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  Félix Peña

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EL MERCOSUR EN UN MUNDO DE MÚLTIPLES OPCIONES:
Tres debilidades que requieren de iniciativas superadoras

por Félix Peña
Diciembre 2007


 

Tener un buen diagnóstico sobre cuáles son los problemas de fondo actuales del Mercosur, permitiría calibrar el tipo de iniciativas que convendría tomar en función del interés nacional argentino, de los requerimientos originados en las estrategias de internacionalización de sus empresas - especialmente las pymes - y de las posibilidades reales de lograr el consenso de los otros socios.

Hay muchos diagnósticos negativos sobre el Mercosur. Pero como ningún país está obligado a seguir siendo miembro, da la impresión que aún quienes formulan críticas duras no tienen opciones al Mercosur actual, sea por razones políticas, económicas o ambas.

Si tal como está el Mercosur no es satisfactorio y no hubiera un Plan B creíble y razonable, parece ser del interés nacional de la Argentina plantear en el período de su Presidencia del Mercosur, iniciativas superadoras del actual cuadro de situación y concertarlas con los socios.

Tres debilidades podrían explicar la "sensación térmica" sobre el Mercosur. Una es de diseño, otra es institucional y la tercera de funcionalidad con la nueva realidad global.

En los tres planos conviene al país plantear iniciativas concretas en el primer semestre del 2008.

Adaptarlo a las nuevas realidades de un mundo de múltiples opciones parecería ser una prioridad estratégica actual del Mercosur.


La Argentina ejercerá la Presidencia Pro Tempore del Mercosur en el primer semestre de 2008. Coincide con el inicio del período de gobierno de la Presidenta Cristina Fernández de Kirchner.

Es entonces ésta una buena oportunidad para que el país tome iniciativas orientadas a clarificar el futuro del Mercosur y, en lo posible, a fortalecerlo. Cabe tener en cuenta además, que de acuerdo a lo que perciben múltiples observadores, es posible que la Cumbre del Mercosur en Montevideo (el 18 de diciembre 2007) no pueda producir avances sustanciales.

Tener un buen diagnóstico sobre cuáles son los problemas de fondo actuales del Mercosur permitiría, a su vez, calibrar el tipo de iniciativas que conviene tomar en función del interés nacional argentino, de los requerimientos originados en las estrategias de internacionalización de sus empresas - especialmente las pymes - y de las posibilidades reales de lograr el consenso de los otros socios.

La próxima Presidencia Pro-Tempore que ejercerá la Argentina entre enero y junio del 2008, abre una ventana de oportunidad para que el país presente tales iniciativas y negocie con sus socios a fin de lograr que ellas se aprueben y penetren en la realidad.

La lectura de la prensa de los países miembros confirma que el Mercosur tiene problemas y una imagen débil. Más allá de progresos simbólicos, hay algunos sustantivos como el del Fondo de Convergencia Estructural (http://www.mercosur.org.uy). Pero existe la impresión de que no son percibidos como suficientes incluso por sus beneficiarios.

Hay muchos diagnósticos negativos. Incluso uno en un libro de Martín Lousteau (junto con Javier González Fraga), el nuevo Ministro de Economía de la Argentina ("Sin Atajos", Temas Grupo Editorial, Buenos Aires 2005). En cambio no abundan propuestas realistas de cómo superar los problemas identificados.

Pero como ningún país está obligado a seguir siendo miembro, da la impresión que aún quienes formulan críticas duras no tienen opciones al Mercosur actual, sea por razones políticas, económicas o ambas.

Si tal como está el Mercosur no es satisfactorio y no hubiera un Plan B creíble y razonable, parece ser del interés nacional de la Argentina plantear iniciativas en el período de su Presidencia del Mercosur y concertarlas con los socios.

Precisamente en relación al diagnóstico, cabe mencionar dos declaraciones recientes que ilustran sobre la "sensación térmica" que parece prevalecer en relación al Mercosur, sus activos, sus problemas y su futuro. Muchas otras podrían citarse. Algunas, incluso, dejan una mayor sensación de algo que no anda. E incluso, en posturas más extremas, que es conveniente abandonar el proyecto de integración y sustituirlo por otras estrategias de inserción internacional.

La primera declaración a mencionar es la de un negociador uruguayo. Es el Embajador Carlos Amorín, Director de Mercosur de la Cancillería del Uruguay, quien dió el 3 de diciembre de 2007 una entrevista en el diario "Ultimas Noticias" de Montevideo (el texto completo puede encontrarse en http://www.mre.gov.br y en http://www.ultimasnoticias.com.uy).

Es importante citar in extenso sus declaraciones, ya que debe suponerse que refleja la posición oficial del país que actualmente ejerce la Presidencia Pro-Tempore, y por haber sido publicadas días antes de la XXXIV Reunión del Consejo del Mercosur y de la Cumbre Presidencial, a realizarse en Montevideo los días 17 y 18 de diciembre de 2007 (sobre las actividades en la Presidencia Pro-Tempore del Uruguay, ver http://www.mrree.gub.uy/mercosur; sobre el debate interno en el gobierno del Uruguay en relación a la participación del país en el Mercosur y posibles negociaciones comerciales bilaterales con los EEUU, ver el artículo titulado "Vazquez instó al gabinete a rever situación del Mercosur para decidir sobre inserción externa", en Semanario "Búsqueda", de Montevideo del 6 de diciembre 2007, en http://www.mre.gov.br).

Tras reconocer que el Mercosur tiene aspectos positivos pero que no ha funcionado como se previó, el Embajador Amorin señala que "la apuesta de Uruguay era tener acceso a un mercado ampliado y eso, obviamente, no se ha logrado porque los intereses nacionales prevalecen y los mercados siguen segmentados. El proyecto de unión aduanera no funciona, no hay circulación de mercaderías y todo se rige con sistemas que están mis cerca del funcionamiento de una zona de libre comercio con trabas burocráticas de todo tipo. Tampoco hay una discriminación positiva del socio, salvo en el tema de no pagar arancel. Seguimos con una agenda incumplida".

A la pregunta de si es posible avanzar en el cumplimiento de esa agenda, respondió: "tratamos de avanzar en algunas cuestiones claves. En 2004 empezamos a trabajar para eliminar el doble cobro del arancel externo para que cualquier producto que ingrese al Mercosur pueda circular después de pagar un único arancel. La dificultad está en que si hay circulación, necesitamos un sistema de distribución de la renta y un Código Aduanero que Paraguay plantea como prerrequisitos y eso dificulta los avances".

Y en cuanto al plazo para el Código Aduanero comience a aplicarse, señaló que a "fines del año que viene, pero hay muchas complicaciones que provienen de distintos lados, porque los buenos y los malos no lo son tanto. Paraguay es más reticente a dar información y eso implica dificultades de "pique"".

Clarifica luego lo que es, en su opinión, el argumento del Paraguay para negarse a dar la información que falta: "alegan que van a perder ingreso fiscal porque todo iría a una caja común. Se les ha dicho que habría una compensación especial ....porque probablemente la mercadería del exterior deje de hacer Aduana en Paraguay y lo haga en los otros países, ya que pagaría arancel en el primer puerto. El reclamo no es claro, pero no constituye el 100% de los problemas. Es difícil llegar a un acuerdo entre cuatro países".

Después abordó el tema de la superación de las asimetrías: "hay asimetrías estructurales que no es posible superar como son los territorios, la población y el espacio físico que ocupa cada país. Las asimetrías políticas acentúan esas dificultades naturales. Los países grandes tienen mayor facilidad para atraer inversores y por eso se insiste en lograr la libre circulación de bienes. Para los países chicos es importante que al inversor le resulte relativamente neutro instalarse en cualquier lugar y para eso debe haber acceso libre a los demás mercados".

¿Tiene futuro el Mercosur? A esta pregunta respondió: "quizás en el mediano plazo llegue el momento de evaluar las reglas y hacer ajustes, pero probablemente tengamos un tiempo más. No se trata de cuestionar la membresía, sino de evaluar el funcionamiento y ajustar algunos objetivos para que funcione de otra manera"

Y entre otras preguntas responde, luego, sobre si es realista pensar que se pueda llegar a un acuerdo con la Unión Europea y sobre el impacto que tendría en tales negociaciones el ingreso de Venezuela, aún pendiente de formalizarse. Estas fueron sus respuestas: "lo que pasa es que se precisan dos para un tango. La Unión Europea privilegia terminar la Ronda de Doha antes de hablar con el Mercosur. Pero, además, el Mercosur implica un problema para la Unión Europea porque somos competidores en la producción agrícola. A eso se suma que todas nuestras dificultades no ayudan. Uno de los requisitos de la Unión Europea es que los productos que entren al Mercosur circulen libremente. Nos piden que funcione la integración y eso no funciona" (en los mismos días el Comisario Peter Mandelson, de la Comisión Europea, volvió a insistir que es preciso concluir la Rueda Doha a fin de poder cerrar el acuerdo biregional entre la Unión Europea y el Mercosur, ver Valor Econômico, del 7 de diciembre 2007).

Agregó Amorin en relación a Venezuela: "el panorama está un poco agitado y ese puede ser un factor extra de preocupación, pero Venezuela todavía no es miembro del Mercosur y no es un negociador activo. Si hoy se cerrara
un acuerdo con la Unión Europea, Venezuela debería aceptarlo. Puede ser una dificultad adicional, pero lo central pasa por las dificultades de acceso a los mercados". Pero añade al finalizar la entrevista, que desde el punto de vista económico, para el Uruguay el ingreso de Venezuela es positivo "además, que un socio más podría ayudar a mantener el equilibrio".

La segunda declaración a mencionar es la de un conocido economista y formador de opinión del Brasil. Es Mailson da Nóbrega, ex Ministro de Hacienda y Director de Tendencias, influyente firma consultora de ese país. Las efectuó al diario "La Nación", en su edición de este 2 de diciembre, tras una conferencia ante ejecutivos de finanzas en Ginebra (http://www.lanacion.com.ar).

Entre otras, respondió a una pregunta sobre si el Mercosur no tiene importancia para el desarrollo del Brasil. Su respuesta fue: "el Mercosur se ha tornado irrelevante. Debemos reconocer que ayudó a Brasil y la Argentina a incrementar su comercio bilateral. Pero el Mercosur, debido a decisiones tomadas principalmente por la Argentina en relación con los aranceles internos, se ha vuelto cada vez más complicado. Fue diseñado como una unión similar a la Unión Europea, lo que era un objetivo muy optimista. Pero el Mercosur ya no es viable como una unión económica. Y yo diría que con la entrada de Venezuela al Mercosur se va a tornar cada vez más irrelevante".

Preguntado sobre la razón de su referencia a la entrada de Venezuela agregó: "suponga que a Chávez le toca la presidencia pro témpore del Mercosur y el bloque está negociando firmar un tratado de libre comercio con Israel. ¿Cuál sería la decisión de Venezuela? Yo creo que sería en contra, y como en ese tipo de casos el Mercosur debe tomar las decisiones en forma unánime, el presidente Chávez va a conseguir el derecho de bloquear las decisiones del Mercosur. En segundo lugar, Venezuela no ha cumplido las condiciones para ser admitido como un miembro del grupo. De aquí en más, probablemente con la entrada de Venezuela, el Mercosur va a obstaculizar el proceso de integración, va a bloquear acuerdos bilaterales, por ejemplo entre Brasil y los Estados Unidos" (Precisamente el 3 de diciembre de 2007, la organización de los industriales paulistas, la FIESP, publicó una declaración en la que señala que "las condiciones que están en negociación para el ingreso de Venezuela en el Mercosur deben ser concluidas antes de la aprobación del Protocolo de Adhesión por el Congreso" - se refiere a las negociaciones pendientes sobre su incorporación a los compromisos de la unión aduanera; ver el texto completo en http://www.fiesp.com.br ).

Y finalmente, Mailson da Nóbrega respondió así a la pregunta sobre si no creía que el Brasil debería abandonar el Mercosur: "en términos políticos es casi imposible. Hay aspectos políticos que no pueden ser dejados de lado. Lo que yo digo es que el Mercosur se ha tornado irrelevante para el comercio exterior de Brasil".

Tres debilidades podrían explicar la mencionada "sensación térmica" sobre el Mercosur. Una es de diseño, otra es institucional y la tercera de funcionalidad con la nueva realidad global.

El diseño fundacional supuso construir a partir del piso del acceso irrestricto a los respectivos mercados, una unión aduanera como base del mercado común. La esencia de la idea era institucionalizar un espacio económico preferencial, para mejor competir y negociar en el mundo. La finalidad política era clara: consolidar el abandono de las hipótesis de conflicto y la consiguiente opción por la lógica de la integración entre Argentina y Brasil - que en 1985 habían lanzado su alianza estratégica - y, a la vez, contribuir a la estabilidad política, la paz y la democracia en su entorno sudamericano.

Tal diseño fundacional, plasmado en compromisos concretos en el Tratado de Asunción de marzo de 1991, implicaba la eliminación completa de gravámenes y demás restricciones al comercio recíproco (el "seguro contra el proteccionismo", concepto acuñado por el economista Fred Bergsten del Instituto de Economía Internacional de Washington), un arancel externo común y una política comercial compartida, la coordinación macro-económica y la integración productiva. Para esto último se aprobó en 1991 la Decisión nº 3 del Consejo del Mercosur sobre acuerdos sectoriales y se promovió la creación del Consejo Industrial del Mercosur, integrado por las organizaciones industriales de cúpula de los cuatro socios. Este último en realidad nunca funcionó como se había imaginado por quienes lo promovieron.

Suponía además la nivelación del campo de juego. La idea era generar un espacio común para incentivar inversiones productivas en todos los socios, como medio de crear empleos y horizontes de futuro.

Es un diseño que comenzó a licuarse en 1994, cuando en la Cumbre de Ouro Preto se debilitó el compromiso de eliminación de restricciones no arancelarias. Se abrió así la puerta a la precariedad en el acceso a los respectivos mercados, característica que había predominado en los acuerdos de integración comercial en América Latina desde la creación en 1960 de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y que, en buena medida, contribuye a explicar su falta de resultados concretos. Nadie invierte en función de reglas de juego precarias que tornan ilusoria la idea de acceso irrestricto a mercados ampliados.

De este diseño sólo quedó, en la práctica, el compromiso del arancel cero - que se aplica hoy con pocas excepciones - y un arancel externo incompleto. Pero por muchos motivos no se pudieron desarrollar los otros elementos centrales para su funcionamiento correcto.

De hecho se debilitó así el cuadro de ganancias mutuas, que es lo único que sustenta en el tiempo un proceso voluntario de integración entre naciones soberanas. En tal debilitamiento se encuentra una de las raíces al malestar que hoy se observa con respecto al Mercosur, especialmente en Paraguay y en Uruguay, pero incluso también en sectores empresarios de la Argentina, especialmente en aquellos en que predominan las pymes.

En segundo lugar, la principal debilidad institucional reside en el proceso de creación normativa y en la generación de imagen. La falta de un órgano técnico común eficaz afecta la concertación de intereses nacionales, la visión de conjunto y la protección de intereses minoritarios. Y debilita la capacidad para generar información sobre lo que se produce. La página Web oficial del Mercosur deja mucho que desear, tan pronto se la compara con la de otros procesos similares o con la de la OMC.

Y, en tercer lugar, la funcionalidad del Mercosur actual para navegar un mundo de múltiples opciones -completamente diferente al del momento fundacional-, está introduciendo tensiones en cuanto al aprovechamiento de oportunidades que genera la globalización de la economía. No todos los socios pueden hoy acceder de igual forma a tales oportunidades. Por su dimensión económica Brasil es el país que mejor posicionado está para hacerlo.

De ahí que se observa una creciente tendencia, especialmente en el Uruguay, a visualizar el Mercosur como una camisa de fuerza, casi como una limitación innecesaria al potencial de inserción externa y de desarrollo del país. Incluso, quienes aceptan su necesidad, suelen plantear que no es suficiente en función de las nuevas realidades globales.

De hecho se observa que se están acentuando demandas de poder seguir el "modelo chileno" de negociaciones comerciales individuales, especialmente con los EEUU e incluso con China.

Es una tendencia que probablemente sea de hecho incentivada por el estancamiento - en la práctica "sine die" - de la Rueda Doha (ver Bridges Weekly Trade News Digest, del ICTSD, volume 11, number 42, 5 December 2007; para más información sobre la Rueda Doha, ver Carta de Ginebra. Informativo sobre a OMC e a Rodada de Doha", Missâo do Brasil em Genebra, Ano VI, nº 5, dezembro de 2007) y por la entrada en vigencia del Tratado de Libre Comercio entre Perú y los EEUU, tras su reciente aprobación en el Congreso americano (ver el texto del acuerdo e información sobre sus potenciales impactos económicos, incluyendo en el comercio de productos agrícolas, en http://www.ustr.gov y en www.tlcperu-eeuu.gob.pe/index.php).

Precisar entonces el diagnóstico sobre estas debilidades - y otras no mencionadas aquí - sería un paso necesario para encarrilar al Mercosur como instrumento eficaz del desarrollo nacional.

Adaptarlo a las nuevas realidades de un mundo de múltiples opciones parecería ser una prioridad estratégica actual del Mercosur. Son múltiples opciones resultantes del surgimiento de nuevos protagonistas - los casos más notorios son China e India -, de nuevas cuestiones dominantes - tales como la energía, el cambio climático y formas novedosas de terrorismo internacional - y, en particular, del hecho que se ha entrado en una etapa de marcada demanda global de alimentos y de otros recursos naturales que, en términos relativos, abundan en América del Sur.


Lecturas recomendadas:

  • Brimmer, Esther, "Seeing blue: American Visions of the European Union", Chaillot Paper, Nº 105, European Union Institute for Security Studies, Paris, September 2007.
  • Centro de Estudios de la Producción, "Síntesis de la Economía Real", nº 55, Centro de Estudios de la Producción, Secretaría Industria, Comercio y de la Pequeña y Mediana Empresa, Ministerio de Economía y Producción, Buenos Aires, Agosto 2007.
  • Consani, Norberto; Sepúlveda Almarza, Alberto y Zeraoui, Zidane, "Transitando los Inicios del Siglo XXI. Las relaciones internacionales de Argentina, Chile y México", Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de La Plata, Tecnológico de Monterrey y Universidad de Viña del Mar, Nuevohacer, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires 2007.
  • De Vasconcelos, Alvaro, "After the Lisbon Treaty: Global EU?, en Issues, Newsletter of the EU Institute for Security Studies, nº 24, November 2007, en http://www.iss.europa.eu.
  • Foster, R.F. "Luck and the Irish. A Brief History of Change. 1970-2000", Allen Lane an imprint of Penguin Books, London 2007.
  • Fundación Foro del Sur, "Archivos del Presente", Año 12, nros. 44 y 45, Buenos Aires 2007.
  • FUNCEX, "Revista Brasileira de Comércio Exterior", FUNCEX, Ano XXI - Outubro/Dezembro de 2007.
  • Lafer, Celso, "The European Union - An International Public Good", en Issues, Newsletter of the EU Institute for Security Studies, nº 24, November 2007, en http://www.iss.europa.eu.
  • Organización Mundial del Comercio, "Informe sobre el Comercio Mundial - 2007", OMC, Ginebra 2007, en http://www.wto.org.
  • Ortega, Martín, "Building the future. The EU's contribution to global governance", Chaillot Paper, Nº 100, European Union Institute for Security Studies, Paris, April 2007.
  • Vaïse, Justin, "Transformational Diplomacy", Chaillot Paper, Nº 103, European Union Institute for Security Studies, Paris, June 2007.
  • Wilkinson, Paul, "International Relations. A very short introduction", Oxford University Press, Oxford-New York 2007.

Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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