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  Félix Peña

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UN AÑO DENSO DE NEGOCIACIONES COMERCIALES INTERNACIONALES
Los tres principales frentes que pueden incidir en la Argentina y en América Latina

por Félix Peña
Febrero 2018


 

El año 2018 presenta una densa agenda de negociaciones comerciales internacionales. Muchas tendrán incidencia en el rediseño de la arquitectura institucional del comercio mundial. Su esencia es la de definir reglas de juego que permitan alcanzar objetivos económicos e incluso políticos, para los países que en ellas participan. Además, es la de instalar mecanismos institucionales que aseguren que tales reglas penetren en la realidad. Son negociaciones que presentan un futuro incierto. Contribuye a ello la acumulación de frustraciones y el enrarecimiento del clima de convivencia internacional de las naciones.

La agenda se desdobla en tres frentes vinculados entre sí. Uno es el global multilateral. El epicentro es el cuestionamiento del sistema orientado por reglas institucionalizado en la OMC. Afecta tres elementos: i) el principio de no discriminación, plasmado en la cláusula de la nación más favorecida; ii) sus excepciones, siendo la principal la que autoriza celebrar acuerdos comerciales preferenciales, y iii) el mecanismo de solución de diferendos.

No es un frente incorporado formalmente a ningún ámbito negociador internacional. Pero es difícil imaginar que no esté presente de alguna forma, en el necesario proceso de creación de consenso que implica la Cumbre del G20 en Buenos Aires. Al respecto, ante la evidente desigualdad del poder relativo de quienes compiten por los mercados mundiales, lo fundamental parecería ser reafirmar la vigencia y solidez del principio de no discriminación. A la vez, sería necesario rediseñar i) reglas que inciden en la compatibilidad de los acuerdos comerciales preferenciales con el sistema global multilateral del comercio internacional, y ii) los mecanismos de solución de diferencias para asegurar su eficacia.

Un segundo frente es el de los acuerdos preferenciales interregionales y trans-regionales. Son acuerdos que probablemente tenderán a proliferar especialmente si la parálisis de la Rueda Doha no diera lugar a nuevas modalidades de acuerdos con un alcance global multilateral. Más aún si los cuestionamientos antes mencionados se tradujeran en un efectivo colapso del principio de no discriminación resultante del artículo I del GATT-OMC. Sin perjuicio de otros, el principal frente de negociaciones interregionales a seguir de cerca en una perspectiva Argentina y de sus socios latinoamericanos, es el del acuerdo entre el Mercosur y la UE. En cuanto a las negociaciones de alcance trans-regional, la que parecería merecer mayor atención es la del futuro del Trans-Pacific Partnership (TPP).

Y un tercer frente es el de los acuerdos geográficos regionales Sin perjuicio de otros, los tres frentes regionales más relevantes son las que se están desarrollando entre los países del NAFTA; entre los países europeos, en parte como consecuencia del Brexit, y entre los países latinoamericanos (el Mercosur, la relación Alianza del Pacífico-Mercosur y la ALADI).


El año 2018 presenta una densa agenda de diversas negociaciones comerciales internacionales. Todas darían lugar a "clubes privados" del comercio internacional y, por lo tanto, tendrían algún tipo de efectos discriminatorios con respecto a los países que no estén incluidos en el respectivo acuerdo. Incluso pueden contribuir a fracturar el actual sistema global multilateral del comercio mundial.

Muchas de estas negociaciones tendrán una incidencia -mayor o menor, directa o indirecta- en una de las dimensiones más relevantes de las actuales relaciones internacionales. Ella es la del rediseño de la arquitectura institucional del comercio imternacional, con el objetivo -al menos formal- de contribuir a alcanzar un grado razonable de orden en un sistema mundial que está en acelerado proceso de cambio y, a la vez, un impacto favorable para la incidencia del comercio internacional en el desarrollo económico y social sustentable, al menos de un número amplio de países.

La esencia de tales negociaciones es la de definir reglas de juego que permitan alcanzar objetivos económicos e incluso políticos, que se consideren como valiosos para los países que en ellas participan. Pero, además, es la de instalar mecanismos institucionales que aseguren que tales reglas efectivamente penetren en la realidad. Se trata por ende, de una cuestión no menor para la estabilidad del sistema internacional, sea a nivel global o de las distintas regiones. Y en particular para los países con menor poder relativo en sus relaciones con las grandes potencias.

Son, además, negociaciones que presentan, al comenzar el año, un futuro incierto. En parte son incertidumbres a las que contribuye el enrarecimiento del clima de la convivencia internacional de las naciones. Un reciente número de "The Economist", con el llamativo título en tapa de "The Next War. The growing threat of great-power conflicto", incluye un informe especial sobre "The future of war. New battlegrounds". Concretamente analiza los factores (geopolítica y tecnologías) que explican las tendencias que se observan a eventuales conflictos armados que involucren a grandes potencias (ver "The Economist", January 27, 2018).

En la perspectiva de la Argentina y de sus socios latinoamericanos, el desarrollo de la agenda 2018 de negociaciones comerciales internacionales, se desdobla en tres frentes principales vinculados entre sí. Ellos son, el global multilateral, el interregional o trans-regional, y el geográfico regional (ver este Newsletter de diciembre 2017, en http://www.felixpena.com.ar/).

Son frentes, por lo demás, en los que inciden factores que trascienden lo comercial y que reflejan cambios profundos que se han podido observar en los últimos años en, al menos, los siguientes planos:

i) el de la mayor conectividad física y cultural de naciones y regiones;

ii) el de la desigual redistribución del poder relativo -tanto político como económico- entre los principales países, como también entre las empresas que compiten por los mercados internacionales; y

iii) el de la incidencia sobre la producción e intercambio de bienes y servicios, de las innovaciones resultantes del continuo progreso técnico, como también de cambios culturales y demográficos.

Los mencionados son cambios que, además, están tornando obsoletos muchos enfoques estratégicos provenientes de un momento histórico que está siendo superado. Es el que se inició al concluir la Segunda Guerra Mundial, y que se caracterizó por una fuerte concentración del poder político y económico -y por ende de la capacidad negociadora- en un grupo muy reducido de países pertenecientes a lo que se denominaba Occidente. Incluso por momentos - por ejemplo, en la década de los noventa del siglo pasado- generó en muchos la expectativa de haberse alcanzado las condiciones para consolidar un sistema internacional unipolar. Era el momento del "fin de la historia".

También incidió en un cierto grado de obsolescencia de conceptos, teorías, paradigmas, y modelos, que durante los últimos setenta años se desarrollaron y predominaron en las negociaciones comerciales internacionales y en las modalidades de los acuerdos de ellas resultantes. Un ejemplo es el del concepto de "zona de libre comercio", a la luz de la interpretación que predominó sobre las reglas que se crearon con el GATT y especialmente con su artículo XXIV.

De ahí que la necesaria estrategia negociadora de cada país -incluyendo las de sus empresas- requiere entonces tomar en cuenta la complejidad de factores comerciales, políticos y tecnológicos que están incidiendo ahora en el rediseño del mapa institucional del comercio mundial. Negociar como si nada hubiera cambiado puede ser un serio error.

Un primer frente de las actuales negociaciones comerciales internacionales es el global multilateral. En este frente el epicentro está dado por el cuestionamiento que se ha efectuado al sistema comercial global multilateral institucionalizado en la OMC (sobre la necesidad de defender el sistema de la OMC ver el excelente artículo de Andrew Elke, en su artículo en East Asia Forum de este mes de febrero, incluido más adelante en la sección Lecturas Recomendadas). Protagonistas relevantes, especialmente del país que en su momento tuvo un papel decisivo en impulsar la creación del GATT -esto es, los EEUU-, afirman que es un sistema orientado por reglas que, en algunos casos, están quedando obsoletas.

Cabe tener presente, sin embargo, que los cuestionamientos a reglas del sistema de comercio mundial plasmado en el GATT y luego en la OMC, fueron muchas veces efectuados por países en desarrollo, incluyendo en especial a países latinoamericanos. Como hemos señalado en otras oportunidades, estos consideraban que la interpretación de algunas reglas del sistema -incluyendo la del antes mencionado artículo XXIV- introducía innecesarias rigideces, contrarias a modalidades flexibles de cooperación e integración económica que eran necesarias en el caso de las relaciones entre países en desarrollo.

En la reunión del G20 en Hamburgo (julio 2017) no se pudo alcanzar un consenso en torno a la necesidad de preservar y eventualmente actualizar, el sistema de comercio global multilateral orientado por reglas (ver este Newsletter de julio 2017, en http://www.felixpena.com.ar/). Ello se refleja en las ambigüedades del respectivo párrafo del comunicado final de la Cumbre.

Tampoco se pudo avanzar al respecto en la XI Conferencia Ministerial de la OMC en Buenos Aires (diciembre 2017) (ver este Newsletter de diciembre 2017, en . http://www.felixpena.com.ar/). Si bien no era una cuestión incluida en la agenda formal de la Conferencia, la simple lectura de la prensa del momento indica la relevancia que se atribuía a tal cuestión. También se refleja en el "Comunicado de BsAs" de los Presidentes y Ministros que asistieron a la inauguración de la Conferencia (https://www.wto.org/).

¿Por qué es relevante encarar la cuestión planteada sobre la preservación del sistema global multilateral orientado por reglas institucionalizado, antes en el GATT y ahora en la OMC? El hecho que el cuestionamiento del sistema haya sido efectuado por el gobierno de los EEUU, le da por cierto, una importancia política significativa.

La razón principal es que al menos tres elementos claves del actual sistema quedan afectados por tal cuestionamiento. El primero es el del principio de no discriminación, plasmado en la cláusula de la nación más favorecida establecida por el artículo I del GATT. El segundo es el de las excepciones a tal principio, siendo la principal la que autoriza -en determinadas condiciones no muy bien definidas- las que resulten de la aplicación del antes mencionado artículo XXIV del GATT. Y el tercero es el del mecanismo de solución de diferendos, que fuera perfeccionado luego al crearse la OMC, bajo el liderazgo de un gran especialista latinoamericano, el recordado jurista uruguayo, Julio Lacarte Muró.

Si bien el mencionado primer frente no está hoy incorporado formalmente a ningún ámbito de negociaciones comerciales internacionales, sería difícil imaginar que no esté presente de alguna forma, en las deliberaciones que preceda el necesario y complejo proceso de creación de consenso, que implica la próxima Cumbre del G20 en Buenos Aires.

En la perspectiva Argentina y de sus socios latinoamericanos, pero también en la de otras regiones, lo fundamental parecería ser reafirmar la vigencia y solidez del principio de no discriminación, evitando su gradual erosión. Esto puede considerarse como algo no negociable ante la evidente desigualdad del poder relativo de quienes compiten por los mercados mundiales. Pero a la vez, parecería necesario rediseñar, i) las reglas que inciden en las excepciones a tal principio, a través de la determinación de la compatibilidad de los acuerdos comerciales preferenciales (regionales, inter-regionales o trans-regionales) con el sistema global multilateral del comercio internacional, y ii) los mecanismos de solución de diferendos, a la luz de la experiencia acumulada a partir de la creación de la OMC.

Un segundo frente negociador es el de los acuerdos preferenciales de alcance interregional y trans-regional. Son acuerdos que probablemente tenderán a proliferar especialmente si en el ámbito de la OMC, entre otros factores, la parálisis de la Rueda Doha no diera lugar a nuevas modalidades de acuerdos con un alcance global multilateral. Y más aún, si los cuestionamientos antes mencionados se tradujeran en un efectivo colapso del principio de no discriminación resultante del artículo I del GATT-OMC. Incluso no cabe descartar que el impulso de acuerdos trans-regionales, refleje una estrategia superadora de la etapa en la que el epicentro del sistema global de comercio internacional ha sido la OMC, a través de la proliferación de otros sistemas multilaterales de alcance global.

Sin perjuicio de otros, el principal frente de negociaciones interregionales a seguir de cerca en una perspectiva Argentina y de sus socios latinoamericanos, es el del acuerdo entre el Mercosur y la UE. Si bien las negociaciones bi-regionales parecerían haber entrado en una etapa de conclusión, es prudente esperar que los hechos confirmen lo que los negociadores dejan trascender con una visión optimista. La errática historia de estas largas negociaciones torna recomendable prudencia en los pronósticos, al menos de parte de quienes no tienen acceso a toda la información necesaria. Incluso si se confirmara que se está ante una eventual firma del acuerdo bi-regional, llevará un tiempo -incluso relativamente largo- su puesta en vigencia y su efectiva incidencia práctica.

Como hemos señalado antes, mientras tanto parecería más recomendable aún, el que se saque pleno provecho del acuerdo marco bi-regional de 1995, especialmente en las hojas de ruta y mecanismos previstos en sus artículos 6 a 24 (ver su texto, que aún está vigente, en http://www.sice.oas.org/). Un informe bi-regional, de fácil acceso en las páginas Web, sobre los eventuales progresos que se hubieran logrado en el cumplimiento de tales artículos, sería sumamente útil.

En cuanto a las negociaciones de alcance trans-regional, la que parecería merecer mayor atención es la del futuro del Trans-Pacific Partnership (TPP). Tras el retiro de los EEUU, las negociaciones para lograr la vigencia efectiva del acuerdo han continuado. Se ha anunciado que los otros once países lo firmarían en marzo. Se denominará "Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership" (CPATPP) (ver información en https://en.wikipedia.org/wiki/Trans-Pacific_Partnership; no se ha podido acceder al nuevo texto del acuerdo que se firmaría. Se ha señalado que las negociaciones y los textos siguen siendo secretos. Ver al respecto lo publicado por Civil Liberties Australia, en https://www.cla.asn.au/News/category/treaties/).

El texto original del TPP preveía que cualquier país, aunque no fuera miembro de la APEC, podría solicitar ser miembro (ver el texto del artículo 30-4 en https://www.direcon.gob.cl/). Incluso fuentes oficiales han dejado trascender la posibilidad que tras el Brexit, se podría producir el ingreso de Gran Bretaña a este mega acuerdo trans-regional "del Pacífico" (ver https://www.ft.com/, y http://www.globaltrademag.com/). Tampoco se ha excluido la posibilidad que el gobierno de los EEUU finalmente decida regresar a este acuerdo, como también otros países muy relevantes del espacio geográfico Asia-Pacífico.

Al respecto cabe señalar que un desarrollo que será recomendable seguir de cerca es el del alcance del propio concepto de región geográfica. Un libro bien reciente que ayuda a reflexionar sobre esta cuestión, con una perspectiva a la vez histórica y cultural, y contemporánea y geopolítica, es el que acaba de publicar Bruno Maçâes, que fuera Secretario de Estado para Asuntos Europeos de Portugal, sobre el espacio geográfico regional de Eurasia (ver la referencia en la Sección Lecturas Recomendadas de este Newsletter; sobre el autor ver https://en.wikipedia.org/).

Y, finalmente, el tercer frente de negociaciones es el de los acuerdos preferenciales entre países de un mismo espacio geográfico regional. Sin perjuicio de otros, los tres frentes regionales más relevantes son las que se están desarrollando entre los países del NAFTA, entre los países europeos, en parte como consecuencia del retiro del Reino Unido, y entre los países latinoamericanos.

Este último tiene tres ámbitos principales de negociaciones. Uno es el de la recuperación de la plena vitalidad del Mercosur. Los procesos electorales en el Brasil y en el Paraguay, probablemente incidirán en el ritmo que se pueda aplicar a la adopción de decisiones que permitan restablecer plenamente tal vitalidad, a partir de los progresos que se han podido lograr en las últimas reuniones del Mercosur. El otro es el de la articulación entre la Alianza del Pacífico y el Mercosur, en el que también se han producido avances en los últimos meses. Y el tercero es el de las iniciativas orientadas a extraer todo el potencial del marco institucional de la ALADI. Los tres ámbitos pueden estar vinculados entre sí y para ello será fundamental observar los progresos que puedan lograrse a partir de las iniciativas que su momento impulsara la Secretaría General de la ALADI (ver al respecto este Newsletter, del mes de junio 2017, en http://www.felixpena.com.ar/).

Los tres frentes que conforman la agenda 2018 de negociaciones comerciales internacionales relevantes para la Argentina y sus socios latinoamericanos, requerirán un eficaz esfuerzo de seguimiento inteligente por parte de los respectivos gobiernos y de los sectores sociales interesados, en especial los empresarios. Sólo con buena información, bien procesada, podrán ir adaptando sus propias y necesarias estrategias, a la dinámica de negociaciones que seguirán siendo muy dinámicas y complejas. Para ello será necesario un esfuerzo de superación de conceptos y enfoques que se han vuelto obsoletos. No será fácil.


Lecturas recomendadas:


  • Bartesaghi, Ignacio, "Un mundo a la deriva, pero…El ritmo de las interacciones económicas, comerciales y sociales avasalla las estructuras clásicas", diario "El Observador", Sección Opinión, Montevideo 5 de enero de 2018, en https://www.elobservador.com.uy/.
  • Bown, Chad P.; Sykes, Alan O., "The Trump Trade Team's Vocabulary Problem", Peterson Institute for International Economics (PIIE), "Wall Street Journal", May 14, 2017, en https://piie.com/.
  • Ciuriak, Dan; Ptashkina, María, "The Digital Transformation and the Transformation of International Trade", IDB - ICTSD, RTAExchange, Isue Paper, January 2018, en http://e15initiative.org/.
  • Defraigne, Jean-Christophe, "Sleeping giants or global competitors? Assessing the possibilities of the largest Chinese firms to evolve from state-nurtured national champions into global competitors", Cahier du CEREC, Louvain 2008, en https://jeanchristophedefraigne.files.wordpress.com/.
  • Defraigne, Jean-Christophe, "Is a strengthening south-south regional integration possible? The case of Mercosur and Latin America", Régionalisme et fédéralisme, Vol. 16, 2016.
  • Edwards, John, " What a U.S. China trade war would look like ", Real Clear World, Lowy Institute for International Policy, January 24, 2018, en https://www.realclearworld.com/.
  • Elek, Andrew, "Re-energising the G20", ANU, Crawford School of Public Policy, 26 February 2013, en https://crawford.anu.edu.au/.
  • Elek, Andrew, "China takes the lead on economic integration", East Asian Forum, 7 July 2015, en http://www.eastasiaforum.org/.
  • Elek, Andrew, "How can East Asia defend the WTO", East Asia Forum, 9 February 2018, en http://www.eastasiaforum.org/.
  • Elizondo, Marcelo, "La reinserción internacional requiere algo más", diario "El Cronista", Sección Opinión, 25 de enero de 2018, en https://www.cronista.com/.
  • Erthal Abdenur, Adriana; Gonzalez Levaggi, Ariel, "Trans-Regional Cooperation in a Multipolar World: How is the Belt and Road Initiative Relevant to Latin America?", LSE Global South Unit, Working Paper Series, Working Paper Nº 1/2018 en http://www.lse.ac.uk/.
  • European Commission, "Report from the XXXth round of negotiations of the Trade Part of the Association Agreements between the European Union and Mercosur", Brussels, 29 November - 8 December 2017.
  • Freund, Caroline, "The United States Wins from Trade Agreements", Peterson Institute for International Economics - PIIE, -Trade and Investment Policy Watch, December 2017, en https://www.chathamhouse.org/.
  • Frum, David, "Trumpocracy. The Corruption of the American Republic", Harper Collins Publishers, 2018.
  • Gunther McGrath, Rita, "The End of Competitive Advantage. How to keep your strategy moving as fast as your business", Harvard Business Review Press, Boston 2013.
  • Harding, Rebecca, Harding, Jack, "The Weaponization of Trade. The Great Unbalanching of Politics and Economics", London Publishing Partnership, London 2017.
  • INTAL-BID, "Pensando el Sistema Multilateral de Comercio", Conexión INTAL Nº 256, Diciembre 2017, en http://conexionintal.iadb.org/.
  • INTAL-BID, "Latindia. El Futuro de la Cooperación de India y América Latina", INTAL-BID, I&C Nª 43, Año 21, Diciembre 2017.
  • Levitsky, Steven; Ziblatt, Daniel, "How Democracies Die", Crown, New York 2018.
  • Levy Yeyati, Eduardo, "Exportar y crear trabajo, las asignaturas pendientes", diario "La Nación", Opinión, 17 de enero de 2018, en http://www.lanacion.com.ar/.
  • Maçâes, Bruno, "The Dawn of Eurasia. On the Trail of the New World Order", Allen Lane, London 2018.
  • Olivié, Iliana; Gracia, Manuel, "The discrete role of Latin America in the globalization process", LSE Global South Unit, Policy Brief Series, Policy Brief Nº 1/2018, en http://www.lse.ac.uk/.
  • Reeves, Richard, "Dream Hoarders. How the American upper middle class is leaving everyone else in the dust. Why that is problem, and what to do about it". Brookings Institution Press. Washington, D.C., 2017.
  • Rizzi, Andrea A., "Nuestros mayores enemigos son nuestros defectos", diario "El País", Internacional, Análisis, 15 de enero de 2018, en https://elpais.com/.
  • Smith, Sheila A., "Can the Trump administration survive 2018", en East Asia Forum, 23 January 2018, en http://www.eastasiaforum.org/.
  • USTR, "2017 Report to Congress on China's WTO Compliance", United States Trade Representative, January 2018, en https://ustr.gov/.
  • Valvis, Anastasios I., "Regional Integration in Latin America", Institute of International Economic Relations (IIER), February 2008.
  • Wang, Jiao, "Can China solve its systemic risks in 2018", en East Asia Forum, 20 January 2018, en http://www.eastasiaforum.org/.
  • Wickett, Xenia, "Transatlantic Relations. Converging or Diverging?, Chatham House. The Royal Institute of International Affairs, Chatham House Report, London, January 2018, en https://www.chathamhouse.org/.

Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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