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  Félix Peña

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REFLEXIONES EN TORNO A DOS EXPERIENCIAS:
¿Qué factores permiten preservar la integración voluntaria entre naciones soberanas?

por Félix Peña
Octubre
2012


 

A pesar de las profundas diferencias, existen elementos comunes entre las experiencias de la UE y del Mercosur. Ellos permiten plantear algunas reflexiones motivadas por las crisis que actualmente están encarando en sus procesos de integración.

¿Qué tienen de común ambas experiencias?: un espacio geográfico regional compartido por un grupo de naciones soberanas y conectadas entre sí; el carácter voluntario de una asociación entre naciones que no pretenden dejar de ser soberanas y que procuran lograr objetivos comunes que tienen un alcance multidimensional -políticos, económicos, sociales, culturales-; la ausencia de una garantía de la irreversibilidad de la asociación pactada, a pesar de tener en lo formal un carácter permanente.
¿De qué podría depender la sostenibilidad en el largo plazo de la idea estratégica de trabajar juntas naciones que comparten un espacio geográfico regional?: la adaptación a la dinámica de cambios contextuales; la flexibilidad en los métodos de trabajo, y la fortaleza de algunos factores de sustentabilidad de la voluntad asociativa.

¿Qué criterios permitirían apreciar el potencial de irreversibilidad de una asociación voluntaria entre naciones soberanas que comparten un espacio geográfico regional?: la precisión de los diagnósticos sobre las opciones de inserción internacional de cada uno de los países asociados; la calidad de los mecanismos de concertación de los intereses nacionales y, la densidad de los intereses ofensivos de cada uno de los asociados y, en especial, la identificación de los ciudadanos con el proyecto común.

Tres son las conclusiones tentativas de una reflexión basada en la comparación de las crisis por las que están atravesando ambos procesos de integración: no existe un modelo único sobre cómo tornar sustentable en el tiempo la construcción de una asociación permanente entre naciones soberanas que comparten un espacio geográfico regional; objetivos y métodos de trabajo conjunto deben ser continuamente adaptados a los cambios contextuales y, una variable clave para explicar y predecir la irreversibilidad de este tipo de procesos de integración, es la calidad de las estrategias de inserción externa de cada país participante.


En principio puede parecer difícil comparar dos experiencias de integración voluntaria entre naciones soberanas que son muy diferentes, tal como son las que se han desarrollado en las últimas décadas en el espacio regional europeo -la hoy denominada Unión Europea (UE)- y en el del sur sudamericano -el Mercosur-.

El otorgamiento a la UE del Premio Nobel de la Paz contribuye a resaltar las enormes diferencias que existen entre las experiencias acumuladas en estas dos regiones. Si bien se han observado críticas a la decisión anunciada este 12 de octubre en Oslo, no resultaría fácil imaginar que tal premio pudiera haber sido otorgado al Mercosur.

Quizás sea el artículo de Andrés Ortega, mencionado en la Sección Lecturas Recomendadas de este Newsletter, uno de los que mejor resalta la contribución que la integración europea ha efectuado a la paz, precisamente en una región que antes había experimentado grados de violencia en las relaciones entre sus naciones jamás siquiera imaginados en el espacio sudamericano. De allí que el reconocimiento que implica este Premio Nobel puede también ser considerado como un recordatorio de lo que es la esencia más profunda del proceso que se ha llevado adelante en Europa desde los años 50 del siglo pasado: la integración como la alternativa a la fragmentación, el conflicto y la guerra.

La reciente crisis del programa Erasmus, especialmente por el colapso de su financiamiento en países como España, también contribuye a alertar sobre los efectos indeseados que podría tener el retorno de la lógica de la fragmentación entre los países europeos. La gente joven, sin memoria de las guerras, corre el riesgo de perder entonces la experiencia de estudiar y conocer por dentro la riqueza de las múltiples diversidades que caracterizan a las naciones de Europa. Quizás sea recomendable, al respecto, que los europeos mediten sobre una provocante película de Federico Fellini, denominada "Prova D'Orchestra" (1979).

El artículo de Timothy Gardon Ash, en Foreign Affairs, también mencionado en las recomendaciones de este Newsletter, aporta asimismo un excelente análisis de los factores que indujeron al trabajo cooperativo conjunto entre las naciones de una Europa antes marcada por las guerras.

Sin embargo existen elementos comunes entre las experiencias de las dos regiones mencionadas, y ellos permiten plantear algunas reflexiones motivadas por las crisis que actualmente están encarando en sus procesos de integración. Son crisis que trascienden lo que es frecuente en cualquier emprendimiento conjunto entre naciones soberanas que comparten un espacio geográfico regional. Esto es, el surgimiento de diferencias metodológicas, a veces incluso pronunciadas, sobre cómo llegar adelante un proceso de integración, esto es, sobre sus modalidades, instrumentos y velocidades. La pregunta de cómo trabajar juntos es lo que caracteriza a una crisis metodológica.

Por el contrario, lo que se comienza a observar ahora tanto en la UE como en el Mercosur, son los elementos propios de una crisis existencial, en la que lo que se discute -dentro y entre los países miembros- es la conveniencia misma de seguir adelante en la idea de trabajar juntos. La pregunta central pasar a ser entonces ¿porqué trabajar juntos? Lo que se cuestiona es la base misma de la distinción entre "nosotros" y "ellos", base del vínculo asociativo asentado en una reciprocidad de intereses nacionales.

A pesar de las conocidas diferencias -por ejemplo, de historia y geografía, de culturas y grados de desarrollo, de poder económico y político- cabe preguntarse entonces: ¿qué tienen de común las experiencias que se están desarrollando en la UE y en el Mercosur?

Por lo menos tres elementos comunes pueden encontrarse en las dos experiencias mencionadas:

  • un espacio geográfico regional compartido por un grupo de naciones soberanas. Como todo espacio geográfico regional, uno y otro tienen límites por momentos difusos. Son espacios de geometría variable en los que el mapa cambia según sea la perspectiva del país desde el cual se observa la respectiva región.

  • el carácter voluntario de una asociación entre naciones que son soberanas y no pretenden dejar de serlo, y que procuran lograr objetivos comunes que tienen un alcance multidimensional -políticos, económicos, sociales, culturales-. Nadie obligó a nadie a participar en el proceso de integración europea. El hecho que en una primera etapa Gran Bretaña haya preferido no participar así lo demuestra. En el caso del Mercosur lo demuestra la decisión de Chile de no participar de su creación al menos como miembro pleno a pesar de haber sido invitado. Y nadie puede obligar a una nación soberana a permanecer en la asociación voluntaria si es que entiende que no le conviene.

  • los efectos potenciales de la ausencia de una garantía de la irreversibilidad de la asociación pactada, a pesar de tener en lo formal un carácter permanente. El éxito no está asegurado. Los objetivos perseguidos pueden no cumplirse. Y cualquier país puede retirarse si así lo desea -y le conviene-. El propio pacto de asociación puede o colapsar formalmente, o diluirse a través del tiempo cayendo en el terreno de lo irrelevante.

¿Qué enseñan estas dos experiencias en cuanto a los factores que podrían eventualmente contribuir a preservar la vigencia a través del tiempo de la voluntad de trabajo conjunto entre naciones soberanas? En otros términos ¿de qué podría depender la sostenibilidad en el largo plazo de la idea estratégica de trabajar juntas naciones que comparten un espacio geográfico regional?

Los siguientes parecen ser algunos de los factores relevantes que hacen a la factibilidad que una asociación voluntaria con objetivos múltiples entre naciones soberanas se pueda mantener a través del tiempo:

  • la adaptación a la dinámica de cambios contextuales. En los últimos años se ha acrecentado la velocidad de los cambios a escala global y regional, como en el propio plano interno de cada sociedad. Ello genera una fuerte presión para la adaptación constante de las estrategias y de los métodos de trabajo conjunto entre las naciones que comparten un espacio geográfico regional. La aptitud mental de cazadores de blanco fijo, de predominar en los sectores dirigentes, puede contribuir a la rápida obsolescencia de planteos originados en otras circunstancias. Por el contrario, se requieren aptitudes mentales de cazadores de blancos móviles.

  • la flexibilidad en los métodos de trabajo. Cómo conciliar un grado razonable de flexibilidad en los objetivos planteados por las naciones que se asocian y en los métodos de trabajo empleados, con un grado de previsibilidad que facilite la adopción de decisiones estables por parte de todos los protagonistas -por ejemplo, por parte de quienes tienen que decidir sobre inversiones productivas en función de un mercado ampliado-, es otro de los factores que puede contribuir a la sustentabilidad de una asociación permanente entre naciones soberanas dentro de un espacio geográfico regional.

  • la fortaleza de algunos factores de sustentabilidad de la voluntad asociativa. Tres factores sobresalen. Uno es el de la preservación de un equilibrio de intereses nacionales, que permita generar un cuadro dinámico de ganancias mutuas. El otro es el de la calidad institucional y, en particular, la existencia de reglas de juego que sean, a la vez, efectivas, eficaces y legítimas. Y el tercero es el del desarrollo de redes densas de intereses sociales -especialmente entre los sectores productivos- que generen un cuadro de "solidaridades de hecho" -en el sentido enunciado por Jean Monnet- que sean cada vez más difíciles de desatar.

¿Qué criterios tomar en cuenta a fin de apreciar el potencial de irreversibilidad de una asociación voluntaria entre naciones soberanas que comparten un espacio geográfico regional?

  • la precisión de los diagnósticos sobre las opciones de inserción internacional de cada uno de los países asociados. La calidad de la inteligencia competitiva en el plano nacional que permita tener una apreciación correcta y actualizada de las verdaderas opciones que un país tiene en el plano internacional, es fundamental para evitar espejismos con respecto a un eventual "plan B" que sea percibido como alternativa al vínculo asociativo que lo une a otros países con los que comparte un espacio geográfico regional.

  • la calidad de los mecanismos de concertación de los intereses nacionales. Tanto en el momento fundacional como a la hora de redefiniciones de hojas de ruta y de métodos de trabajo en un proceso de integración, parece fundamental que cada país puede reflejar en sus estrategias los intereses profundos más diversos de todo su espectro social y productivo. La puesta en común de intereses en el plano regional supone, para ser sustentable, que también se haya acertado en la puesta en común de los respectivos intereses internos de una sociedad.

  • la densidad de los intereses ofensivos de cada uno de los asociados y, en especial, la identificación de los ciudadanos con el proyecto común. Cuánto más numerosos sean los protagonistas con intereses ofensivos en cada nación participante de un proceso de integración, más factible será que predominen las fuerzas orientadas a preservar la idea de trabajo conjunto con las naciones con las que se comparte un espacio geográfico regional. Y la base de legitimidad social será más amplia, cuanto mayor sea el número de ciudadanos que se identifican con el espacio regional -con la idea de "nosotros" y "ellos"- por considerarlo como una de las fuentes en las que se pueden nutrir en sus objetivos de bienestar, calidad de vida, libertad y democracia y, en particular, en su visión de un futuro mejor.

¿Qué conclusiones provisorias pueden extraerse de lo observado en las recientes experiencias de la UE y del Mercosur con respecto a la sustentabilidad de los respectivos procesos de integración?

Tres parecen ser conclusiones tentativas de una reflexión basada en la comparación de las crisis por las que están atravesando ambos procesos de integración.

La primera es que en la construcción de una asociación permanente entre naciones soberanas que comparten un espacio geográfico regional, no existe un modelo único sobre cómo desarrollar el proyecto común y sobre cómo adaptarlo a los continuos cambios contextuales.

La segunda es que objetivos y métodos de trabajo conjunto deben ser continuamente adaptados a los cambios contextuales.

Y la tercera es que una variable clave para explicar y predecir la sustentabilidad de un proceso de integración entre naciones que comparten un mismo espacio geográfico regional, es la calidad de las estrategias de inserción externa de cada país participante.


Lecturas recomendadas:

  • Arbuet-Vignali, Heber; Vignali, Giovanetti, "Laudo N° 01/2012 del T.P.R. Un vacío imposible de llenar", Consejo Uruguayo para las Relaciones Internacionales (CURI), Estudio 08/12, Montevideo, 3 de octubre de 2012, en: http://curi.org.uy/.
  • Diener, Alexander C.; Hagen, Joshua (eds.), "Borderlines and Borderlands. Political Oddities at the Edge of the Nation-State", Rowman & Littlefield Publishers, Plymouth, UK 2010.
  • Fundación INAI, "Boletín del INAI", Boletín N° 120, Buenos Aires, 30 de septiembre de 2012, en: http://www.inai.org.ar/.
  • Gallaher, Carolyn; Dhalman, Carl T.; Gilmartin, Mary; Mountz, Alison (with Shirlow, Peter), "Key Concepts in Political Geography", SAGE, Los Angeles, London, New Delhi, Singapore, Washington DC. 2009.
  • Garton Ash, Timothy, "The Crisis of Europe. How the Union Came Together and Why It's Falling Apart", Foreign Affairs, Volume 91, Number 5, New York, September/October 2012, ps. 2-15.
  • González Guyer, Fernando, "Uruguay y el calentamiento global: el mundo de las ficciones convenientes", Consejo Uruguayo para las Relaciones Internacionales (CURI), Análisis 04/12, Montevideo, 10 de octubre de 2012, en: http://curi.org.uy/.
  • Kaplan, Robert D., "The Revenge of Geography. What the Map Tells Us About Coming Conflicts and the Battle Against Fate", Random House, New York 2012.
  • Lamy, Pascal, "Global value chains are binding us together", WTO Director-General speech at the WTO-MOFCOM-OECD-UNCTAD Seminar on Global Value Chains in Beijing on 19 September 2012, en: http://www.wto.org/.
  • Maalouf, Amin, "Les désorientés", roman, Bernard Grasset, Paris 2012.
  • Ortega, Andrés, "La paz de los viejos y de los jóvenes", diario El País, Madrid, sábado 13 de octubre 2012, en: http://blogs.elpais.com/.
  • Malamud, Carlos, "UE-Mercosur: Negociaciones sin futuro", Real Instituto Elcano, ARI, 61/2012, Madrid, 27/09/2012, en: http://www.realinstitutoelcano.org/.
  • Malamud, Carlos, "Celso Amorim y su peculiar visión del mundo", Infolatam, Madrid 9 de octubre de 2012, en: http://www.infolatam.com/.
  • Petersmann, Ernst-Ulrich, "International Economic Law in the 21st Century. Constitutional Pluralism and Multilevel Governance of Interdependent Public Goods", Hart Publishing, Oxford and Portland, Oregon, 2012.
  • Schott, Jeffrey J.; Lee, Minsoo; Muir, Julia, "Prospects for Services Trade Negotiations", Peeterson Institute for International Economics, Working Paper Series, WP 12-17, Washington, October 2012, en: http://www.iie.com/.
  • Spyrkman, Nicholas J., "America's Strategy in World Politics. The United States and the Balance of Power", with an introduction by Francis P.Sempa, Transaction Publishers, New Brunswick (USA) and London (UK), 2008.
  • World Trade Organization, "Market access for products and services of export interest to least-developed countries", WTO, Sub-Committee on Least-Developed Countries, WT/COMTD/LDC/W/56, Geneva, 1 October 2012, en: http://docsonline.wto.org/.

Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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