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  Félix Peña

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CUESTIONES MÁS RELEVANTES DE LA AGENDA 2020 DEL MERCOSUR:
Arancel externo común, acuerdo con la UE y vínculo con la Alianza del Pacífico

por Félix Peña
Diciembre 2019


 

En la perspectiva de una Agenda 2020 del Mercosur al menos tres cuestiones aparecen como más relevantes. Ellas se refieren al arancel externo común, a la efectiva vigencia del acuerdo con la Unión Europea y a la profundización de los vínculos con la Alianza del Pacífico. No son por cierto las únicas. Pero son las que pueden tener una mayor incidencia en el futuro desarrollo del proceso subregional de integración económica. Y son las que eventualmente presenten mayores dificultades para lograr una concertación inteligente de los diversos intereses nacionales.

La primera cuestión relevante tiene que ver con el nivel de protección que resulte de la aplicación del arancel externo del Mercosur que finalmente se acuerde. La segunda cuestión relevante se refiere a la efectiva puesta en vigencia del acuerdo entre el Mercosur y la UE. El 28 de junio pasado, se anunció que las negociaciones habían concluido. Al menos en el capítulo comercio. Se inició entonces el recorrido del camino que debería conducir a su efectiva entrada en vigencia, que se estima lograr en un plazo de aproximadamente dos años. La tercera cuestión relevante se refiere a la vinculación entre el Mercosur y la Alianza del Pacífico. Es una cuestión que tiene que ver con la estrategia de la convergencia en la diversidad en el espacio regional latinoamericano.

Las tres cuestiones antes mencionadas están vinculadas entre sí. A su vez son fundamentales para precisar los alcances reales de la estrategia de inserción internacional que privilegien los países miembros del Mercosur.


Los principales frentes de las negociaciones comerciales internacionales que encaren hacia adelante el Mercosur y, por ende sus países miembros, presentan opciones que requieren ser evaluadas. Reflexionar sobre tales opciones y sus costos relativos, será en adelante una de las prioridades de los ejercicios de reflexión estratégica sobre la inserción internacional de cualquier país miembro del Mercosur.

Tal reflexión estratégica tendrá que incluir la necesaria adaptación del Mercosur a las nuevas realidades mundiales y a las de sus propios países miembros, en algunos casos en plena y compleja evolución. No se trata de incurrir nuevamente en el síndrome refundacional, que se ha manifestado con cierta frecuencia -casi siempre coincidente con cambios gubernamentales en alguno de los socios de mayor dimensión económica-. Puede ser más práctico, eficaz y por ende recomendable, practicar el arte de la metamorfosis. Es decir, de impulsar cambios graduales que permitan capitalizar experiencias adquiridas y los resultados logrados y, a la vez, introducir las modificaciones que se consideren necesarias.

Ello es más recomendable aún, cuando un proceso de integración entre países encara más que una crisis existencial, una metodológica sobre cómo desarrollar el trabajo conjunto de las naciones que participan. Y ese parece ser el caso hoy del Mercosur. De allí que ningún país miembro ha planteado -al menos abiertamente- la idea de retirarse del pacto político, económico y jurídico que lo vincula con sus socios. Es algo así como reconocer que ninguno de los socios tiene un verdadero plan B.

En la perspectiva de una Agenda 2020 del Mercosur, al menos tres cuestiones aparecen como más relevantes para su estrategia de negociaciones comerciales internacionales. Ellas se refieren al arancel externo común, a la efectiva vigencia del acuerdo con la Unión Europea (UE) y a la profundización de los vínculos con los países de la Alianza del Pacífico (AP). No son por cierto las únicas. Pero son las que pueden tener una mayor incidencia en el futuro desarrollo de su estrategia negociadora y del propio proceso subregional de integración económica. Son las que pueden presentar mayores dificultades para lograr una concertación inteligente de los diversos intereses nacionales.

La primera cuestión se refiere al arancel externo común y a su nivel de protección relativa. La necesidad de reducirlo incluso drásticamente, ha sido planteada especialmente por el gobierno del Brasil. Es una cuestión de fuerte sensibilidad económica, especialmente para algunos sectores industriales. Puede tener una incidencia en las políticas industriales y de comercio exterior de los países miembros. Y, a su vez, puede ser abordada con flexibilidad, y no sólo en función de parámetros teóricos o ideológicos.

Pero es también una cuestión de alta sensibilidad política a nivel del funcionamiento del Mercosur y de sus países miembros. Especialmente según sea la forma que se emplee para modificar el actual arancel externo común. Se supone que deberá ser por consenso. Pero a veces se insinúa que, si no hubiere tal consenso, de todas formas un país podría reducir individualmente su arancel externo. De hecho, una forma de hacerlo sería si se logra transformar al Mercosur en una zona de libre comercio. O sea, sin un arancel externo común. Un problema práctico y no menor, es que ello requeriría modificar el pacto constitutivo del Mercosur. Y por ende, pasar en cada país miembro por la consiguiente aprobación parlamentaria. Desde un punto de vista político, no siempre es algo fácil, si eventualmente no se tuviere la necesaria mayoría.

La segunda cuestión relevante se refiere a la puesta en vigencia efectiva del acuerdo entre el Mercosur y la UE. El 28 de junio pasado se anunció que las negociaciones habían concluido. Al menos en el capítulo comercio. Se inició entonces el recorrido del camino que deberá conducir a su efectiva entrada en vigencia. Se estima que ello puede requerir aproximadamente dos años.

Con respecto a este acuerdo, en los países miembros del Mercosur se han observado reacciones positivas e incluso entusiastas. Sin embargo tales reacciones no han sido similares en todos los países, ni en relación a todas las cuestiones abordadas, especialmente en el capítulo del comercio. El debate sobre la denominada "letra chica" parece estar lejos de haberse agotado. Ni siempre ha sido fácil de abordarlo por insuficiencias en la transparencia de las negociaciones, difíciles de seguir y de entender por quienes no estuvieran en la propia mesa de negociación. La aprobación parlamentaria podría entonces plantear en algunos países del Mercosur dificultades, incluso serias.

En una interpretación que parecería orientada a facilitar el proceso de aprobación del acuerdo, se ha señalado que en el Mercosur el acuerdo entraría en vigencia efectiva a medida que cada Parlamento nacional lo apruebe. Aunque no resulte fácil encontrar ni verificar el texto respectivo de tal decisión, ello habría sido acordado en la reunión de la Cumbre del Mercosur en Santa Fe en julio pasado. Ese alcance bilateral de la entrada en vigencia sería visualizado como una forma de facilitar el necesario proceso de aprobación. Sería entonces un incentivo para que los respectivos Parlamentos aprueben el acuerdo.

Sin embargo sería conveniente analizar el impacto que tendría tal modalidad bilateral de entrada en vigencia de acuerdo, desde la perspectiva de lo prescripto en el artículo 2° del Tratado de Asunción, que es el que establece que "el Mercado Común estará fundado en la reciprocidad derechos y obligaciones entre los Estados Partes". Es una norma fundamental del Mercosur. Implica reconocer la reciprocidad en el otorgamiento y en el aprovechamiento de las preferencias arancelarias que se pacten, en especial como resultado del efecto combinado del arancel externo común y de la eliminación de aranceles intra-Mercosur. El efecto práctico de lo prescripto en tal artículo 2° es claro: las preferencias arancelarias otorgadas entre los países miembros no se pueden licuar unilateralmente. Es decir, que sólo pueden modificarse a través de decisiones conjuntas de todos los países miembros.

Tal norma se puede explicar por la necesidad que, en el momento fundacional, se percibía de evitar tendencias a desarrollar estrategias de negociaciones bilaterales de un país miembro con terceros países, especialmente aquellos con grandes mercados. Recordemos que cuando se negoció el Tratado de Asunción, el gobierno de los EEUU ya había anunciado su idea de impulsar un área de libre comercio de las Américas. Quizás tuvo este hecho algo que ver con las razones que llevaron a la redacción del mencionado artículo 2° del Tratado: evitar la licuación de las preferencias otorgadas en el Mercosur como resultante de decisiones unilaterales de un país miembro.

Es natural que haya dudas, incluso fuertes, sobre si efectivamente podrá el Mercosur como conjunto, lograr el objetivo de proyectarse al mundo como un espacio económico que cuente con un arancel externo común, y que negocie como conjunto con diversos y especialmente grandes mercados. Una opción sería la de retornar entonces a las estrategias de negociaciones individuales de cada país miembro, dejando de lado el arancel externo común. Implicaría, o transformar el Mercosur en una zona de libre comercio, o eventualmente dejar de lado la ambiciosa idea política que llevó a crear el Mercosur. En tal caso, cada país deberá apreciar cuál sería su mejor opción.

El plan alternativo imaginable de transformar el Mercosur en una zona de libre comercio -en el sentido del artículo XXIV del GATT-OMC-, derogando el arancel externo común (AEC) -no sería suficiente por motivos jurídicos, la eliminación de la Decisión 32/00-, podría tener algunos costos políticos elevados y también económicos. Implicaría además modificar el Tratado de Asunción. Corresponde a cada país determinar si conviene enfrentar tales costos.

La tercera cuestión relevante se refiere a la vinculación entre el Mercosur y los países de la AP. Es una cuestión que tiene que ver con la estrategia de la convergencia en la diversidad en el espacio regional latinoamericano. Tal estrategia fue planteada, en su momento, por el gobierno de Chile, durante la Presidencia de Michelle Bachelet y fue debatida en una reunión con la participación de Ministros de Relaciones Exteriores y también de Comercio Exterior, de los países del Mercosur y de la AP, que tuvo lugar en el Palacio de la Moneda, en Santiago de Chile, el 24 de noviembre de 2014.

Quedó claro allí que no se planteaba la necesidad de un acuerdo de integración entre dos esquemas subregionales, pero sí la de elaborar hojas de ruta conducentes al establecimiento de múltiples vasos comunicantes, entre los procesos de transformación productiva e inserción de internacional de países pertenecientes a ambos bloques. No necesariamente todos. La CEPAL planteó en esa oportunidad ideas bien concretas que siguen vigentes. Y se reconoció que el Tratado de Montevideo de 1980, que creó la ALADI, brinda un marco institucional e instrumentos más que apropiados y sub-utilizados -entre otros, los distintos tipos de acuerdos de alcance parcial-, para llevar adelante la estrategia sugerida y compartida por los países de la región.

Es posible prever que los países que actualmente integran la unión aduanera del Mercosur -y que son los socios fundacionales- avanzarán también iniciativas orientadas a ampliar la agenda negociadora con otros grandes espacios económicos, tales como China, Japón, India, Corea y la ASEAN en el Asia, y los EEUU y Canadá en América del Norte. De impulsarse tales iniciativas, ellas no podrán dejar de relacionarse con la antes mencionada estrategia de convergencia con los países de la AP, y con la más amplia hacia el espacio de América Central y el Caribe, incluyendo por cierto a Cuba. El hecho que Cuba sea miembro de la ALADI, puede incluso tornar más significativo el papel de esta organización regional en el desarrollo de una más ambiciosa estrategia de inserción de los países latinoamericanos en el comercio internacional global.

Las tres cuestiones antes mencionadas de la Agenda 2020 del Mercosur, están vinculadas entre sí. A su vez son fundamentales para la estrategia de inserción internacional que privilegien los países miembros del Mercosur. Lo es la cuestión del arancel externo común, al menos por dos razones. Por su incidencia en la capacidad para competir con bienes y servicios en otros mercados. Pero también por poner de manifiesto que quienes negocian con el Mercosur -en este caso la UE- lo hacen con los países como un conjunto que implica un mercado único, y no con la suma de países individuales. Lo es también la cuestión del acuerdo con la UE. Significa poner de manifiesto una voluntad y también una capacidad para negociar y para competir con grandes mercados. La señal ha sido clara, en el sentido que el Mercosur también procurará negociar acuerdos de comercio preferencial con otros mercados, incluyendo los EEUU y China. Y, por cierto, las dos cuestiones tienen una vinculación directa con la tercera cuestión mencionada, que es la de la vinculación que el Mercosur y la AP profundicen hacia el futuro. Los países de la AP tienen distintas modalidades de acuerdos con el propio Mercosur, con la UE, y también con países relevantes del sistema comercial internacional, incluyendo por cierto a China, los EEUU y Canadá. Conectar tales modalidades, especialmente a través de reglas de origen que faciliten estrategias empresarias de desarrollo de cadenas productivas, permitiría darle un mayor alcance a los respectivos acuerdos inter-regionales de comercio preferencial.


Lecturas recomendadas:


  • Actis, Esteban, "¿El final de una alianza estratégica? Brasil y Argentina ante la colisión ideológica", Nueva Sociedad, Noviembre 2019.
  • Barbosa, Rubens, "O Dissenso de Washington. Notas de un observador privilegiado sobre as relacôes Brasil-Estados Unidos", AGIR, Editora Nova Frsonteira Participacôes S.A., Rio de Janeiro, 2011.
  • Barbosa, Rubens, "O Futuro do Mercosul", Somos Iberoamérica - Pensamiento Iberoamericano, Número 8, 4 de diciembre 2019.
  • Bartesaghi, Ignacio, "La Alianza del Pacífico: ¿una nueva etapa para el Mercosur?", Real Instituto Elcano, ARI 109/2019, 15 de noviembre de 2019.
  • Bartesaghi, Ignacio, "El Mercosur: avances, pendientes y desafíos", Somos Iberoamérica - Pensamiento Iberoamericano, Número 8, 4 de diciembre 2019.
  • Baschuk, Bryce, "What's Next for the WTO After Sabotage by the U.S.", The Wshungton Post, December 11, 2019.
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  • Elizondo, Marcelo, "Cómo generar un crecimiento de las exportaciones para la próxima década", diario "La Nación", Suplemento Comercio Exterior,5 de diciembre 2019.
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  • Garden, David, "Mapping ASEAN. Achieving Peace, Prosperity, and Sustainability in South East Asia", Indiana University Press, 2019.
  • González, Arancha, "El comercio internacional en el ojo de la tormenta", Somos Iberoamérica - Pensamiento Iberoamericano, Número 8, 4 de diciembre 2019.
  • Gratius, Susanne, "¿Crónica de una muerte anunciada? El futuro del regionalismo latinoamericano", Somos Iberoamérica - Pensamiento Iberoamericano, Número 8, 4 de diciembre 2019.
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  • Iglesias, Enrique V., "Un sistema bajo amenaza", Somos Iberoamérica - Pensamiento Iberoamericano, Número 8, 4 de diciembre 2019.
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  • Peña, Félix, "El futuro de la ALADI y su papel en la construcción del espacio regional latinoamericano", Somos Iberoamérica - Pensamiento Iberoamericano, Número 8, 4 de diciembre 2019.
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Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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