En efecto, la Organización regional carece del poder de negar
a un gobierno determinado, el derecho a asumir la representación
de su Estado en las relaciones internacionales. No puede desconocer
el derecho de un gobierno de vincular al Estado a través de los
actos internacionales que realice. De tal forma, la Organización
no puede resolver, que es el "actual gobierno" de un Estado
miembro el que ha violado el ordenamiento jurídico de la Organización.
Para el Derecho internacional, y para el Derecho de la Organización
de los Estados Americanos, es el Estado como sujeto de derechos y obligaciones
quien no ha cumplido con sus obligaciones, y quien debe asumir toda
la responsabilidad política y jurídica de los actos de
sus representantes.
Las sanciones del ordenamiento jurídico internacional particular
de una Organización internacional, recaen sobre los sujetos de
dicho ordenamiento que son los Estados. La Organización de los
Estados Americanos, en consecuencia, al sancionar al gobierno de un
Estado miembro, ha sancionado al Estado miembro, cualquiera que sean
los términos que se emplean en la decisión sancionadora.
El segundo problema consiste en determinar si se ha suspendido o expulsado
al Estado miembro. Es posible responder a este interrogante, comparando
los efectos jurídicos que de hecho ha producido la decisión
del Órgano de Consulta, con los de la suspensión y la
expulsión.
Podemos concluir en este sentido, que por sus efectos Jurídicos
este acto de la Organización de los Estados Americanos, debe
ser considerado como una decisión de expulsión. Contra
su voluntad, priva de sus derechos y privilegios, y libera de sus obligaciones,
a un Estado miembro acusado de violación de los principios y
normas derivadas del ordenamiento jurídico creado por el vínculo
de asociación. Resulta irrelevante a nuestra conclusión,
el hecho que los efectos jurídicos de la decisión analizada,
no hayan sido los deseados por los autores de la misma. Nos limitamos
a constatar los efectos jurídicos que de hecho la decisión
del Órgano de Consulta ha producido.
En consecuencia, debe considerarse que Cuba ha sido expulsada de la
Organización, como resultado de la VI Resolución aprobada
por el Órgano de Consulta en su reunión de Punta del Este
en 1962.
(ii) Las aclaraciones precedentes permiten enjuiciar con criterios
jurídicos la citada decisión del Órgano de Consulta.
Dicha decisión carece de base legal, pues no existe en los instrumentos
institucionales de la Organización, ninguna cláusula que
atribuya a la misma el poder de expulsar -ni de suspender-un Estado
miembro. Este poder no puede deducirse a partir de la teoría
de los poderes implícitos, pues existen elementos de juicio suficientes,
que permiten presumir que la voluntad soberana de los Estados que se
asociaron y crearon la Organización, era contraria al establecimiento
de ningún sistema de sanciones "constitucionales" y
"disciplinarias".
Además el Órgano de Consulta, es incompetente para aplicar
cualquier medida sancionadora que no está expresamente establecida
en el art. 8º del Tratado de Río de Janeiro, y en las hipótesis
que el mismo Tratado establece.
No sólo es posible sostener la ilegalidad del acto por los motivos
indicados, sino que debe considerarse además, que dicho acto
de la Organización, es un acto de intervención en la esfera
del "dominio reservado" de un Estado miembro. Ello, teniendo
en cuenta la motivación de la decisión.
En el Derecho de la Organización de los Estados Americanos,
la cláusula que establece como esquema ideal de organización
política la democracia representativa, tiene sólo un valor
declarativo, y no el carácter de obligación jurídica
para los Estados miembros.
Un acto de la Organización que afecte directa o indirectamente
esta competencia reservada de los Estados miembros, debe ser considerado
un acto de intervención contrario a las disposiciones de la Carta
de Bogotá (art. 15).
La única excepción es la de la adopción de las
medidas previstas en el Tratado de Río de Janeiro; excepción
que como hemos visto, está expresamente establecida en el art.
19 de la Carta.
La adopción de un sistema de gobierno basado en los principios
del marxismo-leninismo, puede ser causa -desde un punto de vista estrictamente
jurídico- de intervención de la Organización únicamente
a loa efectos de la aplicación de las medidas previstas en el
art. 8º del Tratado de Río de Janeiro. Se ha considerado
en efecto, que la adopción de tal sistema de gobierno respondería
a las hipótesis definidas en el art. 6 del Tratado.
El Órgano de Consulta, al extraer consecuencias jurídicas
de la incompatibilidad del régimen de Cuba con los Principios
del Sistema interamericano, distintas de las que estaba autorizado a
extraer, incurre en un acto de intervención contrario a las disposiciones
de la Carta de la Organización de los Estados Americanos.
(iii) La solución dada por el Órgano de Consulta al problema
del incumplimiento por un Estado de sus obligaciones como Miembro de
la Organización, no es una solución de Derecho. Puede
ser calificada como una solución "de facto", impuesta
por una mayoría circunstancial. No podrá considerarse
como un antecedente para legitimar futuras decisiones de la misma índole.
Esta conclusión, no implica que sostengamos que el Órgano
de Consulta debería haberse abstenido de adoptar ninguna decisión
sancionadora. Por el contrario, entendemos que el Órgano de Consulta
podría haber adoptado sanciones Jurídicas contra dicho
Botado miembro, aplicando el único instrumento jurídico
en el que tiene competencia, que es el Tratado de Río de Janeiro.
¿Cuál sería la solución al problema planteado
por la actual situación de Cuba ante el Sistema interamericano?
Consideramos que esta situación creada por una medida "de
facto" sólo puede tener una solución "de facto".
Así como la Carta de la Organización, no prevé
ni autoriza la suspensión o la expulsión de un Estado
miembro, es lógico que nada establezca sobre la readmisión
del Estado expulsado, o sobre el levantamiento de la suspensión.
La única solución -salvo el caso de una previa modificación
de la Carta- será la de adoptar, por el mismo procedimiento por
el que se llegó a la expulsión, una decisión contraria
admitiendo su reincorporación al Sistema.
3. las conclusiones a que arribáramos en el estudio de las sanciones
"disciplinarias" y "constitucionales" en el Derecho
de las Organizaciones Internacionales, y en particular en el estudio
de la decisión sancionadora adoptada por el Órgano de
Consulta en Punta del Bate, nos inspiran las siguientes reflexiones
finales.
Hemos afirmado que la sanción internacional puede estudiarse
como un fenómeno social en cuanto significa una reacción
social ante la violación del orden jurídico establecido;
y como fenómeno jurídico en cuanto dicha reacción
es organizada por el Derecho que legitima así el uso de la coerción
contra el violador de una de sus reglas.
Afirmábamos asimismo que la inexistencia de la sanción
jurídicamente organizada, no impedirá la subsistencia
de la sanción como fenómeno social. En otras palabras,
la inexistencia de un procedimiento jurídico que encauce la reacción
de un grupo social, no puede impedir que sociológicamente este
fenómeno se manifieste.
En el caso de las Organizaciones internacionales, la ausencia de disposiciones
constitucionales que regulen la reacción de los Estados miembros
ante la violación por otro Estado miembro de sus obligaciones
con la Organización, no puede impedir que esta reacción
social se produzca. En ese caso, los Estados miembros actuando a través
de uno de los órganos de la Organización, recurren a ficciones
jurídicas a los efectos de disimular ante la opinión pública,
la realidad de la violación del Derecho de la Organización.
La sanción que aplican, y que teóricamente debería
tener por objeto el reforzar la vigencia del Derecho de la Organización,
significa una nueva violación de este ordenamiento jurídico,
que esta vez sí, quedará sin ser sancionado.
Ello, aun cuando la decisión sancionadora sea adoptada por una
mayoría legal. La legalidad de la decisión de un órgano
internacional, sólo puede ser el resultado de conformidad al
ordenamiento jurídico internacional particular do la Organización
internacional, no siendo suficiente, la validez formal que el acto posee
al ser aprobado por la mayoría de votos prevista. En otros términos,
la validez formal del acto no es suficiente para asegurar su validez
material.
Estas consideraciones nos inspiran la siguiente conclusión de
"lege ferenda". La Carta de la Organización de los
Estados Americanos, debería ser modificada por los procedimientos
constitucionales previstos, a los efectos de incorporar a la misma un
sistema de sanciones "disciplinarias" y "constitucionales".
La adopción de este tipo de sanciones debería estar precedida
de un estudio sobre la eficacia de las mismas, basado en las enseñanzas
de la práctica de las demás Organizaciones internacionales.
El Derecho de la Organización de los Estados Americanos saldría
reforzado, no por el solo hecho de poseer un sistema de sanciones apropiado,
sino porque de tal forma se evitaría que la reacción social
producida por una violación a ese Derecho, dé lugar a
una nueva violación del mismo por los propios órganos
de la Organización. Y esta violación es tanto más
grave, cuanto que compromete seriamente el prestigio de la Organización,
y plantea serias dudas sobre el respeto al Derecho en las relaciones
interamericanas.