PRIMERA PARTE, CAPÍTULO I
El conflicto entre Cuba y el sistema interamericano
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B - Consideración del "caso Cuba" en el Consejo
de Seguridad de las Naciones unidas (julio de 1960) y en la VII Reunión
de Consulta de San José de Costa Rica (agosto de 1960).
La situación conflictiva existente entre los Estados Unidos
y Cuba, como consecuencia de las medidas de carácter económico
adoptadas por ambos gobiernos; la orientación de la política
exterior cubana y la intervención de una potencia extra-continental
en asuntos políticos interamericanos; como así también
la tensión existente entre el gobierno cubano y algunos de los
otros gobiernos americanos, provocan la convocatoria de dos reuniones
de carácter internacional, que analizaremos brevemente por ser
antecedentes fundamentales de la Octava Reunión de Consulta.
La primera de ellas, se desarrolla en el cuadro de las Naciones Unidas:
es la reunión del Consejo de Seguridad, solicitada por el gobierno
cubano. La segunda, en el cuadro de la Organización de Sábados
Americanos: la reunión, primero del Consejo de la Organización,
y luego de la Séptima Reunión de Consulta. Estando las
dos reuniones relacionadas entre sí, las analizaremos conjuntamente.
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El 11 de julio de 1960, el gobierno de Cuba se
dirige por intermedio de su Ministro de Relaciones Exteriores al Presidente
del Consejo de Seguridad de la ONU, solicitando la convocatoria inmediata
del organismo a fin de considerar la situación planteada a
su país por el gobierno de los Estados Unidos. En dicha nota,
en efecto, se pone en conocimiento del Consejo de Seguridad de la
"grave situación -que representa un peligro manifiesto
para la paz y la seguridad internacional- causada por las amenazas,
medidas vejatorias, maniobras, actos de represalia y actos de agresión
reiterados, con los que mi país ha sido objeto de parte del
Gobierno de los Estados Unidos de América". Se reseñan
luego los distintos actos cometidos por el gobierno americano contra
Cuba y se expresan los esfuerzos desarrollados para evitar una situación
conflictiva tan aguda. "En conformidad con nuestra política
de amistad y de cooperación con todas las naciones y todos
los pueblos del mundo, hemos expresado en vano el deseo del gobierno
y del pueblo cubano de coexistir en paz y armonía con el gobierno
y el pueblo de los Estados Unidos de América y de reforzar
las relaciones diplomáticas y económicas que entretenemos
pon ellos, sobre la base de la Igualdad y del respeto mutuo y en el
interés recíproco de los dos países". La
nota concluye fundamentando jurídicamente el pedido de convocatoria
del Consejo de Seguridad en el par 4 del art. 52 y del art. 103 de
la Carta de las Naciones Unidas que "sin afectar la validez de
los acuerdos y organismos regionales, establecen como regla que las
obligaciones derivadas de la Carta prevalecen sobre estas últimas".
Asimismo invoca los arts. 24, 34 y 35 de la Carta, así como
el art. 3 del reglamento interno provisorio del Consejo de Seguridad
[9].
- El día 16 del mismo mes el Consejo de la Organización
de Estados Americanos toma conocimiento de una nota del gobierno del
Perú al Presidente del Consejo (nota enviada el día 13)
en la que solicita "que se convoque a la brevedad posible una Reunión
de Consulta de los Ministros de Relaciones Exteriores con el objeto
de considerar las exigencias de la solidaridad continental la defensa
del sistema regional y de los principios democráticos americanos
ante las amenazas que puedan afectarlos", agregando que "los
hechos que vienen desarrollándose justifican plenamente esta
convocatoria de acuerdo con el artículo 39 de la Carta de la
OEA" [10].
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El debate en el Consejo de Seguridad tiene lugar
durante las sesiones del 18 y 19 de julio. El Ministro de Relaciones
Exteriores de Cuba, expone y defiende el pedido de su gobierno.
Es interesante señalar el siguiente párrafo
del discurso del canciller Roa: "sin renunciar a su derecho
de legítima defensa en el caso de que Cuba fuera atacada,
el gobierno revolucionarlo demanda al Consejo de Seguridad de denunciar
una situación creada por el gobierno de los Botados Unidos
que al pretender restringir el derecho de autodeterminación
de mi país, dentro del cuadro de la guerra fría, repasa
los límites de nuestro hemisferio y pone en peligro la paz
y la seguridad internacional el gobierno de los Estados Unidos se
esfuerza en disimular sus verdaderos designios y de justificar su
política de persecución, de represalias y de agresión
desfigurando deliberadamente el carácter, la orientación
y los objetivos de la revolución cubana y haciéndola
aparecer, según sus necesidades, como un apéndice
soviético o como un instrumento del comunismo internacional
sobre el continente americano". El resto de la exposición
del canciller de Cuba está dirigido a hacer un largo análisis
de lo que es la Revolución Cubana con el objeto de rectificar
la imagen deformada que, según el, dan de ella los intereses
en causa y la reacción de la opinión internacional;
y asimismo a detallar los principales actos por parte de los Estados
Unidos que deben ser considerados como de agresión.
Concluye afirmando que su gobierno está dispuesto a negociar
con los Estados Unidos en forma bilateral, pero reitera la exigencia
que loe Estados Unidos cesen en su agresión.
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Los representantes de los Botados Unidos y
de la Argentina, niegan al Consejo de Seguridad jurisdicción
para considerar un asunto de carácter exclusivamente regional,
y sostienen jurídicamente la independencia de la Organización
de Estados Americanos en la solución de los diferendos
políticos regionales. Se basan para ello en una interpretación
de los arts. 52 y 103 de la Carta, diferente a la sostenida por
Cuba, y por la Unión Soviética que la ha apoyado
en la ocasión. El problema de la jurisdicción del
Consejo de Seguridad para intervenir en conflictos regionales,
o de la jurisdicción del organismo regional para intervenir
en forma previa, ha sido replanteado posteriormente en el Consejo
de Seguridad con motivo de las resoluciones de las Reuniones de
Consulta de la OSA contra la República Dominicana primero
y luego contra Cuba [11]. La resolución final del Consejo
de Seguridad aprobada el 19 de julio significa un triunfo de la
tesis que sostiene la prioridad del organismo regional sobre el
Consejo de Seguridad. Influyó en la adopción de
esta decisión el hecho de que ya en ese momento el Consejo
de la OEA había adoptado la resolución que veremos
más adelante. En efecto, el Consejo de Seguridad demuestra
en la resolución su preocupación por la situación
existente entre Cuba y los Estados Unidos de América, pero
tomando nota de que la OSA
"examina actualmente esta situación" decide (1)
"suspender el examen de esta cuestión hasta que se
haya recibido un informe de la OEA"; (2) "invitar a
los miembros de la OSA a prestar su concurso en vista de encontrar
una solución a la presente situación por medios
pacíficos, de conformidad a los fines y principios de la
Carta de las Naciones Unidas"; y (3) "recomendar en
tanto a todos los otros Estados de evitar toda actitud que pudiera
agravar la tensión existente entre Cuba y los Estados unidos
de América" [12].
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En la sesión extraordinaria del 18 de julio,
el Consejo de la Organización de Estados Americanos, resuelve
"convocar de conformidad con lo dispuesto en los arts. 39 y 40
de la Carta de la Organización de los Estados Americanos, a
una reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores
de las Repúblicas Americanas para considerar los hechos mencionados,
en sus diferentes aspectos y proyecciones, a la luz de los principios,
normas y compromisos que rigen en el sistema interamericano"
[13]. El programa aprobado por el Consejo de la Organización
para la Séptima Reunión de Consulta, en su sesión
del 8 de agosto de 1960, a pesar de su generalidad, llevaría
necesariamente a los Ministros a estudiar la situación creada
en Cuba. Los cuatro puntos incluidos en el programa fueron los siguientes:
"I. Fortalecimiento de la solidaridad continental y del sistema
interamericano especialmente ante las amenazas de Intervención
extracontinental que puedan afectarlos" (clara alusión
a la declaración citada del primer ministro soviético
del 9 de julio); "II. Cooperación interamericana, de acuerdo
con los principios y normas consagrados en la Carta de la Organización
de los Estados Americanos, para la defensa de las instituciones democráticas
americanas contra las actividades subversivas de cualquier organización,
gobierno, o de sus agentes, dirigidas en contra de dichas instituciones".
"III. Consideración de los factores económicos
y sociales que motivan la inestabilidad política en el Hemisferio
e intensificación de la acción colectiva para promover
la elevación del nivel de vida de las zonas subdesarrolladas
en América". "IV. Consideración de las tensiones
internacionales existentes en la región del Caribe para asegurar
la armonía la unidad y la paz de América" [14].
-
La Séptima Reunión de Consulta se
realizó en San José de Costa Rica, entre los días
22 y 29 de agosto de 1960; inmediatamente después de haber
finalizado la Sexta Reunión de Consulta, convocada de acuerdo
al Tratado de Río de Janeiro para considerar la situación
denunciada por Venezuela contra la República Dominicana. El
contenido de las deliberaciones fue predominantemente político
y, a través de ellas, es posible comprobar hasta qué
punto existía división en el pensamiento de los distintos
gobiernos representados, en relación al problema cubano. Contrasta
asimismo, el tono de las deliberaciones de esta Reunión, con
la unanimidad existente en la inmediata anterior cuando se trató
el caso de la República Dominicana.
En relación a nuestro trabajo, nos interesa destacar los dos
primeros puntos de la "Declaración de San José de
Costa Rica" aprobada en la Reunión. Dicen así: "La
Séptima Reunión de Consulta de MM. de RR. EE., 1. Condena
enérgicamente la intervención o amenaza de intervención,
aun cuando sea condicionada, de una potencia extra continental en asuntos
de las repúblicas americanas, y declara que la aceptación
de una amenaza de intervención extra continental por parte de
un Estado americano pone en peligro la solidaridad y la seguridad americanas,
lo que obliga a la Organización de los Estados Americanos a desaprobarla
y rechazarla con igual energía. 2. Rechaza asimismo la pretensión
de las potencias sino soviéticas de utilizar la situación
política, económica o social de cualquier Estado americano,
por cuanto dicha pretensión es susceptible de quebrantar la unidad
continental y de poner en peligro la paz y seguridad del Hemisferio"
[15].
El punto uno de la Declaración tipifica uno de aquellos "hechos
o situación que pueda poner en peligro la paz de América"
a que se refiere el articulo 62 del Tratado de Río de Janeiro.
El punto cinco de la Declaración, también es de importancia
en cuanto reafirma el principio de la disciplina de los Estados miembros
dentro del Sistema Interamericano. "Proclama que todos los Estados
miembros de la organización regional tienen la obligación
de someterse a la disciplina del sistema interamericano, voluntaria
y libremente convenida, y que la más firme garantía de
su soberanía e independencia política proviene de la obediencia
a las disposiciones de la Carta de la Organización de los Estados
Americanos" [16].
En cuanto al resto de la "Declaración" -como bien
se destaca en un comentario a la Reunión-, sólo contiene
"reafirmaciones de principios ya de antaño aceptados y no
discutidos por nadie como el de no-intervención, el anti- totalitarismo,
el empleo de medios pacíficos paira la solución de controversias
y una reiteración final de fe en el sistema regional americano.
Es decir, que esta Declaración viene a ser una nueva versión
de las aspiraciones y reafirmaciones de principios que las Américas
han estado produciendo y reeditando incesantemente como manifestación
exterior de sus voluntades aunadas" [17].
Finalmente, es interesante citar las dos declaraciones que fueron agregadas
al Acta final por los representantes de México y de Guatemala
respectivamente, pues sirven para comprobar la diversidad de criterios
que existía con respecto a la política a seguir en relación
a Cuba y la forma de Interpretar loa mismos textos aprobados.
La declaración de México, en efecto, determina en su
último punto que "la delegación de México,
está convencida de que se trata de una resolución de carácter
general, para todos los Estados miembros de la Organización,
y de que, en ninguna forma, constituye una condenación o una
amenaza en contra de Cuba, cuyas aspiraciones de mejoramiento y de justicia
social cuentan con la más viva simpatía del Gobierno y
del pueblo de México" [18].
Por su parte, la delegación de Guatemala, declara que "al
votar favorablemente la Declaración de San José de Costa
Rica lo hace con un espíritu eminentemente americanista, aunque
está convencida de que los actos que realiza el Gobierno de la
República de Cuba al adoptar una política proclive a la
Unión Soviética y contraria al sistema interamericano
ponen en peligro la paz y la seguridad de América, y se habría
justificado por parte de los Estados Americanos una actitud más
enérgica para proteger los intereses del Continente", en
cumplimiento de la Carta, Convenios y Resoluciones de la OEA" [19].
La Reunión de Consulta de 1960, pone en evidencia que un profundo
cambio de mentalidad se ha operado a partir de la revolución
cubana. En el sistema interamericano comienza a discutirse a fondo el
problema ideológico, y en este sentido la unidad misma del Sistema
está en juego. Como señala el profesor Dupuy, el cuestionarse
la unidad ideológica del sistema interamericano significa "una
seria amenaza para la cohesión de la Organización al mismo
tiempo que señala sus deficiencias institucionales". En
su estudio sobre la significación política de los cambios
operados a partir de 1960, el mismo autor señala -y viéndolo
ya desde el punto de vista de los Estados unidos- que el asunto cubano
supone para los Estados unidos los problemas que para los viejos Estados
de Europa se plantearon en términos de descolonización
[20].
Como consecuencia inmediata de la resolución de la Séptima
Reunión de Consulta, el Congreso de los Pueblos reunidos en La
Habana, aprueba la Primera Declaración de la Habana. En dicha
declaración, se condena "en todos sus términos la
llamada "Declaración de San José de Costa Rica",
documento declarado por el imperialismo norteamericano y contrario a
la autodeterminación nacional, la soberanía y la dignidad
de los pueblos hermanos del Continente" [21].
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[9] Cf. Nations Unies, Conseil de Securité, "Documents
Offi-ciéls" Quinzieme Annee, Suppl. de juillet, aout, eeptem-bre
1960, Doc. S/4378.
[10] Cf. OEA, Documentos Oficiales, OEA/Ser. G./III, Vol. XIII. p.
60. Unión Panamericana , Washington DO., 1961.
[11] No corresponde efectuar aquí un análisis jurídico
de ambas tesis. El mismo ha sido efeotuado por NIZARD, Lucien, "La
question cubaine devant le Oonseil de Sácurité".
in RGDIP, 1962, pp. 486 a 545, y especialmente pp 490 ss. Ver también
JIMÉNEZ DE ARECHAGA, Eduardo, "La coordination des Systemes
de l' ONU et de l'Organisation des Etats Amáricains pour le reglamente
pacifique des differendes et la securité collective", en
RCADI 111 (1964), pp. 420 ss. y especialmente, pp. 436 ss. CLAUDE, Inis
L., "The OAS. the UN. and the United States", en International
Conciliation, nº 547, March 1964, especialmente pp. 34 ss.
[12] Cf. Nations Unies. Conseil de Sécurite. Documents Officiels.
Quinzieme année; Suppl, de Juillet, Adut, Septembre 1960: Résolution
adoptee par le Oonseil de Sécurité a sa 876eme Seance,
le 19 juillet 1960 (Doc. S/4395).
[13] Of. OSA, op. cit., p. 60, documento OEA/Ser.G/III/O.-sa-380(2).
[14]Of. OBA, op. cit., p. 67, documento OEA/SER.G/III/C-sa-
382(7).
[15] Of. OEA, Documentos Oficiales, OEA/Ser.C/II.7, "Acta Final
de la VII Reunión de Consulta de MM. de RR. EE.", p. 4,
U.P., Washington, DC., 1960.
[16] Cf. OBA, op. y p, oits,
[17] Cf. CHIESA N.Eve, "Nota a las Reuniones de Cancilleres de
San José de Costa Rica", en Rev. de Derecho Internacional
y Ciencias Diplomáticas del Instituto de Derecho Internacional
de Rosario, año VIII, nº 17/18, p. 93* Destaquemos asimismo
el comentario de THOMAS and (THOMAS, op.cit.p,3l9: "A weak declaration
was the result of this Seventh Meeting of Ministers of Foreign Affairs,
which placed the OAS on record against communist intervention in the
Americas, without specifically naming Cuba, and condemned the attempts
by Russia and Communist China to make use of the political or social
situation of any American state for their own purposes".
[18] Cf. OEA, op. y p. cits.
[19] Cf. OBA, op. y p. cits.
[20] Of. DUPUY, Rene-Jean, "Organisation Internationale et Unite
Politique; la.crise de l'Organisation des Etats Ameri-" cains";
en AFDI, I960, p. 185 ss.
[21] Cf. "Documents on International Affairs" oit. pp. 597
a 601. Ver Igualmente "Primera Declaracion de La Habana, aprobada
por el Pueblo de Cuba en Asamblea General Nacional efectuada el 2 de
septiembre de 1960", publicación oficial del Gobierno de
Cuba, La Habana 1963, pp. 3 a 6.
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