
Por último la posición de Cuba en la Reunión de
Consulta, fue presentada en el discurso del presidente Dorticós
en la sesión del día 25 de enero (of. idem, doc. 47; asimismo
"Anuario...", pp. 83 a 95); y en su intervención en
la novena sesión de la Comisión General del 30 de enero
(cf. idem, doc. 72). Ya fuera de las Sesiones son interesantes para
conocer la posición de Cuba, la reunión de prensa del
presidente Dorticós del día 31 de enero (cf. diario "El
País" de Montevideo del 1-II-1962) y el texto de la "Segunda
Declaración de La Habana" del día 4 de febrero de
1962 (cf. "Anuario...", pp. 105 a 114).
[71] Las citas efectuadas al analizar las posiciones sustentadas en
Punta del Este, son extraídas de los discursos y declaraciones
mencionados en la nota [70].
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