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  Félix Peña

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COMO CAPITALIZAR UNA EXPERIENCIA NEGOCIADORA BIRREGIONAL:
Reflexiones sobre la construcción de la relación preferencial del Mercosur con la UE.

por Félix Peña
Abril 2018


 

Un largo camino ha sido recorrido en la difícil tarea de construir una relación especial entre el Mercosur y la Unión Europea (UE). Hoy, casi treinta años después del inicio se supone que la meta sigue siendo la original. Es un camino cuyo recorrido se inició en un momento especial que vale la pena hoy tener presente. Fue el del final de la década de los ochenta del siglo pasado y comienzos de la del noventa.

La negociación primero y luego la firma del Tratado de Asunción, estimuló en países de la UE la decisión de tratar de impulsar la idea estratégica de lo que se suponía que sería luego un acuerdo bi-regional, imaginado desde el principio como razonablemente ambicioso y preferencial, pero de construcción gradual.

En el impulso inicial del proceso bi-regional influyeron diversos factores. Entre otros, se puede señalar el de las profundas raíces históricas de las relaciones entre ambas regiones, nutrida por migraciones e inversiones europeas y -un dato no menor- por la densa historia compartida con nuestra región por España y Portugal. Y también el de la confluencia de valores culturales, sociales y políticos, especialmente a partir de la afirmación de la democracia en los países del Mercosur.

Del lado europeo otro factor relevante fue el lanzamiento de la denominada Iniciativa de las Américas, que implicó percibir un mensaje en el sentido que los EEUU proyectaban construir una relación comercial preferencial con los países latinoamericanos, inserta en el contexto de una histórica relación triangular entre Europa-EEUU-América Latina.

Tras casi treinta años ¿cuán real ha sido el interés que han tenido ambas partes en avanzar en las negociaciones birregionales? Lo único que no es fácil de explicar sería por qué ambos lados no capitalizaron las experiencias adquiridas, planteando y acordando cambios en las metodologías empleadas para construir el espacio birregional preferencial.

La importancia que tiene esta relación birregional amerita que se profundice el debate sobre el camino a recorrer en adelante. Tendría que ser un debate pluralista, multidimensional y multidisciplinario, no centrado en enfoques teóricos o académicos, muy orientado a plantear recomendaciones prácticas orientadas a la acción necesaria y a la vez posible.


Un largo camino ha sido recorrido en la difícil tarea de construir una relación especial entre el Mercosur y la Unión Europea (UE). Hoy, treinta años después del inicio se supone que la meta sigue siendo la original. Esto es, dar pasos hacia la institucionalización de una relación permanente, con sentido político y estratégico, contenido económico y social, y compromisos preferenciales para bienes, servicios, inversiones y otras cuestiones relevantes para las relaciones bi-regionales, asumidos conforme a sus intereses concretos y a las reglas jurídicas multilaterales que han sido aceptadas por ambas partes, especialmente en el ámbito antes del GATT y luego de la OMC.

Es un camino cuyo recorrido se inició en un momento especial que vale la pena hoy tener presente. Fue al final de la década de los ochenta del siglo pasado y comienzos de la de los noventa. Esto es, por un lado, el momento en el que la UE comenzaba a adaptarse a la nueva realidad internacional y regional resultante, entre otros factores, del colapso de la Unión Soviética. Y en el que, por su lado, los países fundadores del Mercosur comenzaban a recorrer su propio camino para construir gradualmente un espacio regional de integración económica y de comercio preferencial, profundizando así la experiencia bilateral iniciada formalmente por la Argentina y el Brasil, en 1986.

La negociación primero y luego la firma del Tratado de Asunción estimuló en países de la UE -con fuerte protagonismo de España y Portugal- la decisión de impulsar la idea estratégica de lo que se suponía que sería luego un acuerdo bi-regional, imaginado desde el principio como razonablemente ambicioso y preferencial, pero de construcción gradual. La visita a Bruselas de los Cancilleres del Mercosur, en 1991, a los pocos días de haberse firmado el Tratado de Asunción y luego, en 1992, la reunión birregional en Guimarães (Portugal), fueron los primeros pasos dados en el recorrido del camino bi-regional.

A su vez los países del Mercosur, veían en la UE un precedente -un "modelo" según algunos entusiastas - para la dimensión existencial de su visión estratégica -porqué trabajar juntos- y también en muchos aspectos vinculados con la dimensión metodológica de su proyecto de integración regional -cómo trabajar juntos-. Incluso, algunos optimistas entendían que el Mercosur lograría en poco tiempo lo que a los europeos les había llevado más de treinta años. Se referían, en su juvenil entusiasmo, al tiempo que, entendían, les demandaría construir el mercado común enunciado en el Tratado de Asunción.

En ese impulso inicial de este proceso bi-regional influyeron, como ocurre siempre en las relaciones internacionales, diversos factores. Entre otros, podemos señalar el de las raíces profundas de las relaciones entre ambas regiones, nutrida por migraciones e inversiones europeas y por la densa historia compartida con nuestra región por España y Portugal. Y también el de la confluencia de valores culturales, sociales y políticos, especialmente a partir de la afirmación de la democracia en los países del Mercosur. No era un dato menor para una UE que estaba incorporando países de Europa del Este.

Pero hubo otro factor relevante. Del lado europeo el lanzamiento de la denominada Iniciativa de las Américas, implicó percibir un mensaje claro en el sentido que los EEUU proyectaban construir una relación comercial preferencial con los países latinoamericanos. Inserto en el contexto de una histórica relación triangular entre Europa-EEUU-América Latina, no es entonces un dato menor al tratar de entender el interés y el comportamiento europeo -incluyendo sus fluctuaciones- con relación a los países del Mercosur. Es, por lo demás, un factor que preserva un cierto grado de vigencia en el momento actual.

Este último factor parece haber tenido una marcada incidencia en los erráticos entusiasmos europeos por impulsar las negociaciones bi-regionales, formalmente iniciadas en 1999. Incluso puede formularse la hipótesis que sólo insertando el proceso negociador bi-regional en el mencionado contexto de una relación triangular, es posible entender algunos hitos que marcaron el ciclo de avances, retrocesos y estancamientos que las han caracterizado. Uno fundamental al respecto fue cuando las negociaciones bi-regionales se estancaron en el año 2004, casi simultáneamente con el colapso final de las del ALCA. La mencionada hipótesis se puede sustentar, por lo demás, en el hecho que unos treinta años después del inicio simultáneo del proceso que hubiera dado lugar al ALCA, la UE y los EEUU concluyeron acuerdos de libre comercio casi con los mismos países latinoamericanos.

Ello permitiría avanzar otra hipótesis que puede tener especial vigencia del lado europeo. Y sería que un acuerdo birregional sólo podría ser políticamente factible para la UE, si es que simultáneamente el Mercosur concluyera un acuerdo comercial preferencial con los EEUU -como se suponía era el caso del ALCA. Puesto, en otros términos, desde una perspectiva política, para la UE sería difícil encarar una situación en la que empresas e inversores tuvieran un tratamiento preferencial, especialmente en los mercados de Argentina y Brasil, que las colocaran en una situación más ventajosa que las de origen americano. Tal situación no se compatibilizaría con el valor estratégico que la alianza atlántica ha tenido para los países europeos -especialmente pertenecientes a Europa Occidental- al menos hasta ahora. No es el mencionado un dato menor al imaginar el proceso posterior a la firma del eventual acuerdo bi-regional, donde la eventual reacción de intereses económicos americanos podría jugar un papel relevante.

¿Cuán real ha sido -y es- el interés de ambas partes en avanzar en las negociaciones bi-regionales por el denominado acuerdo de libre comercio? Es difícil responder hoy con certeza tal pregunta. La respuesta no puede basarse sólo en lo que los respectivos protagonistas señalan en público. De un lado y del otro se observan elementos que podrían avalar la idea de un "bluff game" (jugar a que efectivamente se quiere negociar) al que luego seguiría un típico "blame game" (echar la culpa a la otra parte de los eventuales estancamientos en el proceso negociador).

Los factores de los sucesivos estancamientos son conocidos. Sin embargo, lo único que no es fácil de explicar, es por qué en ambos lados no se capitalizaron las experiencias adquiridas, planteando y acordando cambios en las metodologías empleadas para construir el espacio birregional preferencial. En muchas oportunidades se han señalado opciones de flexibilización de las metodologías empleadas, compatibles con una interpretación razonable y factible de la normativa multilateral -artículo XXIV del GATT- y del aprovechamiento del potencial que ofrece el acuerdo-marco firmado por ambas regiones en 1995 y que aún está vigente. Pero se ha seguido insistiendo en el enfoque de un acuerdo de libre comercio, concebido con una interpretación casi dogmática de su alcance concreto.

Tras las últimas reuniones negociadoras, todo parecería indicar voluntad de avanzar, pero a la vez, dificultad para imaginar alternativas en el desarrollo del camino emprendido hace casi treinta años. Incluso, si finalmente el acuerdo se firmara en los próximos meses, como se ha anunciado, el proceso para su entrada en plena vigencia podría demandar un período que se puede estimar en no menos de tres años. Los precedentes de otros acuerdos comerciales preferenciales, indican que los accidentes -incluso mortales- suelen producirse luego de la firma del respetivo texto. El reciente caso del TPP es ilustrativo al respecto.

No deja de llamar la atención, el hecho que no se haya aprovechado la opción que brinda el acuerdo-marco de 1995 para emplear una metodología de avanzar, en forma simultánea, por múltiples carriles en la construcción de la asociación bi-regional. Al respecto un informe de ambas partes sobre cuánto se avanzó en la aplicación del mencionado acuerdo-marco, sería un instrumento de mucha utilidad. Puede ser que exista, pero si así fuere sería muy útil que se pudiera acceder a su texto en alguna página Web.

La importancia que tiene esta relación bi-regional, que se acrecienta en el complejo e incierto contexto internacional actual, que trasciende el plano económico y comercial, para entrar hondo en el político y estratégico, ameritaría que se profundice el debate sobre el camino a recorrer en adelante. Tendría que ser un debate pluralista, multidimensional y multidisciplinario, no centrado en enfoques teóricos o académicos, muy orientado a plantear recomendaciones prácticas para una acción necesaria y a la vez posible.

El precedente de la metodología empleada en las reuniones del Grupo Evian, bajo el liderazgo de Jean-Pierre Lehmann, recientemente fallecido, podría ser muy útil al respecto.

Algunos otros trabajos nuestros sobre el tema de las negociaciones birregionales del Mercosur con la UE, pueden consultarse en:


Lecturas recomendadas:


  • Acharya, Amitav, "Constructing Global Order. Agency and Change in World Politics", Cambridge University Press, Cambridge 2018.
  • Amstrong, Shiro, "Trump's tariffs a call to arms for global economy", East Asia Forum, "6 March, 2018, en
  • Barbosa, Ruben, "Nova Política Comercial dos EUA", "O Estado de Sâo Paulo", 27 de Marco de 2018, en http://brasilsoberanoelivre.blogspot.com.ar/.
  • Durán Barba, Jaime; Nieto, Santiago, "La Política en el Siglo XXI. Arte, Mito o Ciencia", Debate - Penguin Random House, Buenos Aires 2017.
  • East Asia Forum, "Why ASEAN Matters", Quarterly Vol 10, Nro 1, January - March 2018, en http://press-files.anu.edu.au/.
  • Estevadeordal, Antoni, "Latin America in the new Asia-Pacific trade order", Brookings Report, March 22, 2018, en https://www.brookings.edu/.
  • Frankl, Viktor E. "Man's Search for Meaning", Foreword by Harold S.Kushner - Afterword by William I. Winslade, Beacon Press, Boston 2006.
  • Frankl, Vkltor E., "El hombre en búsqueda de sentido", Herder, Barcelona 2015.
  • Frankl, Viktor E., "Lo que no está escrito en mis libros. Memorias", Herder, Barcelona 2016.
  • Hufbauer, Gary Clyde, "Success ensures ASEAN's long-term importance to the United States", en East Asia Forum, 27 March 2018, en http://www.eastasiaforum.org/.
  • Hui, Wang, "China from Empire to Nation-State", Translated by Michael Gibbs-Hill, Harvard University Press, Cambridge - London 2014.
  • Johnson, Steve, "Pan-African trade bloc faces lengthy obstacle course", "Financial Times", London, March 28, 2018.
  • Lawrence, Robert Z., "Five Reasons Why thr Focus on Trade Deficits is Misleading", Peterson Institute for International Economics - PIIE, Policy Brief, WASHINGTON dc, March 2018, en https://piie.com/.
  • Mahbubani, Kishore; Sng, Jeffery, "The ASEAN Miracle. A Catalyst for Peace", Ridge Books, Singapore 2017.
  • Manzoni, Carlos, "Quienes ganan y quienes pierden con un acuerdo entre el Mercosur y la Unión Europea", diario "La Nación", 25 de marzo 2018, en https://www.lanacion.com.ar/.
  • Márkaris, Petros, "Próxima Estación, Atenas", Tusquets Editores, Buenos Aires 2018.
  • Mills, Greg; Obasanjo, Olusegun; Herbst, Jeffrey; Davis, Dickie, "Making Africa Work. A Handbook for economic success", Tafelberg. Cape Town 2017.
  • Natanson, José, "¿Por qué? La rápida agonía de la Argentina kirchnerista y la brutal eficacia de una nueva derecha", Siglo Veintiuno, Buenos Aires 2018.
  • Rougier, Marcelo; Odisio, Juan, "La Argentina será industrial o no cumplirá sus destinos". Las ideas sobre el desarrollo nacional (1914-1980), Ediciones Imago Mundi, Buenos Aires 2017.
  • Van Vechten, Carl, "El Tigre en la casa. Una historia cultural del gato", Editorial Sigilo y Hueders, Buenos Aires 2018.

Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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