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  Félix Peña

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MERCOSUR COMO REGIÓN DE PAZ Y DE DESARROLLO CONJUNTO
Requiere liderazgo con sentido práctico, voluntad social, y "solidaridades de hecho"

por Félix Peña
Abril 2021


 

El 26 de marzo de este año 2021 no pudo concretarse la Cumbre presencial de los países del Mercosur. Se hizo en forma virtual. No es lo mismo, si es que se necesita desarrollar diálogos al más alto nivel, que faciliten articular posiciones sobre la adaptación del Mercosur a nuevas realidades globales y regionales, como también a las de cada uno de sus respectivos países miembros. Tales diálogos son más eficaces si son presenciales.

La buena noticia es que se ha abierto una nueva oportunidad para una conversación efectiva y eficaz de los cuatro países socios. Es la reunión de Ministros de Relaciones Exteriores prevista para el próximo 22 de este mes de abril, y que tendrá previamente una sesión del Grupo Mercado Común, que se supone es el ámbito apropiado para preparar bien una reunión ministerial que puede ser compleja por su agenda.

En la perspectiva del debate actual entre los socios del Mercosur, al menos tal como se ha proyectado a la opinión pública de los cuatro países, dos cuestiones requerirían prioridad en la reunión del 22 de abril, sin perjuicio de otras que también podrían considerarse relevantes, como por ejemplo la posición del Mercosur frente a las posibles evoluciones de la pandemia del corona-virus y, sobre todo, del mundo "post-pandemia".

La primera cuestión se refiere al nivel de protección efectiva que pueda derivarse del arancel externo común, instrumento reconocido como uno de los fundamentales del Mercosur en el artículo 1° del Tratado de Asunción, con su consiguiente impacto en la interpretación del artículo 2°, que es una clave para realmente entender el alcance del pacto que dio origen al Mercosur.

La segunda cuestión se refiere a la noción de flexibilizar el Mercosur. Es una propuesta que por lo general, al menos en su versión más extrema, se refiere a la idea de que los países socios individualmente puedan concluir acuerdos de libre comercio con terceros países.

Además de las dos cuestiones mencionadas, otras relevantes están en la agenda del Mercosur, y requerirán más temprano que tarde, un abordaje al más alto nivel político. Una de las varias, se refiere al planteamiento conjunto que han hecho los industriales de los cuatro países. Implica desarrollar políticas que permitan pasar de economías primarias a la fabricación de productos con valor agregado. Coloca en esta perspectiva la cuestión de las negociaciones comerciales que desarrolle el Mercosur.


Se han cumplido los primeros treinta años del Mercosur. Desde su momento fundacional la idea consistió en pactar entre los cuatro países que lo originaron (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) la construcción de una región de paz, y de desarrollo económico y social. Ello implica una alianza de las democracias y la valoración de una inserción competitiva y asertiva en el mundo. Es un pacto fundacional sin plazo de conclusión: se estableció su duración indefinida en el artículo 19 del Tratado de Asunción. Pero si un país quiere retirarse puede hacerlo denunciando el Tratado (artículos 21 y 22).

La idea de que países independientes acuerden voluntariamente trabajar juntos compartiendo el ejercicio de sus respectivas soberanías, requiere visión y liderazgo político tanto en el momento fundacional, como luego para dar los pasos conducentes a su constante evolución, incluyendo la adaptación a eventuales nuevas realidades. Lo demuestra también la historia de la Unión Europea. Es una visión y un liderazgo político que debe reflejar valores y experiencias de cada sociedad nacional. Eventualmente puede tornar conveniente una "diplomacia del "jeitinho" a la hora de interpretar algunos de sus compromisos jurídicos, tal los casos del arancel externo común, y de los denominados acuerdos de libre comercio con terceros países, que sean negociados por distintos países miembros.

Pero asimismo requiere de voluntad social y de capacidad para generar "solidaridades de hecho". Voluntad social de los distintos sectores de una sociedad, especialmente de los mayoritarios. Sea ello por convicción o por falta de opciones razonables. Y "solidaridades de hecho", en el sentido planteado en su momento por Jean Monnet -uno de los padres fundadores del proceso de integración europea-, referido a la generación de factores que tornen costoso el intentar desatar vínculos generados por la realidad del trabajo conjunto entre un grupo de países.

El trabajo conjunto entre un grupo de naciones que conforman una región dentro del sistema internacional global, requiere también de un actualizado diagnóstico sobre sus potenciales ventajas y desventajas. Se debe suponer que es lo que hizo el Reino Unido cuando tomó la decisión de iniciar el camino de su retiro de la Unión Europea (el "Brexit"). Es lo que hay que hacer constantemente en cada país miembro al evaluarse las ventajas y desventajas de su pertenencia a un determinado "club" de naciones de un mismo "barrio" o "región", con las características, por ejemplo, de la Unión Europea, pero también del propio Mercosur.

En el momento actual de conmemoración de los 30 años del Mercosur, un aporte a ese tipo de diagnóstico lo efectúa un artículo de José Octavio Bordón -el actual Presidente del CARI- que comienza diciendo que "la situación actual del Mercosur y sobre todo de su futuro no puede ser analizada ni proyectada sin una visión integral y actualizada. Pero tampoco sin recordar sus orígenes, su contexto y su sentido" (publicada en el diario "Clarín", Sección Opinión, el lunes 29 de marzo 2021, página 22, con el título "Sacar al Mercosur del estancamiento y la desconfianza").

En su nota Bordón plantea que "es imperativo sacar al Mercosur del estancamiento y de la desconfianza". Y agrega que "ni el mundo actual ni nuestros países son los mismos que hace tres décadas. Exige renovarnos para buscar una actualizada convergencia, profundizar nuestros acuerdos estratégicos, incrementar el comercio entre nuestros países, articular cadenas productivas entre nosotros y con otras regiones para participar activamente y con el mayor agregado de valor posible en el nuevo, complejo y exigente comercio global".

El 26 de marzo de este año 2021 no pudo concretarse la idea de una Cumbre presencial de los países del Mercosur. Se hizo en forma virtual. No es lo mismo si es que se necesita desarrollar diálogos al más alto nivel, que faciliten articular posiciones sobre la adaptación del Mercosur a nuevas realidades globales y regionales, como también a las de cada uno de sus respectivos países miembros. Tales diálogos son más eficaces si son presenciales.

La buena noticia es que se ha abierto ahora una nueva oportunidad para una conversación entre los gobiernos de los cuatro países socios, que sea efectiva y eficaz. Es la reunión de Ministros de Relaciones Exteriores prevista para este 22 de abril, y que tendrá previamente una del Grupo Mercado Común, que se supone es el ámbito apropiado para preparar bien una ministerial que puede ser compleja por su agenda.

En la perspectiva del debate actual entre los socios del Mercosur, al menos dos cuestiones requerirán prioridad en la próxima reunión de los Cancilleres, sin perjuicio de otras que también pueden considerarse relevantes, como por ejemplo la posición del Mercosur frente a las posibles evoluciones de la pandemia del corona-virus y, sobre todo, del mundo "post-pandemia".

La primera cuestión se refiere al nivel de protección efectiva que pueda derivarse de la aplicación del arancel externo común, instrumento reconocido como uno de los fundamentales del Mercosur en el artículo 1° del Tratado de Asunción, con su consiguiente impacto en la interpretación del artículo 2°, que es una clave para realmente entender el alcance del pacto que dio origen al Mercosur. Es un ejemplo de la necesidad de abordar las cuestiones relevantes del Mercosur, a la vez desde una perspectiva económica, política y jurídica, tanto por parte de quienes tienen que tomar decisiones sobre la protección efectiva que pueda derivarse del nivel del arancel externo común, pero también de aquellos que deben analizarlas, interpretarlas o aplicarlas. No incluir esas tres dimensiones es correr el riesgo, o de no entender lo que se decidió o de no captar sus verdaderos alcances sobre las realidades. A su vez, incluirlas es una condición necesaria para la eficacia de la "diplomacia del jeitinho".

La segunda cuestión se refiere a la noción de flexibilizar el Mercosur. Es una propuesta que por lo general y en una versión más extrema, se refiere a la idea de que los países socios individualmente puedan concluir acuerdos de libre comercio con terceros países. En distintas oportunidades se ha planteado tal idea especialmente por el Uruguay, incluso a través de acuerdos bilaterales por ejemplo con los EE.UU o con China. El que se interprete que no se puede hacer en el actual marco legal del Tratado de Asunción, ha llevado a la expresión "el Mercosur me ata".

Por momentos se interpretó que tal restricción es la resultante de la Decisión 32 del Consejo del Mercosur, adoptada en el año 2000. Y ello ha llevado a proponer su modificación. Sin embargo una simple lectura del Tratado torna insuficiente jurídicamente tal interpretación. De ahí que lo razonable es entender que cuando se habla de "flexibilizar" el Mercosur, en su versión más extrema de permitir la firma de acuerdos bilaterales de libre comercio de países miembros con terceros países -esto es, no por el conjunto del Mercosur-, lo que quizás de hecho se estaría planteando podría implicar modificar el Tratado para que ello sea posible. Es un ejemplo de una decisión que no puede considerarse sólo en la perspectiva de una de las tres dimensiones mencionadas más arriba.

Por todo ello tiene sentido lo que planteó Jorge Neme. Secretario de Relaciones Económicas Internacionales de la Cancillería, en una larga entrevista que le hizo este 29 de marzo una radio uruguaya. Requirió que el gobierno del Uruguay presente por escrito una propuesta para flexibilizar el Mercosur. Y, a la vez, que explique cómo instrumentar una negociación por fuera del bloque y que impactos tendría (el texto completo de la entrevista se puede consultar en la página web de la Radio "Mundo 1170am", que es http://www.enperspectiva.net).

Eventualmente la segunda cuestión, según sean sus alcances reales, pueda requerir entonces para ser viable alguna modificación del pacto fundacional. Si así fuera tornaría más relevante y oportuna la propuesta avanzada por Rubens Barbosa, en el sentido de que habría llegado la hora de convocar la Conferencia Diplomática prevista en el artículo 47 del Protocolo de Ouro Preto con el objetivo de revisar la estructura institucional del Mercosur, que se refiere a la competencia de los órganos de la gobernanza del proyecto conjunto (Ver al respecto el artículo de Rubens Barbosa en la revista Interesse Nacional incluida más abajo en la sección lecturas recomendadas).

Además de las dos cuestiones mencionadas, otras relevantes están en la agenda del Mercosur, y requerirán más temprano que tarde, un abordaje al más alto nivel político. Una de las varias, se refiere al planteamiento conjunto que han hecho los industriales de los cuatro países. Implica desarrollar políticas que permitan pasar de economía primarias a la fabricación de productos con valor agregado. Coloca en esta perspectiva la cuestión de las negociaciones comerciales que desarrolle el Mercosur.

El planteamiento lo hicieron, con motivo del 30 aniversario del Tratado de Asunción, los Presidentes de las organizaciones de empresarios industriales de los cuatro países del Mercosur en el marco de la Cámara de Industriales del Mercosur (ver la declaración de los industriales en su reunión virtual del 25 de marzo 2021, sobre "El futuro del Mercosur requiere del crecimiento, la competitividad y la integración", en http://www.ciu.com.uy/. Ver también la nota de Paula Urien, en el suplemento Comercio Exterior del diario "La Nación", del jueves 1° de abril 2021, página 7).


Lecturas recomendadas:


  • Barbosa, Rubens, "Mercosur, 30 años", diario "El País", Montevideo, 13 de marzo 2021.
  • Barbosa, Rubens, "Após 30 anos, Mercosul Requer Freio de Arrumacao", Interesse Nacional, Ano 14, Número 53, Abril-Junho 2021, ps 41-44.
  • Bartesaghi, Ignacio (coordinador); Iglesias, Enrique; Masi, Fernando; Peña, Félix; Polónia Rios, Sandra, "Reflexiones sobre los 30 años del Mercosur", Universidad Católica del Uruguay - Fundación Konrad Adenauer, Uruguay, Montevideo 2021.
  • Bordón, José Octavio, "Sacar al Mercosur del estancamiento y la desconfianza", diario "La Nación", Sección Opinión, Buenos Aires, 29 de marzo 2021, p.22.
  • Bradford, Anu, "The Brussels Effects. How the European Union Rules the World", Oxford University Press, New York 2020.
  • Caumont, Jorge, "La desintegración comercial regional de los países miembros", Suplemento Comercio Exterior, diario "La Nación", 25 de marzo 2021, p.5.
  • Carmody, Patricio, "El desafío de un orden global para democracias y autocracias", diario "La Nación", Buenos Aires, 20 de marzo 2021.
  • Castro, Nelson, "La Salud de los Papas. Medicina, Complots y Fe desde León XIII hasta Francisco", Sudamericana, Buenos Aires, marzo 2021.
  • Dollar, David; Uang, Viping; Yao, Yang, "China 2049. Economic Challenges of a Rising Global Power", Brookings Institutions Press, Washington D.C. 2020.
  • Ferguson, Niall, "The Ascent of Money. A Financial History of the World", Penguin Books, second edition, 2018.
  • GRIDALE, "Segundo Congreso Latinoamericano de Integración Regional", Buenos Aires, 8 al 17 de marzo 2021, en www.gridale.org.
  • Hertz, Noreena, "The Lonely Century. How to Restore Human Connection in a World that´s Pulling Apart", Currency - Random House, New York 2021.
  • Ischinger, Wolfgang, "World in Danger. Germany and Europe in an Uncertain Time", Brookings Institute Press, Washingon D.C. 2021.
  • Kogan, Dario, "Reflexiones sobre el pasado, presente y desafíos (futuros?) del Mercosur", Megatrade, marzo 2021, ps.21 a 26, en www.revistametrade.com.ar).
  • Kribbe, Hans, "The Strongmen. European Encounters with Sovereign Power", Agenda publishing, UK 2020.
  • Levine, Robert M., "Brazilian Legacies", Routledge - Taylor & Francis Group, New York 2015.
  • Macri, Mauricio, "Primer Tiempo", Planeta, Buenos Aires, marzo 2021.
  • Milani, Carlos R.S., "Solidariedade e Interesse", Appris Editora, Curitiba 2018.
  • Piernanni, Simone, "Espejo Rojo. Nuestro Futuro Se Escribe en China", Ensayo EDHASA, Buenos Aires 2021.
  • Prestowitz, Clyde, "The World Turned Down, America, China, and the Struggle for Global Leadership". Yale University Press, New Haven 6 London 2021.
  • Ricupero, Rubens, "Do America First para America is Back Primeiros Dias de Diplomacia de Biden", Interesse Nacional, Ano 14, número 53, Abril-Junho de 2021, ps 19-24
  • Shambaugh, David, "Where Great Powers Meet. America & China in Southeast Asia", Oxford University Press, New York 2021.
  • Sica, Dante; Malamud, Andrés, "El Mercosur se hunde en la irrelevancia", diario "La Nación", Sección Opinión, Buenos Aires, 25 de marzo 2021, página 39.
  • Telo, Mario (editor), "European Union and New Regionalism. Competing Regionalism and Global Governance in a Post-Hegemonic Era", Routledge - Taylor & Francis Group, London and New York 2016
  • Telo, Mario (editor), "Reforming Multilateralism in Post-COVID times. For a more regionalised, binding and legitimate United Nations", FEPS - Foundation for European Progessive Studies, Brussels, December 2020.
  • Urien, Paula, "Mercosur: Cinco desafíos para un acuerdo que necesita renovarse", Nota de tapa, Suplemento Comercio Exterior. Diario "La Nación", 25 de marzo 2021, página 4 y 5.
  • Urien, Paula, "Aniversario. Que le piden los industriales al Mercosur", Suplemento Comercio Exterior del diario "la Nación", 1° de abril 2021, página 7.

Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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