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  Félix Peña

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NOSOTROS Y EL MUNDO QUE NOS RODEA
Algunas lecciones para el futuro que podemos extraer tras un año de pandemia

por Félix Peña
Enero 2021


 

Trabajar juntos es un desafío para todos nosotros, acrecentado por la experiencia de la pandemia COVID-19. En particular, la Argentina y los países de la región, estarían en condiciones de desarrollar, en base a la experiencia acumulada y a sus ventajas competitivas, relaciones comerciales más intensas con todos los países del mundo. ¿Es tan así? Y, en tal caso, ¿cuáles serían los pasos a dar que permitirían tener una participación más activa y eficaz en el desarrollo de un comercio mundial funcional a nuestras necesidades e intereses? ¿Qué aportes podríamos hacer para acrecentar la solidaridad y eficacia en el funcionamiento de los acuerdos comerciales de alcance global y en especial de la OMC? ¿En qué forma los países de la región miembros de la OMC, podrían acrecentar la efectividad y eficacia del sistema multilateral de comercio mundial?


El actual es un mundo más poblado y conectado. Como hemos señalado en otras ocasiones, son rasgos que tenderán a acentuarse en el futuro. En un mundo con esas características la Argentina puede, si se lo propone, desarrollar relaciones comerciales normales y eventualmente intensas con todos los países, especialmente aquellos con los cuales se comparten intereses concretos. En tal perspectiva, interrogarnos sobre nosotros (los argentinos) y el mundo que nos rodea adquiere hoy una importancia creciente.

Una estrategia de inserción activa en todos los ámbitos del sistema comercial internacional -esto es, de alianzas múltiples- requiere de un diagnóstico de factores que anticipan cambios significativos, tanto globales como en las diversas regiones. Y en especial, requiere de una eficaz organización, tanto en el plano gubernamental y en el de la sociedad en su conjunto, y de una activa política de cooperación con otras naciones, en especial las de la región latinoamericana. Entre otros, cambios tecnológicos, climáticos, y culturales, incidirán en los desplazamientos de ventajas competitivas y, por ende, en el desarrollo del comercio de bienes y de servicios entre los países y regiones. Es además un mundo de diversidad de consumidores empoderados, como resultado de la creciente población en muchos países, y de una clase media bien informada sobre sus múltiples opciones para obtener recursos, bienes y servicios que eventualmente necesite o prefiera.

Como en toda crisis internacional de la magnitud de la originada por la pandemia 2020, es difícil anticipar el alcance futuro de sus efectos. Precisamente se ha caracterizado por tornar precarios diagnósticos y pronósticos, que requieren de renovación constante. No es fácil al comienzo del año 2021 predecir cuáles serán sus impactos en el desarrollo económico, el comercio exterior y la estabilidad política de los países latinoamericanos. Son tiempos, que exigen tener mucha prudencia, tanto en el plano de diagnósticos de renovación continua como en el de las estrategias y acciones que se emprendan.

Al menos en lo que se pueda suponer que será el período post-pandemia, tres cuestiones aparecen relevantes para el comercio exterior argentino. No serán las únicas, pero en la perspectiva actual, están entre las que mayor atención demandará de protagonistas interesados en la futura inserción argentina en el mundo.

La primera cuestión se refiere a fijar metas ambiciosas y a la vez flexibles, para el desarrollo de nuestro comercio exterior y procurarlas con una buena organización institucional, que involucre al gobierno nacional, a los gobiernos provinciales y locales, y a todos los sectores de la sociedad, en especial el empresarial, el laboral, y el de las nuevas generaciones, es decir aquellos más sensibles a la creación de condiciones razonables y sustentables de futuro. Metas ambiciosas, tanto cuantitativas como cualitativas. Esto es, que impliquen saltos significativos en la cantidad y en la calidad de bienes y servicios que se pueden vender al mundo, Pero a la vez, que reflejen una incorporación también significativa de inteligencia y de tecnología en los procesos productivos de bienes y servicios que se exportan. Y que requieren una buena organización, que conduzca a saltos de eficacia y efectividad, para la gestión de todos los estamentos involucrados con la concreción de una estrategia de inserción argentina en el comercio internacional.

La segunda se refiere a que el país efectúe aportes que contribuyan al fortalecimiento del sistema multilateral del comercio mundial, incluyendo su capacidad para facilitar mecanismos innovadores con respecto a iniciativas regionales de cooperación, comercio e integración en los que la Argentina pueda tener capacidad de influencia, especialmente en la región latinoamericana y entre los países en desarrollo.

Y la otra cuestión prioritaria, debería ser contribuir a que el conjunto de países latinoamericanos miembros de la OMC, puedan tener un papel activo y relevante en la continua tarea de construir un sistema comercial internacional que sea eficaz y efectivo y, a la vez, funcional a los intereses de la región. Se vincula con la necesidad de impulsar distintas modalidades de acuerdos de asociación con países relevantes para el comercio exterior argentino, tales como el que estaría en su fase final de concreción entre el Mercosur y la UE, y los que están en la agenda pendiente de desarrollo con otros países y regiones. Y, a la vez, lograr que la próxima Conferencia Ministerial de la OMC permita concertar en acuerdos viables y eficaces, los intereses marcados por las crecientes y significativas divergencias entre sus países miembros y, en particular, entre sus protagonistas más relevantes tanto en el comercio mundial como en la geopolítica global.

El acuerdo de asociación bi-regional entre el Mercosur -concebido como una unidad negociadora- y la UE, requerirá una atención prioritaria en los próximos meses. No sólo por su magnitud y su potencial impacto en las economías y en el comercio exterior de ambas regiones. Pero sobre todo por ser un acuerdo cuya fase negociadora, al menos en su componente comercial, concluyó hace más de un año y que ya tendría que haber entrado en su etapa de firma y posterior ratificación parlamentaria. En una perspectiva argentina, como también de sus socios en el Mercosur y los de la UE, tras casi treinta años en que comenzó a explorarse la idea de un acuerdo y veinte años de negociaciones, a los respectivos liderazgos políticos les sería difícil explicar a sus ciudadanías, las consecuencias de un eventual fracaso. Como hemos señalado en otras oportunidades, a partir de su entrada en vigencia se inicia la etapa principal del acuerdo de asociación birregional. Es la del "día después", o aquella en la que gobiernos y empresas deben hacer lo requerido para cumplir con compromisos asumidos en los plazos previstos, y lo necesario para sacar provecho de la ampliación de los respectivos mercados.

Certeza en el diagnóstico y eficacia en los cursos de acción que se tracen, así como su renovación continua, son condiciones requeridas para enfrentar la actual crisis sistémica global. Son necesarias para cada uno de los países afectados por la crisis -que probablemente sean todos-. Y ellas tienen que abordarse, a su vez, en la perspectiva de cada protagonista ya sea, por ejemplo, un gobierno, una empresa, o una institución o actor social. Pero además de enfoques y visiones nacionales, se imponen otras de alcance global -por ejemplo, en el caso de organismos internacionales-y, a su vez, de cada una de las regiones -por ejemplo la UE, el Mercosur, la Alianza del Pacífico, o la ASEAN.

Entender los factores que han conducido a la actual crisis sistémica de alcance global es esencial cuando se aspira a superarla. Difícil sería limitar la génesis del proceso a un solo factor. Para encararla en la perspectiva de un país en forma oportuna y con éxito, es necesario tener acceso a información correcta y de calidad, por lo tanto confiable, de cómo lo están haciendo otros países y regiones. Y reconocer, además, que tal información probablemente refleje diferentes perspectivas, resultantes de la rica diversidad cultural, política y económica que es hoy un rasgo ineludible de la realidad internacional. Implica tener una gran capacidad de concertación de intereses que se exteriorice en todos los niveles involucrados en una crisis como la actual, que son el global, el regional y el propio de cada país. Cada uno de ellos puede requerir diversos desdoblamientos, si es que se aspira a entender los desarrollos actuales de esta crisis sistémica y, en particular, los futuros.

No es, por lo tanto, una crisis que se preste a enfoques simplistas, uni-dimensionales y estáticos. Su abordaje requerirá entender todas sus múltiples y profundas complejidades, aun cuando ellas requieran dejar de lado conceptos y marcos teóricos provenientes de otros momentos históricos. Implica, por lo tanto, colocar el análisis de la actual crisis global y los cursos de acción que eventualmente se privilegien, en el marco de una interpretación correcta de los profundos cambios que se están produciendo en el sistema internacional.

Es posible que la actual pandemia torne necesarias innovaciones en las instituciones (sistemas de decisión, gestión y producción de reglas) de la gobernanza tanto global como regional, cuyos alcances se irán definiendo en base a la experiencia acumulada. Esto es también válido en el caso de los procesos de integración. Si algo sobresale de la metodología de integración aplicada originalmente en Europa, es que se requiere operar simultáneamente en tres dimensiones. Son, la política, la económica y la jurídica. Imaginar un proceso de integración entre naciones soberanas -que no aspiran a dejar de serlo-, contiguas y diversas, y con poder relativo desigual, sin el consentimiento y apoyo de la gente (dimensión política); sin una articulación sostenible de sus sistemas económicos y productivos (dimensión económica), y sin que esté basado en reglas e instituciones comunes (dimensión jurídica), sería condenarlo a un fracaso, o a un efecto sólo coyuntural.

Procesos de integración como el europeo o el del Mercosur, no están necesariamente centrados en un producto final pre-determinado, consistente en la transformación de unidades autónomas de poder en una nueva unidad "supranacional", aunque ese haya sido un aparente objetivo de los momentos iniciales. No están basados en el objetivo de superar espacios nacionales independientes pre-existentes, incluyendo sus respectivos mercados, a través de fórmulas rígidas en su concepción, como la de una "unión aduanera" o una "zona de libre comercio". No suponen la desaparición de identidades nacionales. Suponen sí mayor conectividad, valoración de la diversidad cultural y de intereses entre los socios y, mayor solidaridad colectiva. O sea, lograr condiciones para el predominio de prosperidad y paz entre naciones contiguas. Por el contrario, la puesta en común de recursos y de mercados, con vocación de permanencia; disciplinas colectivas producto de la vigencia de reglas e instituciones comunes; encadenamientos que tornan costoso el retirarse del pacto de trabajo conjunto entre un grupo de naciones; y un poder acrecentado para operar con eficacia en el sistema internacional, son algunos de los efectos positivos que explican por qué ese método de integración, ha tenido una vigencia que supera a su espacio y a su momento original.

En la perspectiva planteada, varias cuestiones se destacan en la agenda de prioridades para el comercio exterior argentino. Suponen renovar estrategias de proyección al mundo de bienes y servicios que el país pueda producir con calidad y eficacia, por su dotación de recursos naturales, talentos y creatividad. Es una renovación necesaria por cambios que se están operando a nivel global y latinoamericano. Reflejan una época que se destaca por un elevado número de protagonistas -países, empresas, consumidores, trabajadores y organizaciones sociales- en la competencia por mercados mundiales, con múltiples opciones sobre a quienes vender y comprar bienes y servicios, que necesitan y valoran. Son cambios, que tornan más intensa la interacción entre diversas culturas que caracterizan países y, por ende, el comercio internacional. Entender alcances y efectos de las diversidades culturales, con su impacto en prioridades de ciudadanos y consumidores, es un factor crucial para la competitividad internacional de nuestro país y de sus empresas.

La integración económica entre naciones soberanas implica el desarrollo de una construcción permanente de condiciones y reglas, que permitan e incentiven el trabajo conjunto. Son los casos de la UE y del Mercosur, a pesar de las diferencias metodológicas que tienen. En este tipo de proceso, el semestre en el que un país ejerce la presidencia de sus órganos de representación gubernamental brinda una oportunidad para un liderazgo a través de iniciativas relevantes de una agenda de trabajo conjunto. Este año, en el caso del Mercosur tal oportunidad le corresponde a la presidencia que ejercerá Argentina y luego Brasil. Es un momento propicio entonces para reafirmar la idea de que los dos países puedan tener un papel relevante en la construcción del Mercosur, en la medida que efectivamente compartan diagnósticos y estrategias sobre cómo hacerlo.

Entre otros factores, al menos tres incentivan a procurar un liderazgo estratégico del Mercosur impulsado por Argentina y Brasil (como lo fuera en el momento fundacional el entendimiento entre los Presidentes Alfonsín y Sarney), y con una participación incluso entusiasta de Paraguay y Uruguay. Ellos son: la renovación presidencial en los EEUU; la creación del RCEP en el Asia-Pacífico, y la necesidad que en la UE parecería percibirse de tener un papel protagónico en el restablecimiento de un orden internacional debilitado.

El hecho que Joe Biden será el próximo ocupante de la Casa Blanca no es un dato menor. Quizás sea el factor principal. Puede implicar un cambio profundo en la visión y en el estilo de la estrategia internacional de Washington. Es posible entonces anticipar un momento más positivo para la construcción de un orden mundial que requerirá mucha acción conjunta, especialmente entre grandes y medianas potencias. La Presidencia de Biden, podría facilitar una concertación estratégica sostenible con países latinoamericanos, incluyendo los del Mercosur, en la medida que se afirme la idea de procurar construir un orden internacional basado en la solidaridad y en la cooperación entre todos.

A su vez la reciente firma del RCEP, que implica desarrollar un proceso de comercio e inversiones preferenciales compatible con las reglas de la OMC, entre 15 países del Asia Pacífico (los diez del ASEAN y China, Japón, Corea, Australia y Nueva Zelanda, abierto a la incorporación de la India), genera un precedente de trabajo conjunto entre países con una pertenencia regional común y, también, con un enorme potencial para desarrollar cadenas de valor que incidan en el comercio y las inversiones recíprocas.

Y el tercer factor, es el interés que se observa en una UE que percibe el potencial de acción conjunta que están abriendo los antes mencionados factores. En tal perspectiva deberían evaluarse los costos de un fracaso del acuerdo de asociación con el Mercosur.

Un planteamiento estratégico común del Mercosur, a fin de encarar en función de sus intereses la nueva etapa de relaciones comerciales internacionales que los factores antes mencionados, entre otros, estarían anticipando, requeriría por cierto interrogarse acerca del potencial de acción conjunta que pueden resultar de ámbitos institucionales internacionales a los que pertenecen y que son, entre otros, la ALADI y la OMC.

Trabajar juntos es un desafío para países de la región latinoamericana, que se ha acrecentado por la experiencia acumulada en el período de la pandemia COVID-19. En un mundo más poblado y conectado, la Argentina y los países de la región estarían en condiciones de desarrollar, en base a la experiencia acumulada y a sus ventajas competitivas, estrategias de alianzas múltiples con todos los países del mundo, especialmente con aquellos con los cuales se comparten intereses concretos. ¿Es tan así? Y, en tal caso, ¿cuáles serían los pasos a dar que permitirían tener una participación más activa y eficaz en el desarrollo de un comercio mundial funcional a sus necesidades e intereses? ¿Qué aportes podríamos hacer para acrecentar la solidaridad y eficacia en el funcionamiento de los acuerdos comerciales de alcance global y en especial de la OMC? La OMC está en crisis, entre otros factores, por la situación que atraviesa su mecanismo de solución de controversias. ¿En qué forma los países de la región miembros de la OMC, podrían acrecentar la efectividad y eficacia del sistema multilateral de comercio mundial?

El regionalismo es visualizado en el plano comercial y del desarrollo económico como un complemento del multilateralismo comercial global, y también como resultado de esfuerzos entre países de una región para adelantar procesos que sean convergentes con el fenómeno global. ¿Es ésta una visión realista sobre la integración regional? Si lo fuere ¿cómo tornarla efectiva? ¿Cómo lograr una articulación eficaz de los distintos procesos de integración latinoamericana, con una estrategia de "convergencia en la diversidad", que tome en cuenta diferentes realidades, visiones e intereses que se observan entre los países de la región? ¿Qué papel pueden desempeñar al respecto los organismos de alcance regional existentes, tales como, entre otros, la ALADI, el SELA y la CELAC?

Tanto desde el punto de vista de la organización de la producción y del comercio (cadenas regionales de valor y también las globales), como desde el del fortalecimiento de los espacios institucionales de negociación comercial, existiría cierto consenso respecto a que en el escenario post COVID-19, lo "regional" tenderá a profundizarse. ¿Es ésta una visión realista? Si lo fuere ¿cuáles son pasos que habría que dar para fortalecer, tanto de un punto de vista existencial (porqué trabajar juntos) como metodológico (cómo trabajar juntos), los procesos de integración regional en América Latina, en una forma compatible con las reglas de juego del sistema multilateral del comercio global, especialmente del artículo XXIV del GATT OMC y de la Cláusula de Habilitación de la OMC?

¿Cómo acentuar los necesarios esfuerzos para el desarrollo de la conectividad física entre los países de la región y de cada una de sus subregiones, especialmente en función de las estrategias de conexión de los diferentes mercados nacionales y de sus respectivos sistemas productivos? ¿Qué papel pueden seguir desempeñando los organismos de financiamiento internacional en los que participan los países latinoamericanos?

Una estrategia de inserción activa en el sistema comercial internacional requiere de un diagnóstico permanentemente actualizado de factores que permiten anticipar cambios que puedan ser significativos, tanto en el plano global como en los múltiples y diversos planos regionales. ¿Cómo podría desarrollarse una cooperación más eficiente entre las instituciones que en la región están en condiciones de ofrecer tales diagnósticos? ¿Qué papel pueden desempeñar los diferentes espacios de pensamiento orientado a la acción?


Lecturas recomendadas:


  • Actis, Esteban; Creus, Nicolás, "Un dilema chino para Joe Biden" , in "La Nación" newspaper, World section, December 8, 2020.
  • Buscaglia Marcos, "Emergiendo", Sudamericana, Buenos Aires 2020.
  • French, John D., "Lula and his politics of cunning. From Metalworker to President of Brazil ", The University of North Carolina Press, Chapel Hill 2020,
  • Guelar, Diego,"La Invasión Silenciosa. El Desembarco Chino en América del Sur", Foreword by Jorge Castro, Debate, Buenos Aires 2013.
  • Krueger, Anne,"International Trade. What Everyone Needs to Know ", Oxford University Press, New York 2020.
  • Ned Lebow, Richard, " The Rise and Fall of Political Orders ", Cambridge University Press, Cambridge 2018.
  • Ned Lebow, Richard, "Ethics and International Relations. A Tragic Perspective ", Cambridge University Press, Cambridge 2020.
  • Rosales, Osvaldo, " El RCEP: Desafíos globales en comercio y geopolítica para Europa y América Latina", Análisis Carolina 56/2020, Fundación Carolina, Madrid 2020.
  • Tanus Mafud, Abás, "Los Capitales Árabes en Argentina", Foreword by Jodos Jalit, Editorial Autores de Argentina, Buenos Aires 2020.
  • Wallerstein, Immanuel, "The Decline of American Power", The New Press, New York - London 2003.

Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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